绿色发展视角下农业产业政策的实践与探索

文│朱爱孔 宋乡圆 魏美娟 谷佳璐 易涛乐 陈晓凤 薛严严 韦新怡 胡冰（广西民族大学）

农业是国民经济的基础，“绿色农业”是改善农业生态环境，提升农业质量，增加农民收入的有效途径。而种植业和畜牧业是农业的支柱产业，目前我国在粮食产量和畜禽养殖规模取得了一定的成就，但是发展模式依然存在粗放式经营，农业面源污染等问题制约了农业整体高质量发展进程。而农业产业政策作为我国政府治理的主要工具，对农业发展方式有积极的引领作用。“十四五”时期，我国的农业产业政策与绿色发展的耦合协调需进一步加深，更有利于促进农业绿色发展。

一、农业绿色发展的理论背景

农业产业政策是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。农业高质量发展，需要以绿色发展为基础，以政策法规为制度保障，来实现农业经济发展与生态保护耦合协调发展。农业绿色转型是优化农业市场经济体制改革要求，是实现农业产业转型升级的重要模式，更是国家治理能力的具体体现。市场失灵和政府失灵，决定了国家对农业绿色发展宏观调控的必然态势。

市场经济中，受产业盈利能力影响，导致劳动力、资本、技术设备等要素无法在现有市场机制中进行自发调节与充分流动，从而影响农业全要素生产率的提高。以畜牧业为例，畜牧养殖领域，养殖市场景气阶段，市场趋利性会吸引大量养殖户进行资本要素的投入，养殖规模扩张。受养殖出栏周期与市场供需关系滞后性的适配关系制约，导致供过于求的价格波动，造成市场资源配置失灵，影响整体养殖市场的良性发展。

市场失灵决定了政府政策干预的必要性。农业产业政策是国家通过对农业资源的战略性运用，是协同农业发展与社会关系的一系列政策集合，是实现农业治理的重要手段。政策作为政府宏观调控的主要手段，可以有效地解决农产品供给结构与市场需求错配，缓解要素投入与资源破坏现状。农业产业政策作为农业治理的主要手段，其政策优劣将影响农业治理效果。政府要实现农业绿色发展就需要加强对产业政策实施的精准化衡量，做好对政策效果与实际发展水平的综合评价。

二、我国农业产业政策分析的现实价值

农业绿色发展是提升农业治理体系与治理能力现代化建设的重要保障。我国农业产业政策以政府主导，政策引导为主，政策执行的好坏需要进行政策评估来反映。我国是农业大国，在党和政府领导下，农业绿色发展稳步推进，但农业绿色发展所面临的农业生态退化、环境承载力方面的问题依然存在。农业绿色发展需要结合各产业发展现状，通过农业产业政策引导方面实证分析，促进资源优化配置。这就需要找出政策工具与绿色发展水平的耦合要素与异质性要素，补足政策制定、执行方面的短板。因此，要在巩固好传统政策优势的基础上，综合运用好供给型、需求型和环境型政策工具，加快构建绿色农业的产业体系，生产体系和经营体系，促进农业体系的质量提升、模式创新、效能变革，实现农业绿色发展的生态效益、经济效益和社会效益有机统一。

三、我国农业产业政策的实践与探索

1.国内关于农业绿色产业政策的研究。农业产业政策的全过程包括政策制定、政策执行、政策评估和政策纠偏。政策分析可以清楚地了解到政策目标与实际执行的偏差，以及产生偏差的原因，为后期政策完善提供可行的优化方案，提高政策效率和效益。目前关于农业绿色产业政策的研究主要集中于以下几个方面。

（1）农业政策执行方面。多年来“中央一号文件”都指向农业，为我国的农、林、牧、渔的发展进行了宏观指导，进而保障农业的基础地位。政策执行过程中，受到政策主客体双方利益博弈、政策自身质量的优劣、政策对象的受众程度与接受度、政策执行所需资源和执行力的情况会影响到农业产业的发展。

政策主客体的利益博弈对政策目标却有实质性影响。以“粮改饲”政策为例，作为链接种植业和畜牧业的混合型政策工具，由于政策对象对政策理解不到位，在经济利益促使下会出现违背政策初衷目标的现象发生。以2022年社会关注度高的“小麦青贮”为例，全球性粮食安全不容乐观，在经济利益的刺激下，个别地方受青贮饲料短缺的影响，做起了“青贮小麦”这一不合时宜的青贮。一方面，青贮小麦的营养价值并没有玉米青贮的效果好，更重要的是，这与我国牢牢把握粮食安全的要求相违背。为此2022年5月，农业农村部针对性地发布规范性指导性文件《养殖场青贮饲料生产技术指导意见》，意见明确了青贮作物的品种、青贮作物适宜的种植区间、青贮方法的具体要求，为青贮质量和青贮产量的提高提供了科学的操作规范。政策对小麦青贮行为进行了及时纠偏，并要求避免口粮小麦青贮的要求，保障了农牧产业健康有序的发展环境。所以，需要完善政策执行监督体系才不会使农业产业政策出现失真现象。

（2）政策环境方面。政策执行的好坏需要有一个良好的政策环境，面对农业政策实施环境变化，政府在政策执行中需要有一定的弹性机制，来实现潜在的政策生态效益。

农业经济发展理论知识和政策环境的准确认知会影响到政策执行的效果。以“农药化肥零增长行动”为例，农民对土壤肥力具体营养元素指标不了解，对作物生长所需的肥料科学投入量也没有准确的把握，往往凭经验施肥，主观错误地认为肥料越多，对增产越有效，久而久之就影响土地肥力，造成土壤污染，对农业可持续的发展能力产生严重的生态破坏。因此，农药化肥零增长行动要准确把握当前农业的生产环境-土壤肥力与农民科学种田认知环境。从政策环境的土壤肥力入手，做好土壤肥力测定，引导精准施肥，科学种田。对于政策客体的广大农民和畜牧业从业者，能否增加收入也成为影响政策环境接受度的主要因素，良好的政策受众环境有利于政策实施。

随着农村市场经济的发展，对于政策执行中的偏差，需要进行宏观社会环境分析与经济学的视角分析。改革开放以来城乡收入差距影响农业发展，农民收入增加是政策执行的重要驱动因素，政府产业政策需要与农民的收入增量联系起来。

对于“农牧产业一体化”发展来说，政策在促进农业绿色发展过程中，要尽快实现由“补贴为主”向“政策补贴与市场引导”协同发展的方向转变。在市场供给方面，加快无公害、绿色、有机三类品牌的认证体系，增强农牧品牌质量体系认证的权威性，做好让消费者认可的质量体系建设。政府补贴方面逐步开始由“量补”向“质补”的探索。按照质量体系的分类，进行不同策略的定价标准，通过市场经济行为让广大农牧从业者享受到由绿色生产模式带来的生态绿色红利，保证绿色农业的可持续发展。

（3）政策效应分析方面。我国农牧产业面临“国内国际两个市场，两种要素资源”，面对开放的国内市场与国际低成本农产品的冲击，给我国农业政策环境增加了许多未知要素。而农业政策研究要与时俱进，在市场经济体制下，统筹城乡发展，尊重农民的生产经营的自主决定权，完善政策运行和管理机制，落实国家对农业的支持和保护。

以我国“粮食最低收购价格政策”为例，由于发达国家农业机械化水平高，政府农业补贴红利多，农业劳动生产力高，生产成本低。国外低成本的农产品进入国内市场，势必对国内农业产生巨大的冲击。而我国人口多，人均耕地少，为保障农民种植利益，避免出现“市场失灵”导致价格伤农而影响农民种植积极性，同时确保“饲用粮”市场安全有序供应，国家粮食安全的控制权，政府从政策层面实施粮食最低收购价。从政策执行效果来看，地方政府以市场为导向，引导多元主体参与，明确主体责任。据媒体报道，2022年我国早稻和小麦的最低收购价每50千克较2021年提高1～2元，通过政策优化，可以有效提升农民的积极性，为农牧产业绿色发展奠定了良好的产业发展基础。

因此对于我国农业绿色发展来说，按照“国内国际双循环”的发展理念，需做好对相关农牧政策的分析与评估，找到影响产业发展的根本性政策因素，补足政策短板，坚持以人民为中心的政策理念，进行合理的政策工具选择。

2.农业政策发展进程研究方面。农业产业政策要从国家利益和国家战略的宏观角度出发，逐步构建农业、工业协同发展、粮食安全、经济发展与社会稳定的三维架构研究框架，2017年后随着农业绿色发展制度框架的构建，“绿色、现代、振兴”成为农业政策制定的关键点。

面对农业资源紧张、土地肥力退化、以畜牧养殖和化肥农药为代表的面源污染日益严峻，农业经济发展与生态保护的矛盾越来越突出，绿色发展模式可以通过良性发展来改变资源约束性条件的影响。2021年，为了加快推进“十四五”时期的农业绿色转型与农业生态保护，农业农村部、国家发展改革委、科技部等部门联合制定了《“十四五”全国农业绿色发展规划》，为我国农业绿色发展明确了前进的发展道路。

四、总结

总的来说，对农业绿色发展的研究，要在巩固好已有成效的基础上，做好化肥农药减量与畜禽养殖抗生素禁用，保证农牧产业原料投入安全；重点关注农业面源污染造成的农业生态环境恶化，完善农业生产环节的管控，做到生产安全；持续推进畜禽废弃物资源化和农业秸秆综合利用能力的提升，做好农牧产业的有机循环发展，保证产出绿色安全。最终形成“农业要素绿色投入-农业生产过程安全-农业产出绿色安全”政策链与产业链的耦合协调发展道路。