看不见的地下水超采和污染

尤彧聪，易露霞

（1. 广州工商学院 经济与贸易系，广东 广州 510000；2. 广州工业大学 经济管理学院，广东 广州 510000）

地下水超采的最直接后果就是导致地下水水位下降，进而导致地下水资源被污染/Times

近年来，随着经济社会的快速发展，我国地下水开发利用程度不断加大，导致部分地区地下水超采和污染问题较为突出。针对这一情况，我国第一部地下水管理的专门性行政法规——《地下水管理条例》（以下简称《条例》）已于2021年12月1日正式施行。《条例》的实施，为我国地下水监管和执法工作提供了规范化依据，对于保护、利用好宝贵的地下水资源具有重要现实意义。

我国地下水超采严重

我国地下水超采严重，特别是北方地区地下水超采问题由来已久。水利部曾在2011年对2001—2010年为评价期的全国地下水超采区域进行评价，结果显示，全国有21个不同省份存在不同程度的地下水超采问题，平原地区超采面积达到了28.74万平方千米，年均超采量达到了158亿立方米。水利部的数据还显示，我国地下水超采区域主要集中在北方地区，超采面积、超采量均超过了全国的90%。通常而言，地下水分布主要包括浅表性地下水、深层地下水。当前一些地区的浅层地下水回填工作比较到位，但深层地下水难以得到有效的补充。例如，华北地区特别是河北、山东等地高达数万平方千米的采空区域，地质结构的改变可能会造成较大的地质灾害。针对华北地区地下水超采问题，水利部水利水电规划设计总院丁跃元研究员认为，从20世纪70年代开始，华北地区就开始大规模开发利用地下水资源，到20世纪80年代中期，年开采量就达到了200亿立方米，到2017年增加到363亿立方米，部分年份（如2001年）达到了惊人的511亿立方米，是全球地下水开发范围最广、规模最大、强度最高的区域。针对日渐严重的地下水超采问题，河北省曾于2014年出台了《河北省地下水管理条例》，该条例于2015年3月1日正式实施。其中规定，在一般的地下水超采区，限制取水量，并加强替代水源规划及建设，采取积极措施增加地下水的供给。然而，该条例实施至今已经过了6年时间，遏制地下水超采的效果并不特别明显。

丁跃元还表示，因长期以来北方地区地下水开采量大于补给量，造成地下水资源入不敷出。当前，华北地区地下水储量与1980年相比，累计减少了1 800亿立方米；严重超采区面积达到了10.86万平方千米，这部分区域均存在深层超压超采情况；另外还有7.24万平方千米的浅层严重开采区，这部分地区2020年地下水超采量达到了55.1亿立方米，2019年曾高达95.8亿立方米。因长期地下水超采，引发了系列的生态地质问题。河海大学刘波博士认为，华北地区地下水超采导致地下水水位持续下降，南太行山前平原浅层地下水埋深普遍达到了30～50米，不仅严重影响植被的生长，也极大地提高了取水成本。同时，大部分平原区地下水补给河水量大幅度减少，甚至是消失，导致了河道水量断流或减少，是湖泊、湿地水面萎缩的主要原因之一。另外，长期大量超采地下水还会引发地面沉降、地面裂缝、海水倒灌、水质恶化等问题，2017年山东、河北、河南等地地面沉降严重区域（年沉降量＞50毫米）的面积达到了1.5万平方千米，对这些地方的交通、建筑、防洪、供水等构成了严重的威胁。

水利部的数据显示，截至2020年，全国城市、农村井灌区形成的地下水超采区达到了400多个，总面积接近62万平方千米，主要分布在华北平原、山西六大盆地、关中平原、松嫩平原、辽河平原、西北内陆盆地、长江三角洲、东南沿海平原等地区，严重超采地下水的城市达到了60个。全国已经形成大型地下水降落漏斗100多个，面积达到了15万平方千米，多是集中在华北、华东等地区。中国科学院院士王光谦研究员认为，如今北到哈尔滨，南到海口，东至上海，西到乌鲁木齐，除了长江沿线城市之外，几乎所有的大中城市均因大量超采地下水而形成了地下漏斗。中国地质科学院的研究表明，2000—2019年，华北平原浅层地下水超采量年均高达26.4亿立方米，深层地下水年均超采量高达12.4亿立方米，这些地区的地下水已经没有开采潜力。历经将近50年的地下水开采及超采，华北平原已经形成了沧州、德州、冀枣衡三大环渤海漏斗区域，面积超过了7.2万平方千米。无规划、不合理的开采地下水引发的地面下沉，在全国70多个城市不同程度的存在。其中，沉降中心累计最大沉降量超过2米的城市有天津、太原、西安、大同等。中国地质调查局的研究显示，因地面沉降所造成的直接经济损失每年高达404亿元，间接经济损失高达2 900亿元。

地下水超采和污染的危害

地下水具有温差小、水质清洁、分布广泛等优点，是人类主要利用的水资源。就全球范围看，地下水资源的储量占到了水资源总储量的30%，每年的开采量达到了7.68万亿立方米，占到了全球水资源利用总量的20%左右。特别是在干旱、半干旱地区，地下水是人们生产生活的主要水源，实际开采量占到了这些地区年度水资源利用总量的40%～50%。因地下水开采量大、范围集中，而且多数地区是超采，加上工农业及生活废弃物污染治理不力，在地下水开采过程中伴随着大量的污染，会引发系列生态问题。

地下水超采的最直接后果就是导致地下水水位的下降，在地下水水位下降过程中能够迅速改变地下含水层与包气带的水动力环境，进而会加速地表污染物及浅层被污染水源渗入地下，导致地下水资源被污染。随着地下水污染物的增多，地下水的硬度也在不断增加，特别是各类重金属、硝酸类、有机磷类污染成分的比重会越来越高。中国地质调查局研究表明，我国超采区域的地下水90%已经受到了污染。水利部对全国地下水监测的结果显示，水质较差及极差的比例超过了50%，特别是华北平原、山西六大盆地等区域的地下水只有20%能够饮用。生态环境部在对全国地下水质及污染调查的结果显示，华北平原地区浅层地下水几乎没有I类水质，能够直接饮用的Ⅰ～Ⅲ类水质的比例还不到25%，需要经过专门处理后才能够利用的Ⅴ类水质超过了50%。

地下水污染不同于地表水污染，其不仅监测困难，而且治理的难度也比较大。一方面，地表污染物进入地下含水层及在含水层中运动的速度比较缓慢，如果不对其进行定期监测，通常是不易发觉的；另一方面，地下水污染源来源多样，土壤污染、地表水污染、各种污染物的渗透及吸附，均能够对地下含水层造成污染，是多种污染物共同作用的结果，导致治理成本高。近年来，在我国高速城镇化进程中，城市容量不断扩大，人口不断增加，导致城市污水排放量大幅度增加，因资源投入有限、管网建设滞后、维护不够及时等原因，污染管网渗漏比较严重，对地下水造成了严重的污染。特别是在很多中小城市，生活垃圾无害化处理率不高，部分地区甚至还在沿用垃圾填埋方法，造成了污染物的严重渗滤。另外，部分超采区重化工业的发展，如石化行业的勘探、生产及堆放等，也会因为地面沉降、地下漏斗的存在，使得污染物加剧渗透到地下含水层。同时，这些超采区进行的地下工程建设，如修建地铁等，也会导致地表水污染直接进入地下含水层，或是不同含水层之间呈现交叉污染。

我国华北地区农业生产耗水量高也是引起地下水超采的重要原因，同时也是加剧地下水污染的重要原因。土壤中的很多污染物易溶于水，对这些区域的地下水环境安全造成了较大威胁。农业生产过程中大量化肥、农药的使用以及部分地区长期利用污水灌溉，对农田下方的地下含水层破坏较大。这也是河北、山东、河南、山西等地下水超采区域氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮及有机污染严重的重要因素。

值得一提的是，地下水中的一些化学物质，在正常情况下是以一种较为稳定的状态存在于自然界当中，一般不会对人类造成威胁，有些元素还是人类生存所必需的微量元素。但是，过量的地下水超采，改变了这些元素稳定存在的条件，就会导致这些元素及其化合物会不断释放出来，进而成为对人类生存有害的物质。同时，也应该看到，地下水污染的治理难度极大。即便是能够查明污染源，治理的成本、时间也较地表水更高、更长，且恢复到原状的时间也更长。一方面是被底层阻留的污染物还会不断向地下含水层释放；另一方面是地下水本身的流动速度较慢，溶解氧含量低，微生物含量少，导致自净能力差。因此，地下水一旦被污染，恢复、治理的时间是几十年甚至是上百年才能够见到成效。

地下水超采和污染还会导致严重的水循环失衡。客观而言，地下水被超采到什么程度或是地下水位沉降到多深才会引发生态灾难，这并无统一的标准。长期超采地下水引发的生态失衡现象，也是一个长期的演变过程。任何自然生态系统既具有稳定性的一面，也具有脆弱性的一面。但如果其脆弱性超过了稳定性的时候，任何细小的污染都会造成生态系统的巨大波动。地下水超采引发的水循环失衡，对生态环境造成的影响是多方面的：第一，导致极端天气事件的增加。就我国河南、山东、河北、陕西等省份而言，从新中国成立以来就是北方的粮食大省，普遍种植小麦、玉米等粮食作物，而这些作物的生长需要大量的水资源，就地钻井灌溉是这些地方农业灌溉的主要形式。在不断开采地下水的过程中，导致钻井深度越来越深，钻井范围越来越大，地下含水层不断下降。地下含水层的下降造成的直接后果就是割断了地表与地下水的双向循环，也割断了地面与空气中的水蒸气循环。两种循环的割断，使得这些地区的干旱趋势不断加剧。中国气象科学研究院的数据显示，山东、河北两个沿海省份，近10年来的干旱天数是20世纪80年代的2倍。第二，导致土地荒漠化趋势加剧。地下水位下降会严重影响到地面植被及作物的生长，尽管从表面看，对一般的植被及作物没有太大的影响，但对其生长速度、状态及降解污染的能力会造成影响。同时，当植被的吸收拦蓄能力下降，会在很大程度上影响水气循环，加速了风沙化和荒漠化。第三，导致雾霾发生。世界气象组织（WMO）的数据显示，我国中东部地区从2001到2014年连续雾霾天数每年呈3倍的速度增长。雾霾出现的原因有很大一部分是因为地下水断层后，无法进行正常的水气循环，进而引发大量的微粒聚集。这就是华北地区的雾霾天数比长江沿岸地区多的原因之一。

《条例》实施助力地下水治理

《条例》作为专门性的行政法规，对于我国地下水超采及污染治理有直接的规范及指导作用。

一是地下水取水总量将得到控制。客观而言，就全国范围看，近年来地下水治理成效也比较显著，地下水利用制度体系也日渐完善。水利部、财政部、国家发改委、农业农村部等4部门于2019年2月联合印发的《华北地区地下水超采综合治理行动方案》中指出，要加强京津冀地区统一治理，通过采取“一减、一增”治理措施（“一减”即通过节水、农业结构调整等措施，减少地下水超采压力；“一增”就是通过多渠道增加水源补充，实现河水地下水回补，提高区域水资源承载能力），全面推进华北地区地下水超采治理。此次《条例》的出台和施行，就是将现有的制度法律化，为地下水开采、污染治理提供明确的法律支撑。其实，早在2008年，时任水利部部长陈雷就提出，我国应尽快制定专门的地下水管理法律，加快构筑有利于促进水资源循环利用和节约利用的法律法规体系。2017年，水利部就《条例》向社会公开征求意见。征求意见稿中对地下水污染防治、超采等问题有了明确的规定，如严禁利用渗坑机井倾倒废水；造成地下水污染的企业，除了要限制采取治理措施之外，还要处以50万元的罚款。2020年5月，国务院办公厅明确将《条例》纳入国务院2020年的立法计划。2021年11月10日，水利部、司法部相关负责人在《条例》解读中表示，司法部先后多次向相关部门、地方政府征求意见，并在山东、河北、河南、山西、黑龙江、上海等多个省份举行了17次座谈会及专家论证会，然后会同水利部等相关部门对《条例》中的相关条文进行反复研究，最终形成了《条例》的正式文本。

水利部水资源管理中心主任于琪洋认为，为了从源头上防止地下水过度开采、超量利用，此次《条例》明确要求实行地下水取水总量控制制度。各省份应依据地下水可开采量、地表水水资源现状，确立本省份地下水取水总量的控制指标，并按照本省份的总目标来确定各州市的取水指标。对已经超过控制指标的州市，一律不予批准新增取水指标。通过控制地下水的开采总量，来积极遏制地下水的超采情况，避免出现较大的地质灾害及生态环境问题。刘波认为，以前各省份也曾制定过本省份的地下水资源总量控制目标，但因不具有法律约束力及强制力，各州市超出指标取水的情况比较普遍。

刘波还认为，每年水利部会给各个城市框定一个具体的用水量指标，水利部所属的各大水利委员会，也会给其分管的各个省级行政区域分配一些用水指标，但这些指标大多数是针对地表水的，对于地下水的开采和利用也会有一些限制性条件，但如果真正遇到超采或污染问题时，主管部门通常是处罚了之，甚至是不予处罚，使得地下水取水的限制条件无法发挥真正的作用。《条例》实施之后，对于地下水超采、污染等问题以罚代管的现象有望得到纠正。于琪洋认为，《条例》中要求各省份确立的取水指标，就如同环保排放指标一样，水利部下达到各省份的取水总量控制指标就成为刚性约束指标，各地必须严格落实，不能超出指标中确立的取水量。

为了更好地控制地下水开采总量，《条例》还规定，任何地方新建、扩建、改建地下水取水工程，必须安装计量设施。现有的地下水取水工程未能安装计量设施的，县级以上水利管理部门应责令其安装，并按照每日最大取水量来加征相关费用，并处以10万～50万元的罚款，情节严重者，吊销取水许可证。刘波认为，地下水开采采取计量化、精细化管理是《条例》实施的一大亮点，也是未来信息化管理的发展方向。但是因为当前各地水资源信息化管理水平较为落后，信息化管理系统及平台不能兼容，导致计量化管理实施难度较大。于琪洋认为，水利部水资源管理中心会尽快建立一个全国性的水资源信息管理平台，并要求各地将相关数据上传至这一平台。

二是管理措施更加严格。为了更好地规范地下水资源的开采及利用，此次《条例》确定更加严厉的管理措施：第一，划分禁止开采区、限制开采区。如已经发生了严重的地面沉降、海水入侵、严重污染、产生了严重地质灾害的区域，应被划定为禁止开采区；地下水开采量达到了最大限度、地下水开采可能会引发严重地质灾害或污染事故的区域，应被划定为限制开采区。另外，《条例》还要求各地加强禁止开采区、限制开采区的管理工作。除了特殊情况之外，严禁在禁止开采区取水，在限制开采区域禁止新增取水量并逐步削减取水量。同时，《条例》还要求各省级政府水利厅（局）编制本省份地下水超采的综合治理方案，以进一步落实《条例》中的相关管理制度。第二，在法律责任方面，《条例》针对地下水污染问题制定了严格的处罚标准，最高可处以500万元的罚款。如利用废弃机井、岩层孔隙来填埋垃圾、排放污水，由县级水利部门责令限期改正，并处以20万～200万元的罚款，对直接责任人处以2万～20万元的罚款；造成严重后果的，处以200万～500万元的罚款，对直接责任人处以5万～50万元的罚款。

为了进一步摸清全国地下水超采区的数量及实际情况，2021年8月，水利部启动了新一轮的超采区划定工作，力争用18个月的时间完成超采区划定及分级工作，以逐步削减地下水超采量，实现地下水采补平衡。《条例》实施之后，该项工作可以加快推进，为《条例》实施构筑良好的数量支撑。刘波认为，《条例》是行政法规，尚未上升到法律，处罚的额度应当考虑与实际造成的损失相匹配，甚至可以考虑“上不封顶”。于琪洋认为，在条件成熟之后，可以考虑出台《地下水保护法》，以更好地与《水法》相呼应，进一步提升地下水管理制度的强制力和约束力。

《条例》虽然实施，但监管仍然有待加强。水利部副部长魏山忠表示，法律的生命在于履行，水利部将会采取多种措施来加大《条例》的宣教力度，确保《条例》的主要内容及精神在实践中得以落实。同时，结合《条例》的实施，进一步完善我国地下水开发利用、监督管理的各项配套制度，细化《条例》中规定的如地下水调查评价、规划编制、超采治理、污染监测等相关要求。此外，从2022年开始，进一步细化县级行政区域的地下水取水指标控制工作，加强地下水取水工程管理，强化地下水取水计量，建立相关的诚信档案制度，将地下水开发利用、保护等行为接入到国家信用制度体系之中。