我国禁止进口洋垃圾对全球固体废物处理的影响研究*

熊昊钰 杨巍 汪俊时 张如月

（1.中钢集团武汉安全环保研究院有限公司，武汉 430081；2.武汉循环经济协会，武汉 430081）

0 引言

洋垃圾是指进口固体废物，有时也特指以走私、夹带等方式入境的国家禁止进口的固体废物或未经许可擅自进口的属于限制进口的固体废物。20世纪80年代以来，洋垃圾在经过处理后一定程度上满足了我国对紧缺原材料的需求，但同时也使我国付出了环境污染等巨大代价。随着《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》（简称禁废令）的颁布，我国已于2021年1月1日起全面禁止进口固体废物。

1 我国禁止进口洋垃圾前的固体废物进口情况

20世纪70—80年代，发达国家的环境政策日趋严格，随之而来的则是较为昂贵的垃圾终端处理费用，因此欧美等发达国家更倾向于将废弃物出口。废弃物中有很大一部分可以回收利用，即为再生资源。当时我国正处于改革开放初期和工业化快速推进时期，各类工业原料紧缺，为缓解工业原料不足，促进制造业的不断增长，进口价格低廉的洋垃圾并从中获取原材料成为经济之选，由此形成了以我国为主要进口国的洋垃圾跨国贸易格局。以2010年为例，我国固体废物进口额超过300亿美元；到2012年，我国固体废物进口额超过400亿美元。对于正处于快速发展阶段的中国等发展中国家来说，利用进口废物能得到再生纸、再生塑料、钢铁、再生铝、再生铜等多种资源；进口废物的利用还能减少我国原生资源的消耗，节约原木、石油、铁矿石、铝土矿、铜精矿等，同时也减少了开采资源所产生的废水废物排放。截至2017年，中国是全球最大的洋垃圾进口国。

据联合国统计数据显示，1995—2016年的20余年间，我国每年的洋垃圾进口量从450万t增长到近4 500万t，仅2016年我国就接收了世界上56%的出口洋垃圾，全国各地都设有专门的洋垃圾回收机构和场地。

废纸和废塑料是我国进口量最大的2类洋垃圾。2016年我国废纸进口量为2 849.8万t，占当年全球废纸出口总量的50%；美国是全球最大的废纸出口国，出口量达到1 828.9万t，占当年全球废纸出口总量的32%，其次是英国和日本。同年我国废塑料进口量为734.7万t，占当年全球废塑料出口总量的65%。除了中国香港，进口的废塑料主要来自美国、日本和德国。同时，我国也是最大的以废铜、废铝为主的废有色金属进口国，主要来源地是美国、中国香港和澳大利亚。2016年我国废铜进口量为341万t，占全球废铜贸易总量的40.9%；废铝进口量为195万t，占全球废铝贸易总量的23.7%。

2 进口洋垃圾存在的危害

进口洋垃圾在一定程度上缓解了我国经济发展过程中资源紧缺的问题，但在处理进口固体废物的过程中造成的污染远大于利用它们所减少的那一部分污染。长期露天堆放对土壤和水源的污染、有害气体和粉尘飘散对大气的污染、处理后的工业排放物对水体的污染等，都对人民群众身体健康造成了不良影响，同时也对我国资源循环利用产业的健康发展形成了一定阻碍。

2.1 严重污染生态环境

很多洋垃圾集散地的技术和管理并不规范，垃圾随意堆放、堆积成山，对周边的大气、土壤、地下水等造成危害，存在潜在性、长期性影响。当含有有毒物质的洋垃圾被倾倒于河中，会污染当地河流、地下水的水质，周边用水居民以及饮水的牲畜都会受到有毒物质的影响。

特别是在合法进口类目和许可证的掩盖下，不法分子将有毒有害固体废物进口到国内进行拆解、处理、再利用，形成了黑色垃圾处理链条。这个链条上的再生资源加工利用企业多为“散、乱、污”企业，污染治理水平低下，生产过程严重污染当地环境，对地区生态造成不良影响。

2.2 危害人民群众身体健康

在进口洋垃圾的过程中，不乏混入大量高污染垃圾甚至危险废物，如医疗废物等。我国垃圾分类回收产业尚不十分成熟，很多洋垃圾集散地都是手工分拣和拆解，甚至还有未成年人参与，其中的有毒有害物质对分拣人员的身体健康会造成致命伤害。

另外，洋垃圾中也不乏一些不法商贩从国外买来的旧服装，摇身一变改装成了外贸“时髦货”或者冠以“尾货”的美名。旧服装的来源广泛复杂，大部分出自国外的垃圾场和太平间，服装上沾满大量细菌，如结核杆菌、鼠疫、霍乱等各种疾病传染源，属于我国严令禁止进口及销售的范畴。

2.3 阻碍资源循环利用产业健康发展

在大量进口洋垃圾的背景下，国内长期存在轻回收、重利用的情况。从整体来看，目前我国资源循环利用产业已具有较大的规模和产能，但再生资源分类回收体系建设迄今尚未完善，其后果就是，在资源循环利用企业大量处理进口固体废物的同时，国内越来越大规模的自产工业废物与城镇生活垃圾得不到有效的分类回收和利用，直接造成浪资源费和环境污染。这种“以环境换资源”的做法与进口固体废物的初衷相违背，更与我国当前的绿色发展理念和生态文明战略相悖。

3 我国禁止进口洋垃圾的相关法规和政策

为了控制发达国家“污染转移”，保护发展中国家的生态环境，联合国环境规划署于1989年3月通过了《巴塞尔公约》，我国作为世界上最早加入的缔约国之一签署了该公约。此后，我国陆续发布多项政策文件和法律法规来规范和管理进口固体废物。

20世纪90年代，为了控制有害废物和垃圾进入我国境内，防止我国成为境外有害废物倾倒、堆放的场所，国务院相继发布了《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知》《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》《关于坚决控制境外废物向我国转移的紧急通知》等多项政策文件，出台了《固体废物污染环境防治法》（简称《固废法》）、《废物进口环境保护管理暂行规定》及其补充规定、《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准（试行）》等一系列法规和标准。本世纪以来，为了进一步加强固体废物的环境管理，2006年国家环保总局发布了《固体废物鉴别导则（试行）》；为了进一步完善可用作原料的固体废物进口管理工作，2011年国家环境保护部发布了《进口可用作原料的固体废物环境保护管理规定》和《进口废塑料环境保护管理规定》等多项文件，国家环境保护部等5部委联合发布了《固体废物进口管理办法》。同时，2013年国家环境保护部在全国范围内开展了进口废物环境保护专项整治工作。

为了禁止任何方式的固体废物进口，禁止我国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置，2017年7月18日国务院办公厅发布了《关于印发禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案的通知》，同时正式向世界贸易组织（WTO）提交了文件，要求紧急调整进口固体废物清单，将废塑料、废纸等4类24种洋垃圾调整列入了《禁止进口固体废物目录》，并从2018年1月开始实施。同年，国家生态环境部等4部委再次调整了第二、三批目录：将废五金、废船、废汽车压件、冶炼渣、工业来源废塑料等16种固体废物从限制进口调整为禁止进口，从2018年12月31日开始实施；将不锈钢废碎料、钛废碎料、木废碎料等16种固体废物从限制进口、非限制进口调整为禁止进口，从2019年12月31日开始实施［1］。

在2018年国务院政府工作报告中，严禁洋垃圾入境被正式列入年度重点工作之一。2020年9月1日，修订后的《固废法》开始施行，这是我国在法律层面对固体废物污染环境做出的最高约束。同时，相关部门研究制定了再生钢铁、再生铜、再生铝等原料的产品质量标准，用以界定固体废物和再生资源。《再生黄铜原料》（GB/T 38470—2019）、《再生铜原料》（GB/T 38471—2019）、《再生铸造铝合金原料》（GB/T 38472—2019）3项国家标准自2020年7月1日起正式实施。对国内外经过预处理加工并符合这3项原料产品质量标准的再生黄铜原料、再生铜原料以及再生铸造铝合金原料，将按照产品进行管理，不再视为固体废物。《再生钢铁原料》（GB/T 39733—2020）于2021年1月1日起正式实施，凡是符合标准的产品不属于固体废物，可自由进口。再生塑料颗粒国家标准也在加紧制定中，现已发布征求意见稿。2020年11月24日，国家生态环境部等4部委共同发布《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》，其中明确提出，我国全面禁止固体废物的进口，自2021年1月1日起施行。

4 我国禁止进口洋垃圾后的固体废物进口情况

随着禁止进口洋垃圾政策的实施，我国固体废物进口量从2018年开始大幅下降。2017年我国固体废物进口总量为3 961万t，2018年为2 242万t，2020年下降至718万t，较2017年减少了82%，为彻底禁绝洋垃圾奠定了坚实的基础。其中，下降幅度最大的是废塑料，从2016年的734.7万t下降到2019年的0.09 t，基本杜绝了废塑料的进口；其次是废钢铁，2019年比2016年下降了约91%；废纸下降了约64%，废有色金属下降了约44%。

同时，由于国内对再生资源成品的需求缺口较大，使得再生塑料颗粒、再生纸浆、符合标准的再生金属等高品质再生资源成品进口量呈逐步上升态势。

1）我国由废塑料进口国向再生塑料颗粒进口国转变。国内诸多塑料企业纷纷转向越南、泰国、马来西亚、老挝等东南亚国家采购再生塑胶粒，部分塑料生产厂家也开始在劳动力成本低廉的东南亚国家建厂，然后将生产的再生塑胶粒进口到国内销售。据海关统计，2018年再生塑料进口量比2017年增长近1倍，总量超过200万t，2019年达到400万t。未来，随着再生塑料颗粒国家标准的实施，将进一步规范再生塑料颗粒的进口，提高进口再生原料的品质，总体走向是低端进口颗粒将逐渐被拒国门之外，高品质进口颗粒将是主力来源。

2）再生纸浆进口量逐年快速上升。据海关数据统计显示，2020年我国再生纸浆进口量为178万t，比2018年增长了约4.9倍；2021年1—8月累计进口量为157.91万t，比2020年同期增长了41.5%。我国进口再生纸浆主要来自中国台湾、老挝、美国、越南、马来西亚等5个国家及地区，进口量占我国再生纸浆总进口量的88%。

3）高品质的再生铜可以自由进口。随着2020年国家政策的改变，进口再生铜不再需要批文，各类铜制品企业对再生铜的需求大幅增加。据统计，2021年1—6月我国再生铜进口量为82.14万t，同比增长约91%，其中高品位再生铜主要从马来西亚等东南亚国家进口。另外，自2020年下半年以来，随着原铝进口利润走高，再生铝合金锭进口利润也在增加，铝合金锭单月进口量创下历史最大值。

5 我国禁止进口洋垃圾对全球固体废物处理的影响

多年以来，我国在废纸、废塑料、废有色金属等领域都是世界最大进口国，地位举足轻重，因此我国禁止进口洋垃圾的政策对全球固废贸易格局的影响必定巨大且深远。

5.1 近期影响

从国际大环境来看，发达国家向发展中国家转移生活垃圾、工业废料等固体废物的压力将长期存在，其他劳动力成本较低的发展中国家，如东南亚、中东、拉美等国家和地区，或将成为新的“垃圾场”。将固体废物无论是转移到中国还是其他发展中国家，其本质并未发生改变，依旧是建立在国家间经济发展不平衡、落后国家对环境保护不够重视的基础上。

5.1.1 东南亚国家固体废物进口量上升

1）废塑料出口目的地国主要转向东南亚国家。废塑料出口最多的国家是德国、英国、美国和日本等发达国家。据绿色和平组织东南亚分部统计，东南亚联盟国家（ASEAN）在2018年的废塑料进口量相较2016年增长了171%，总量由83.7万t上升到226.6万t。其中，马来西亚进口废塑料最多，总量超过87万t，相较2016年增长了300%；其次是越南，泰国位居第3，处于第4位的印度尼西亚也有超过32万t废塑料流入，这一数字在短短1年内飙升近250%。

2）废纸出口目的地国转向印度及东南亚国家。2021年上半年，美国废纸最大的出口目的地国为印度，出口量约240万t，占美国废纸出口量的1/4以上。而2017年，我国进口的废纸占美国废纸出口量的66%，2021年这个数字则为3%。其他进口国包括墨西哥（110万t）、泰国（104万t）、越南（102万t）等，就泰国而言，其在2021年上半年自美国进口的废纸比2020年同期进口的28.8万t增加了260%以上。

3）废金属出口目的地国转向马来西亚。随着我国对再生钢铁、再生铜和再生铝标准的实施，废金属进口质量的门槛得到提高。近年来，马来西亚已成为废金属的进口和处理中心，通过从美国和欧洲等地进口废铝和废铜，加工成高品位的再生铝和再生铜，再出口到中国。2020年，马来西亚是美国第一大废铜、废铝出口目的国，共进口美国废铝约41.8万t、废铜约20万t。

5.1.2 发达国家废料出口量总体萎缩

我国禁止进口洋垃圾的政策看似只是国内政策，但已引发了全球的“蝴蝶效应”：欧盟决定对塑料征税，美国废品站堆积如山，星巴克停用塑料吸管，等等。看似各自独立的事务，其实都息息相关。尽管印度和东南亚国家的废料进口增长在一定程度上缓和了我国禁止进口洋垃圾对发达国家产生的影响，但是由于其处理能力远无法与我国相比，因此发达国家的废料出口总体受到限制。受影响最大的品类是废塑料、废纸，受影响最大的国家是美国、德国、日本等传统废料出口国。

1）在废塑料方面，出口大国主要是美国、日本。在过去的20年里，中国一直是美国最大的废塑料出口目的国。据统计，2012年美国废塑料出口量为215万t，其中169万t出口到中国。而2018年美国废塑料出口量为68万t，相比2017年的95万t下降了29%；2019年上半年美国废塑料出口量为35万t，相比2020年同期的68万t下降了49%。据联合国贸易数据显示，2019年美国废塑料出口额为2.78亿美元，相比2017年下降了超过50%。在禁止进口洋垃圾前，我国（包括经由中国香港在内）从日本进口的废塑料约130万t，占日本废塑料出口量的80%以上。据日本地球环境战略研究机构（IGES）的相关分析显示，2017年日本废塑料出口量为143万t，2018年减少至101万t，减少了30%。

2）在废纸方面，根据《2019年全球纸业发展报告》数据显示，废纸出口量前5位的国家分别是美国（1 592.1万t）、英国（418.3万t）、日本（303.7万t）、荷兰（249.3万t）、法国（234.8万t），出口量较大的国家还有德国、意大利、加拿大、比利时、澳大利亚，上述10个国家的出口量合计下降了14.2%［2］。

3）在废金属方面，美国等发达国家的废金属出口基本转嫁到了东南亚国家，废铜出口量下降，废铝出口量略微上升，总体影响较小。根据中国有色金属工业协会再生金属分会（CMRA）的数据显示，2018年美国向我国出口废铜量占总出口量的比率由2016年的70%下降到30%，降幅较大；同时由于其与马来西亚的贸易发生了改变，总出口量下降了10%。作为全球最大的废铝出口国，2017年到2020年，美国废铝出口量增长了21.3%；排在第2位的是德国，废铝出口量总体保持稳定。

5.2 中远期影响

从中长期角度预测，随着我国全面禁止进口洋垃圾政策的施行，全球固体废物贸易额将大幅下降，“谁产生谁处理”将成为显著趋势。

1）纵观当前全球发展格局，短期内不会再出现像中国这样发展迅速的制造业大国来消化巨量垃圾。就单一国家而言，其在全球贸易格局中的角色与其经济发展程度密切相关。例如，日本在2000年以前曾是废塑料的进口大国，但随着其经济快速发展，现已成为废塑料的出口大国［3］。我国作为最大的发展中国家，曾经是毫无争议的全球废料消纳基地，但随着我国经济步入高质量发展阶段，生态环境在发展中的地位日益重要，无法再承担进口垃圾所带来的生态成本。东南亚和印度等发展中国家在固体废物贸易格局中的重要性可能会提升，但这些国家的发展速度和体量并不足以使其取代曾经的中国成为全球废料回收中心。事实上，东南亚国家自己产生的固体废物已使其不堪重负。联合国环境规划署在2017年度报告中指出，马来西亚、印度尼西亚、泰国、越南等国家随着快速城市化，固体废物产生量激增，露天倾倒和焚烧现象日渐增多。同时，由于废物方面的规范和管理能力有限，废品回收大都由非正规部门负责，这也促使马来西亚、泰国、印度、印度尼西亚等多国相继发布固体废物进口限制措施。

2）随着全球环保意识的增强，固体废物“属地化”特征将日益显著。2019年5月10日，来自全球186个国家的代表在瑞士日内瓦一致通过了旨在控制有害废弃物国际转移的《巴塞尔公约》修正案，决定将废塑料列入进出口限制对象，各国将检测、追踪流到境外的塑料垃圾。根据这项提案，包括美国在内的所有废塑料出口国都必须事先获得目的地国家的许可，即所谓的“事先知情同意”制度。同时，随着再生资源需求量的增大，废料的高出口也影响了发达国家和地区的绿色发展。假如将这些废料留在本国而不是出口，则能将其回收再利用，进而节约生产制造所需的电力能源。因此，原来的固体废物出口大国也在积极转变思路，鼓励自行回收。目前，北美固体废物协会建议美国应尽可能地发掘国内市场，以降低对海外市场的依赖性。欧盟为了尽可能减少垃圾的产生及出口，正在着手推出新“塑料战略”，该战略是欧盟努力推进循环经济的一部分。

3）倒逼垃圾生产大国加强垃圾减量化、资源化和无害化处理等方面的研究。随着我国禁废令的实施，发达国家必将思考垃圾处理的长久出路。传统垃圾出口国由于其严格的环境保护要求和高昂的劳动成本，将倒逼其研发或引进更先进的垃圾回收处理技术，同时也将促使工业化国家积极推动国内居民消费习惯的改变，研制推广可再生、易降解材料的使用，从而降低垃圾处理的难度和时间成本。同样的，我国正在成为消费大国，垃圾产生量越来越大，推动垃圾减量化、资源化和无害化处理技术加快研发。在这个过程中，我国拥有先进垃圾处理技术及装备和研发实力的资源循环利用企业也拥有了更多拓展海外项目投资和技术装备输出的机会。

6 结语

在过去特定的历史阶段，进口洋垃圾在一定程度上弥补了国内原材料的不足。随着我国工业实力的不断提升、原材料市场的逐渐稳定、制造业的逐步升级以及人们对生活健康水平要求的提高，洋垃圾终究是退出了历史舞台。全面禁止进口洋垃圾，对我国生态环境保护和人民生活质量改善具有重要的现实意义，是实现绿色可持续发展的必然要求。同时，生态环境具有全球共同性，全球生态环境保护是一体的，我国的全面禁废政策或将成为一个风向标，推动全球生态环境保护共同、协调发展。