智慧市域快轨支撑南京都市圈建设

文：中国城市轨道交通协会智慧城轨建设领导小组

未来，从城市到都市圈再到城市群，这不是简单的并列或者拼图，更多在于城市之间生产要素和服务职能的融合。政策层面更多的是为这种融合扫清壁垒，创造条件，至于最终能否由城至圈，再到更大范围的一体化，更多的是整个都市圈的共同努力。

2021年12月28日，江苏省轨道交通宁马、宁滁、宁扬项目开工，首条跨市城轨交通——宁句线（S6号线）正式开通，镇江句容被拉进“半小时通勤圈”，加上同时开通运营的南京地铁2号线西延线，十一线齐发，运营里程达到427公里，全面提升多层次轨道交通线网整体功能，推动南京都市圈加速迈入发展的“快车道”。

一、发展背景

（一）都市圈的发展离不开轨道交通的支撑

我国于2014年在《国家新型城镇化规划》提出“都市圈”概念，即“以一个或多个中心城市为核心，以发达的联系通道为依托，由核心城市及外围社会经济联系密切的地区所构成的城市功能地域”。

在政策保障方面，党的十九届五中全会明确将建设现代化都市圈作为“十四五”时期推进新型城镇化的重点之一。国家发展改革委于2019年专门出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，对未来都市圈发展的目标和路径作出明确要求，并提出围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。国务院于2020年印发《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知》，支持重点城市群、都市圈加快发展市域（郊）铁路。2021年国家发展改革委批复《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》和《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》，释放出引导轨道交通行业向城市群、都市圈加快发展的信号。

（二）南京都市圈的形成过程

南京都市圈的提出始于1986年，是全国最早启动建设的“跨省都市圈”之一，横跨江苏和安徽两个省、长江和淮河两个流域。发展历程：

（1）起步阶段

1986年6月，召开南京区域经济协调会第一次会议，成立南京区域经济协调会，共涉及苏皖赣三省19市，包括江苏的南京、镇江、扬州、泰州等4个地市，安徽的合肥、马鞍山、芜湖、淮南、铜陵、安庆、黄山、滁州、六安、宣城、巢湖、池州等12个地市，江西的南昌、九江、景德镇等3个地市。

1995年，国务院批准的《南京市城市总体规划（1991-2010年）》在市域和主城两个层次法定规划内容外，特别提出了南京都市圈的概念，即以主城为核心、由主城及外围城镇共同组成的高度城市化地区，并提出将南京都市圈作为总体规划修订的重点地域。

（2）纳入规划阶段

2000年7月，江苏省城市工作会议提出打造以省会南京为中心的经济联合体“南京都市圈”，正式提出南京都市圈概念。

2002年12月，江苏省人民政府批准《南京都市圈规划》。

（3）深化工作阶段

2003年1月，江苏省政府批准了《南京都市圈规划（2002-2020）》。规划范围除了包括南京、镇江、扬州、淮安南部以外，还包括安徽的马鞍山、滁州、芜湖三市全境以及巢湖市的居巢、和县、含山等县区。

2006年8月，南京市建设委员会发布了《南京都市圈2006-2010五年建设规划纲要》，文中提出南京都市圈建设的主要目标是形成以超特大城市南京为核心，以扬州、镇江、淮安、马鞍山、巢湖、滁州、芜湖7大城市为主体，以27个中等城市和一大批小城市为基础，分工合理、持续快速协调发展的都市圈城市体系，实现南京都市圈在长三角西部区域崛起的态势。

2007年4月，第一届南京都市圈市长峰会召开，有关城市市长签署《南京都市圈共同发展行动纲领》。

2010年6月，经国务院批复同意，国家发展改革委印发《长江三角洲地区区域规划》，要求加快南京都市圈建设。

2013年8月，南京都市圈第一届党政联席会议召开，成立南京都市圈城市发展联盟，发布《南京都市圈区域规划》。

2016年6月，经国务院批复同意，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《长江三角洲城市群发展规划》，要求推动南京都市圈同城化发展。

2018年12月，南京都市圈第三届党政联席会召开，审议通过《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》。

2019年5月，中共中央 国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，要求加快南京都市圈建设，提升都市圈同城化水平；7月，宁淮特别合作区揭牌；10月，南京与滁州签署《共同落实长三角区域一体化发展战略合作框架协议》和《跨界一体化发展示范区共建框架协议》；南京与马鞍山签署《江宁—博望跨界一体化发展示范区共建框架协议》。

2020年12月，2020南京都市圈党政联席会议审议通过《南京都市圈城市发展联盟章程（修订稿）》，吸纳常州的溧阳市、金坛区加入南京都市圈。

（4）批复实施阶段

2021年2月，国家发展改革委网站发布关于同意《南京都市圈发展规划》的复函。

2021年4月，江苏、安徽联合召开新闻发布会，正式发布《南京都市圈发展规划》全文。

（5）智慧城轨建设

2021年4月，南京地铁向中国城市轨道交通协会提报了示范工程的申报书和可行性研究报告。

2021年7月，协会按照示范工程管理办法开展相关工作，正式批复“南京都市圈智慧市域快轨”为协会示范工程。

紧扣“同城化”“高质量”两个关键词，南京都市圈规划坚持极核带动、同城先行、轴带辐射、多点支撑，努力形成“一极两区四带多组团”的都市圈空间格局。根据《南京都市圈发展规划》，南京都市圈由以江苏省南京市为中心、联系紧密的周边城市共同组成，主要包括：江苏省南京市，镇江市京口区、润州区、丹徒区和句容市，扬州市广陵区、邗江区、江都区和仪征市，淮安市盱眙县，安徽省芜湖市镜湖区、弋江区、鸠江区，马鞍山市花山区、雨山区、博望区、和县和当涂县，滁州市琅琊区、南谯区、来安县和天长市，宣城市宣州区；规划范围拓展到南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市。

南京都市圈的发展目标分为2025年和2035年两个阶段：到2025年，要在基础设施互联互通水平位居全国前列，城际“断头路”全面消除，省际航道更加畅通，都市圈轨道交通基本成网，南京与各城市之间实现1小时通达；2035年基本建成具有国际影响力的现代化都市圈。

二、南京都市圈的发展优势与建设意义

（一）首个获批，打造示范效应，战略意义重大

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。《南京都市圈发展规划》是国家层面批复同意的首个都市圈发展规划，也是国家最早开始酝酿起步的跨省都市圈，正式在“十四五”开局之年步入全新发展阶段，其意义重大。

一是示范意义。南京都市圈在地域、生态、资源、文化具有高度的相似性，在形成的体制机制改革方面，不仅是国内，更会在全球形成示范效应。2021年正式发布的《南京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，也以一个专节的形式提出要“建设现代化都市圈典范”。在高质量发展的同时，南京都市圈也将以圈带城，在长三角城市群北部形成中心节点，积极助力长三角城市群成为世界级城市群。

二是经济意义。“十四五”规划专家委员会委员、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在采访中提及：“‘十四五’期间乃至以后更长一段时间，中国经济新的增长动能百分之七八十应该就在这个范围之内，就是在都市圈和城市群这个范围之内”，这说明南京都市圈的建设在“十四五”期间具有重要的经济价值。

（二）二省九市，打破行政区划，实现优势资源配置

南京都市圈之所以备受关注，不仅是因为首个获批，更是因为这是全国首个跨省域的都市圈——横跨苏皖两省九市，近半数成员来自邻省的安徽，打破了按行政管辖范围来做规划和资源配置的传统模式。由此可见，南京都市圈不是行政区域划分意义上的城市概念，其实质是以南京为中心形成的一个经济区域带，即以南京为龙头带动区域内城市及区域整体发展。

南京都市圈距离上海有一定的距离，又与安徽相邻城市经济往来密切，从人口、地理位置和经济总量等方面都具备形成大都市的条件。

从表1可看出南京都市圈特点：

表1 南京都市圈2020年度总体发展概况

（1）资源配置能力突出。南京都市圈占两省的人口比例为24.69%，土地面积比例为26.42%，但其在地区生产总值占比为29.53%，一般公共预算收入占比为45.10%，普通高校拥有数占比为33.69%，双一流高校拥有数占比为66.67%，专利申请数占比为27.11%，均有不同程度的提高，其区域整体经济、教育、科技等资以有限空间创造的比较优势的资源能力突出。

（2）核心城市地位突出。南京为江苏省省会，2020年GDP晋升为国内前十城市，其地区生产总值占都市圈35.49%，一般公共预算收入占都市圈54.37%，普通高校拥有数占都市圈53.68%，双一流高校拥有数占都市圈100%，专利申请数占都市圈54.52%，意味着其经济、教育、科技等因素对周边城市形成了较强的辐射力。

（3）同城化片区合作先行。紧扣“同城先行”发展方向，南京都市圈将通过一些相对小的片区作为重点先行，宁镇扬同城化、宁马滁同城化片区在实践中也取得了一定成果。例如，作为未来宁镇扬一体化的门户，核心区将通过轨道S3线北延、轨道S5线南延、地铁4号线东流站形成三线换乘枢纽，实现50分钟辐射宁镇扬主要市级中心及交通枢纽、20分钟覆盖紫东地区主要地段中心、10分钟服务核心区内部主要节点的时空通达圈。

（三）轨道支撑，打通发展通脉

在都市圈、城市群的发展中，最重要的元素是人，即老百姓喜欢去的地方是发展最快的，要通过交通基础设施将其日常生活资源进行区域链接，逐渐形成了以南京为中心的一体化、同城化、无缝连接的格局，在四通八达的交通网络走出发展加速度。

近年来，随着轨道交通引领城市发展的城市规划理念不断深入，轨道交通逐渐由“服务”城市转为“支撑”城市发展，轨道交通的发展要支撑新形势下的国家战略。中国城市轨道交通协会印发的《城市轨道交通发展战略与“十四五”发展思路》研究报告提出，“国家已发布京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设和成渝双城经济圈的发展规划，同时提出了其他一批城市群、都市圈的发展设想，这将大大提升市域快轨的重要性和需求量，同时提出了既有市郊铁路通勤化的现实要求。城市轨道交通要适应新时代对交通运输更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展要求，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。” 在轨道交通方面，南京都市圈具有轨道交通线路多、城轨制式多、城市间联系紧密等特点，因此，要以轨道支撑，打通发展通脉，以发达网络串联城市群落。

三、共建轨道上的都市圈

政策引领，确保南京都市圈轨道交通一体化步伐加速。《南京都市圈发展规划》提出，要落实《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》等，统筹干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道建设，打造互联互通、便捷通勤的轨道交通运输体系。加快南沿江、宁句等项目建设，推进沿江高铁合肥至南京至上海段、合肥至新沂段、南京至淮安、南京至宣城、南京经仪征至扬州、镇江市域句容至茅山线、扬镇宁马城际镇江至马鞍山段等项目建设。推动中心城市市域（郊）铁路向周边城市（镇）延伸和客运服务公交化。支持南京、芜湖等城市轨道交通建设。加快建设南京北站综合客运枢纽，统筹研究仙林综合客运枢纽能力提升，推动轨道交通引入机场，加快建设一批区际客运与城市公共交通换乘枢纽，推进多种交通方式无缝衔接。

在建设规划方面，国家发展改革委在2012年、2013年和2019年，先后批复两轮江苏沿江城市群城际铁路建设规划，涉及南京都市圈城际、市域（郊）铁路项目里程超过500公里。2021年印发的《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》又是全国第一个包括城际铁路、市域（郊）铁路等多种轨道交通制式的多层次轨道交通规划，涉及南京都市圈、市域（郊）铁路项目里程超过200公里。

协作共进，加快重点领域攻坚突破，成为南京都市圈当前的主要任务。南京都市圈由以江苏省南京市为中心、联系紧密周边城市共同组成，在轨道交通建设方面，南京地铁作为龙头企业势必要有所作为。同时，南京还拥有中车浦镇、华设设计集团等轨道交通装备、运营、设计、咨询单位，以及南京大学等双一流高校的研发力量，期望能在中国城市轨道交通协会的衔接协调下，凝聚全产业链优势，助推智慧轨道的发展。

南京都市圈智慧市域快轨示范工程主要针对都市圈智慧市域快轨建设模式及标准难题，结合新兴技术迭代，在目前中国城轨交通智慧建设基础上，研究一套适合中国都市圈城轨智慧建设和运营的标准体系。依托宁句线、宁扬线、宁马线和宁滁线四条都市圈市域快轨，力争工程示范的协同调度、联乘联运、安全运维等关键技术及管理水平达到国际先进水平，填补国内外轨道交通领域相关技术的空白，有效促进都市圈区域一体化发展和乘客出行同城化服务水平提升。

合作共赢，最终将形成一个更加开放的都市圈。未来，从城市到都市圈再到城市群，这不是简单的并列或者拼图，更多在于城市之间生产要素和服务职能的融合。政策层面更多的是为这种融合扫清壁垒，创造条件，至于最终能否由城至圈，再到更大范围的一体化，更多的是整个都市圈的共同努力。镇江市委书记马明龙在接受新华日报记者专访时表示，“要支持南京提升中心城市能级，以南京崛起的‘高度’隆起镇江发展的‘坡度’，从而在大格局中求得大发展”，也说明了只有合作才会令更多“圈中城”享受到都市圈发展的红利。