中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪案件警务合作机制研究

伍光红

(广西民族大学 法学院,广西 南宁 530006)

跨境电信网络诈骗犯罪是指犯罪嫌疑人与受害人或犯罪对象在物理隔离的情况下,通过电话或网络终端编造虚假信息,设置骗局,对受害人实施跨国境、非接触式诈骗的犯罪行为。相对于传统诈骗犯罪来说,跨境电信网络诈骗犯罪的手段更隐蔽、涉及的范围更广、打击的难度更大。2010年以来,此类案件的犯罪手段也在不断更新,借助互联网、移动终端等媒介,电信网络诈骗犯罪越来越猖獗。随着国内打击力度的不断加强,部分犯罪嫌疑人将电信网络诈骗犯罪窝点转移到境外以逃避打击。东盟国家与中国是近邻,加之有些国家社会治理较为薄弱,从而成为犯罪嫌疑人实施电信网络诈骗犯罪的首选。犯罪嫌疑人在东盟国家架设GOIP电信中转设备或租用服务器作案,给中国警方破案增加了难度。为了有效打击与遏制跨境电信网络诈骗犯罪,加强中国与东盟国家在打击此类犯罪方面的警务合作就显得非常必要。尽管近些年来,中国—东盟在打击跨境电信网络诈骗犯罪案件警务合作方面成果显著,但是由于东盟国家内部的复杂性,也给中国—东盟警务合作的进一步深入带来了明显的限制因素。因此,在总结中国—东盟之间以往警务合作经验的基础上,如何进一步完善在打击跨境电信网络诈骗犯罪案件方面的合作机制是当下双方所面临的重要课题。

一、中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的必要性及其基础

(一)中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的必要性

近年来,随着社会发展尤其是网络科技的发展,传统财产犯罪数量所占比例有所减少,而网络犯罪数量却呈递增趋势。尤其是电信网络诈骗犯罪,其犯罪收益高、手段多样,在新兴的网络犯罪活动中突出存在,屡禁不止[1]。随着中国与东盟国家间的邻里关系日益紧密,各国之间的人员往来和经济交往也越来越密切,这为各国间的发展和合作提供机遇和更广阔空间的同时,也为跨境犯罪提供了生长的土壤。其中跨境电信网络诈骗犯罪案件数量增长势头十分迅猛,成为中国—东盟自由贸易区经济发展和社会稳定需要面对的突出挑战。课题组在中越边境的广西C 市公安局调研时了解到,全国60%电信网络诈骗案件来源于东盟国家,如越南、马来西亚、菲律宾、柬埔寨、缅甸尤其是缅北地区,零星的一些分布在非洲、欧洲以及南美洲等地区。电信网络诈骗案件在刑事案件中的占比逐年攀升,目前已占到全国刑事案件总比20%左右,部分地区甚至已占到刑事案件的50%。以广西C市为例,2018年该市的电信网络诈骗是800多起,2019年电信网络诈骗是1 400多起,2020年电信网络诈骗是2 800多起,2021年上半年电信网络诈骗已经接近2 000件,上升势头非常迅猛①以上数据均为课题组在广西C市公安局调研所获取。。

中国和东盟国家地缘相邻、文化相近,打击犯罪、维护社会稳定是双方的共同需求,开展双边警务交流合作极为必要[2]。此外,跨境电信网络诈骗案件与国内传统诈骗犯罪案件相比,跨境电信网络诈骗案件不论是在证据收集还是追赃追逃等方面,均存在传统跨境犯罪所没遇到过的困境,需要中国与东盟国家之间展开更为深入的警务合作。

首先,跨境电信网络诈骗犯罪案件取证困难。跨境电信网络诈骗作为一种地域隔离的非接触式犯罪,受害人、证人通常都没有面对面的接触犯罪分子,无法描述犯罪嫌疑人长相、年龄、身高甚至性别等特征,因此侦查人员很难从被害人或证人那里获取有效的线索并通过传统的侦查方式调查取证。加之犯罪人通过虚拟网络空间实施诈骗行为,犯罪窝点设在境外,证据具有跨境性、分散性、隐蔽性以及复杂性的特点,存在提取、固定及移送的困难。特别是电子数据作为电信网络诈骗案件最主要、最具证明力的证据,其提取还受到域外侦查机构取证技术及其配合程度的限制,诸多因素导致很多与案件有关的重要证据不能及时被调取,容易被犯罪嫌疑人迅速转移、藏匿或销毁,因而贻误了战机。当前的电信网络诈骗犯罪呈现出组织化、集团化、公司化的特点,犯罪组织成员分工明确,各司其职,相互配合地实施犯罪行为,形成了一条由组织策划、技术开发、系统维护、实施诈骗、洗钱等多个环节和窝点组成的电信网络诈骗犯罪链条,这些窝点分布在多国多地,每一个犯罪窝点之间是密切相关的,在整个电信网络诈骗犯罪的链条上发挥着传递信息的作用。一旦某一个窝点被端掉,相当于电信网络诈骗犯罪链条上的某个点就消失了,那么其他的犯罪窝点就会依据经验或者某个窝点信息的缺失判断事发,从而采取更为隐秘的方式规避警方的追查。因此,进一步深入开展警务合作,及时掌握和提取跨境电信网络诈骗犯罪各个节点和窝点的证据,对于打击跨境电信网络诈骗犯罪十分重要。

其次,跨境电信网络诈骗犯罪案件追赃困难。犯罪嫌疑人在实施跨境电信网络诈骗行为后,为了防止侦查通过资金流查询而暴露自己的身份,一般是将诈骗赃款迅速拆分、化整为零,使用购买或租用的银行账户和第三方支付账户,雇佣专门取款人员在全国各地取现,或转移至境外,再通过境外赌场、地下钱庄、跨境货物交易等洗钱形式回流到善意的实体经济行业,或流入虚拟货币圈(如比特币、以太坊、狗狗币等),难以管理及追踪。跨境电信网络诈骗犯罪的整个洗钱路径错综复杂,资金之间的关系难以理清,从而大大增加了侦查机关追赃的难度。

最后,跨境电信网络诈骗犯罪案件抓捕犯罪嫌疑人困难。目前跨境电信网络诈骗犯罪多数已经集团化、产业化,涉案犯罪嫌疑人人数众多,团伙窝点高度分散,其产业链条和犯罪集团成员分布在多国多地。如某股票投资平台杀猪盘诈骗案,幕后金主出资招募人员组建犯罪集团,开发手机APP搭建虚假的股市分支系统,将APP推送上应用市场供正常下载,平台搭建完成后,找国内庞大的股票代理商购买证券交易所的股民个人信息,然后进行精准推送将受骗股民拉到直播间,营造氛围带入股民买股,买入之后的资金就会进入各种洗钱渠道。该犯罪平台技术开发维护在中国香港地区,直播间设在马来西亚,平台及设备的日常维护窝点设在越南,骗取的钱被洗到了中国澳门赌场,形成一个完整的黑色产业链。因此,警方在打击之前必须掌握整个链条,进行国际警务合作,多方联动,否则无法进行有效打击。

基于以上实际困难的分析,对于跨境电信网络诈骗犯罪案件,不论是相关案件情报信息共享、案件证据收集,还是追赃及犯罪人员抓捕工作的开展必然涉及不同法域的跨境执法问题。为了有效打击中国—东盟跨境电信网络诈骗犯罪,需要中国公安机关与相关国家的警务部门之间立足跨境电信网络诈骗犯罪的特点难点,在案件侦查、案件信息共享、警务移交、遣返疑犯、执法联络机制和会晤机制等方面进一步加强合作。可以说,如果不进行国际警务合作,就很难对跨境电信网络诈骗犯罪进行有效打击[3]。

(二)中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的基础

1.中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪案件警务合作的政治基础。从20世纪末期开始,中国和东盟国家不断加强政治互信,提升双边关系的等级,通过多边或双边的高端对话签署了一系列文件、条约和协定,为中国—东盟共同打击跨境犯罪的警务合作奠定了良好基础。1997年,首次中国—东盟领导人会议通过《中华人民共和国与东盟国家首脑会晤联合声明》,宣布双方建立面向21世纪的睦邻互信伙伴关系；2003年,中国加入《东南亚友好合作条约》,双边宣布建立面向和平与繁荣的战略伙伴关系；2008年中国首次任命驻东盟大使一职,双方进一步增强政治互信；2013年10月,中国国家主席习近平在访问东南亚国家时,提出与东盟携手建设更加紧密的中国—东盟命运共同体；2019年11月,中国—东盟领导人会议宣布制定《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2021—2025)》,就“一带一路”倡议同《东盟互联互通总体规划2025》对接等问题发表联合声明。同时,中国与东盟还建立了领导人会议、外长会、部长级会议、高官会等较为完善的对话合作机制。上述良好的双边政治关系为中国与东盟国家开展警务合作奠定了坚实的基础。

2.中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪案件警务合作的法律基础。第一是相关国际公约的规定。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第19条规定:“缔约国应考虑缔结双边或多边协定或安排,以便有关主管当局可据以就涉及一国或多国刑事侦查、起诉或审判程序事由的事宜建立联合调查机构。如无这类协定或安排,则可在个案基础上商定进行这类联合调查。有关缔约国应确保拟在其境内进行该项调查的缔约国的主权受到充分尊重。”中国和东盟大多数国家均是这两个国际条约的缔约国,因此条约的规定为双方开展打击包括跨境电信网络诈骗犯罪案件在内的警务合作提供了法律基础。第二是中国与东盟国家签订的文件、协定中有关警务合作的规定。中国—东盟第六次领导人会议于2002年11月通过的《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》,标志着中国—东盟非传统领域安全合作步入实质性阶段。该《宣言》指出,包括国际经济犯罪和网络犯罪在内的多个领域非传统安全问题日益凸显,对国际和地区和平与稳定构成新的挑战。在此基础上,中国与东盟发表或者签署了《中国东盟电信监管理事会关于网络安全问题的合作框架》《中国东盟建立面向共同发展的信息通信领域伙伴关系北京宣言》《东盟和中国禁毒合作行动计划》《中国—东盟关于非传统安全领域合作谅解备忘录》以及不同阶段的《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》(以下简称《行动计划》),是中国与东盟警务及执法合作方面的重要文件与协定。其中《行动计划(2016—2020)》提出,双方通过交流最佳实践和经验及能力建设等途径,提升在包括反洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪侦查等多个领域合作能力；《行动计划(2021—2025)》提出,“根据各自在犯罪调查和起诉方面的法律、政策法规和适用条约,在取证、调查犯罪所得去向、资产追缴、缉捕调查逃犯等领域推进合作,鼓励相互间达成双边法律安排”。此外,中国和东盟各成员国就跨国犯罪开展警务合作也签署了一些双边法律文件,如中越两国先后签署的《中越两国公安部合作打击犯罪会议纪要》《关于加强合作打击电信诈骗犯罪谅解备忘录》《中越两国公安部关于开展联合追逃行动的谅解备忘录》等。以上这些文件为中国与东盟国家在打击跨境电信网络诈骗领域开展警务合作提供了法律基础[4]。

二、中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的主要形式及不足

(一)中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的主要形式

近年来,由于跨境电信网络诈骗犯罪案件数量的急剧增加,双方警务部门基于打击跨境电信网络诈骗犯罪的需要开展了密切的合作,取得了有益的成果,合作的主要形式有:

1.警务情报信息共享。对警务情报信息进行交流、共享是开展国际警务合作的重要内容,如在《中国—东盟关于非传统安全领域合作谅解备忘录》中,就有双方应当加强非传统安全领域的情报信息交流的内容规定。在跨境电信网络诈骗犯罪中,犯罪人往往组成规模化的诈骗团伙,犯罪窝点设在境外,主要是东盟国家。犯罪团伙各成员分工明确,真正的头目利用较为小众的社交网络平台在幕后进行单线联系、遥控指挥,传统的侦查手段很难查获真正的幕后头目和全链条犯罪嫌疑人。因此,中国与东盟国家在打击跨境电信网络诈骗犯罪的合作中,必须加强有关警务情报信息的交流与共享。2004年首届中国与东盟检察总长会议就建立信息采集、检索、交换、传输网络体系列入打击跨国有组织犯罪合作机制的范畴达成了一致的意见[4]。近些年,中国与东盟的部分国家在打击跨境犯罪情报信息交流领域实施了一些创造性的合作举措,已取得了较为丰硕的成果,据笔者实地调研得知,中国已可以直接与越南方面的联络员对接,进行联合边境巡控,这是中越警务合作方面的一个重大进步。

2.联合抓捕犯罪嫌疑人。双边联合、协作抓捕犯罪嫌疑人是中国与东盟国家警务合作实践中的一种重要合作形式。近年来,中国公安机关协同东盟相关国家警务部门成功抓获了在东盟相关国家针对中国公民实施电信诈骗犯罪案件的众多犯罪嫌疑人。如根据新浪网2015年6月3日的新闻报道,2015年2月,深圳市宝安区公安机关接到常某报警称其被骗走1 127万元,其被骗过程为:常某接到语音台电话称其办理的28张银行卡在寄往泰国途中被青岛海关查获,涉嫌“洗黑钱”,之后犯罪嫌疑人利用网络软件冒用青岛市公安局电话并冒充最高检察院网站发布“通缉令”,骗常某按其指令将资金存入新账号,同时通过植入病毒盗取常某的账号和密码,在40天的时间里转走常某账户内的1 127万元人民币。广东警方经侦查后发现该电信诈骗窝点设在印度尼西亚巴厘岛,之后协同印尼警方共抓获犯罪嫌疑人39名,同时侦破全国其他地方的该类案件上百起,涉案金额4 000余万元。

3.移交、遣返嫌犯。移交、遣返嫌犯是指一国警察机关将在其境内的犯罪嫌疑人移送、遣送给另一国警察机关的警务合作行为。中国警方和东盟国家警方在打击跨境电信网络诈骗犯罪中,就移交、遣返犯罪嫌疑人方面进行了较多的合作。特别是越南,据笔者对广西负责交接中越跨境移交事务的P市公安局调研时了解到,越南警方分别于2020年移交了1 030名犯罪嫌疑人,2021年初到2021年7月移交了980多名犯罪嫌疑人。此外,中国与缅甸、马来西亚、印度尼西亚、老挝等国家的移交、遣返嫌犯合作也较为良好。2016年3月,中国警方协同马来西亚警方成功破获在马来西亚境内的5个电信诈骗窝点,抓获117名犯罪嫌疑人,之后两国警方通过警务合作方式先后将这些犯罪嫌疑人遣返中国大陆①参见刘扬,石扬《公安机关打击电信诈骗犯罪再次取得重大战果——97名电信诈骗犯罪嫌疑人从马来西亚被押解回国》,载《人民公安报》,2016年5月1日,第1版。。

4.派驻警务联络官。警务联络官是致力于在两个(警察)组织之间基于互惠互利原则缔结合作关系的警务人员[5]。目前中国已向多个国家的驻外使领馆派驻了警务联络官[6]。警务联络官主要是与其驻在国的警务部门对涉及两国的警务信息进行交流,促进两国在打击跨境犯罪方面的合作,如对涉及两国的跨境案件调查取证、追逃追赃等问题进行沟通与联络；此外,保护在外的中资机构、华人华侨在海外的合法权益,也是其一项重要的工作。近年来,中国派驻东盟国家的警务联络官积极与驻在国的警察机关进行协调,有效推动了中国与驻在国警察机关之间的警务合作。湄公河惨案、涉东盟国家特大跨境电信诈骗案以及“猎狐”专项活动等大案要案中,中国派驻的警务联络官都起到了重要的作用。

(二)中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪警务合作存在的问题

打击跨境电信网络诈骗犯罪涉及复杂的执法环境和特殊的执法对象,加之东盟国家内部各国的情况又不尽相同,双方在警务合作方面也存在一定的不足。

1.相关法律资源供给不足。从世界角度来看,中国与东盟国家在合作打击跨境电信网络诈骗犯罪应当以《联合国打击跨国有组织犯罪公约》为法律依据和基础。但实际上该公约主要是针对传统跨国犯罪而设计的,跨境电信网络诈骗犯罪毕竟属于近年来出现的新型犯罪,由于各国对跨国电信网络诈骗犯罪的理解程度各不相同,由此使得各国对跨境电信网络诈骗犯罪的处理规定也不相同[7]。从区域角度来看,中国与东盟签订的《中国与东盟关于非传统安全问题领域合作联合宣言》可以说是双方开展打击跨国网络犯罪合作的公约,但从其内容和形式上来说,该宣言尚不足以具备打击跨国网络犯罪的法律约束力。此外,中国与东盟签订的《信息通信技术合作谅解备忘录》虽已具体到双方处理跨境电信网络诈骗犯罪的问题,但其并没有对打击跨境电信网络诈骗犯罪的司法适用标准进行明确规定,如调查取证、犯罪人员抓捕、追赃和引渡等问题均缺乏明确的适用标准。另外,就东盟国家内部来看,一些东盟国家关于电信网络诈骗的立法也并非完善,如柬埔寨在打击电信诈骗方面还缺乏立法[8]。从国内法来看,中国法律对警务合作的具体形式仍然缺乏全面系统的规定。尽管2018年《中华人民共和国国际刑事司法协助法》以及《公安机关办理刑事案件程序规定》第375条对跨境警务合作规定了一些内容,但对司法实践中具有重要作用的合作内容缺乏明确规定,一定程度上可能会削弱警务合作的效果。

2.警务情报信息共享机制尚未正式建立。尽管东盟国家早在2007年就已启动东盟警察数据库系统建设,但到目前为止该数据库并未向域外国家开放,中国只是以对话伙伴身份进行参与[9]。由于跨境警务合作其实质本身就是在主权国家间进行的,对犯罪案件事实的调查一直以来被视为主权国家内部的事情,因此容易受到政治因素支配,导致中国—东盟国家间的警务合作通常只是做一些有限的情报交流与分享。从当前中国—东盟跨境电信网络诈骗犯罪案件的警务合作来看,中国警方一般只能向东盟国家警方提供与网络犯罪相关的信息和技术,协助该国当地警方侦查案件,无法进行抓捕和调查取证等执法工作。而且中国与东盟国家之间的警务情报信息合作基本上处于相对独立状态,尚未正式建立情报信息共享机制,在警务合作过程中经常会发生警务信息不同步、不一致等问题,影响案件的侦破进程。

3.执法合作机制尚待完善。中国和东盟国家之间当前具有法律效力的跨国警务执法合作文件大多数都以宣言、计划、公告、纪要、备忘录的形式存在,而这些文件的内容基本上都没有明确规定执法合作的具体范围、形式、程序、时限、责任主体等具体问题,从而使中国与东盟国家在开展执法合作时缺少约束力和刚性措施的保障。另外,整个东盟仅有五个国家与中国正式签署了引渡条约,这也在一定程度上阻碍了中国与东盟国家开展跨境犯罪执法合作的进展与成效。

三、完善中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪警务合作机制的对策

总体来看,近年来中国—东盟之间在打击跨境电信网络诈骗犯罪方面的警务合作中的成功举措和经验还有待进一步的总结和固定,同时也需要双方进一步探索合作渠道,拓宽合作范围,提高合作效果,加快各项合作机制的完善。

(一)进一步夯实中国—东盟打击跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的法律基础

由于东盟各国的法律制度发展不均衡,在短时间内实现各方在协调一致的前提下签订一个综合性的、具有法律强制力的执法合作法律文件是不现实的。因此,在合作打击跨境电信网络诈骗犯罪方面,中国可以充分利用现有的国际法基础和条件,积极倡导各国加入既有的国际公约,如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《网络犯罪公约》,恪守“条约必须遵守”的原则。《网络犯罪公约》虽然是由欧洲委员会制定的,但该公约的网络犯罪处理准则目前已获得世界上较为普遍的认可,其所建立的网络犯罪司法合作治理体系也是当前全球最完善的。中国与东盟国家若能从地区整体利益出发充分发挥《网络犯罪公约》的作用,共同开展包括打击跨境电信网络诈骗犯罪在内的跨国网络犯罪方面的合作,则必将能进一步提升打击跨境电信网络诈骗犯罪的效果。

(二)完善中国—东盟之间在打击跨境电信网络诈骗犯罪方面警务情报信息共享机制

中国与东盟国家在建设国际警务情报信息共享的机制上已经有可供借鉴的先例,通过近年来双方在打击跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的有益经验,中国与东盟国家已对情报信息分享在打击跨国犯罪中的重要作用产生了共识。在此基础上,笔者赞同有学者提出的可以考虑建立“中国—东盟国际警务情报信息共享数据库”,各成员国设立专门的“中国—东盟国际警务情报信息共享数据库办公室”的建议[10],共同构建情报信息收集系统、传送系统、协查系统、维护系统等在内的综合性情报信息系统,以便在中国与东盟国家之间交换和共享包括犯罪分子的个人信息情况、具体的犯罪活动情况、采取强制措施的情况、相关证据情况、保护性措施情况等各种与跨境犯罪相关的信息[11]。

(三)探索设立统一警务合作机构

为了进一步深化中国和东盟国家之间警务合作的层次,拓宽双方警务合作的内涵,提高在打击跨境电信网络诈骗犯罪方面的警务合作效率,我们建议中国与东盟国家之间构建一个统一的警务合作机构,对区域内各国在打击跨境犯罪案件警务合作中的相关部门进行信息沟通以及具体事务的协调、指挥。该警务合作机构设机构首长和其他常务工作人员。机构首长可采取由各国中央警察机关派遣的官员轮流担任,代表该机构协调、指挥各项警务合作行动；常务工作人员根据警务合作工作的需要从各国警察机关选派,协助机构首长行使职能并负责日常的沟通与管理工作,并可按照职能分工分别组成犯罪情报信息交流、联合执法、移交遣送协调、警务人员培训等部门,促使常务工作人员的专业化和责任制。犯罪情报信息交流部门负责中国—东盟警务合作区域内犯罪信情报息的收集整理、汇总分析、上传更新、交流共享,以解决警务信息不同步、不一致影响打击跨境犯罪效果的问题。联合执法部门负责根据相关犯罪情报信息制定合作打击跨境犯罪的联合执法方案,及时通知相关国家负责打击跨境犯罪部门,分配其在联合执法活动中的行动任务,协调、指挥案件的前期调查、人员抓捕、现场取证、赃物追缴等工作,避免并解决合作区域内国家警察机关之间在联合执法中的矛盾与冲突,保障联合执法活动的执行合力。移交遣送协调部门负责对在联合执法中抓捕的犯罪嫌疑人、提取的犯罪证据、追缴的赃物赃款的移交和遣送问题按照相关条约、协定或合作机制进行妥当的协调、沟通及处理。警务人员培训部门负责区域内国家负责打击跨境犯罪的警务人员的执法技能、业务水平、语言能力等方面的培训工作,加强其相互之间的交流、学习,推广各国打击跨境犯罪的经验与先进做法,以提高警务合作的效率。

中国—东盟自由贸易区建成以来,中国与东盟的双边关系更加密切,双方的经贸合作不断加强,人员往来更加频繁。但包括电信网络诈骗在内的跨国违法犯罪问题同时也在区域内不断出现,已经成为中国与东盟各国共同面临的严峻挑战。因此,中国与东盟国家应当增强国家间政治互信,不断完善警务合作领域的不足,建立健全打击跨国电信网络诈骗型犯罪警务合作的长效机制,为中国与东盟国家安全稳定的发展环境提供保障,为“一带一路”沿线国家开展警务合作建立良好的示范。