依托法治实现农村土地高效利用

田 芳

（河北经贸大学，河北 石家庄 050000）

1 农村土地集约利用存在的问题

1.1 农村土地集约化管理制度落后

我国现行农村土地管理实行 “条块结合，以块为主”的管理体制，是由政府领导的，参照我国管理土地的政策方针对各个区域的土地进行相应的规划和整理，实时记录土地的利用情况，再汇总给上级，上级的土地部门进行对应的监管活动。土地是农村生产生活的基本要素，土地集约化程度提高更有利于农民经济的发展。对农村土地的制度管理是土地集约化的重要一环，政府对土地制度的监管是自我监督的形式化管理，[1]阻碍了农村土地集约化进程。

1.2 农村土地流转困难，集约化水平低

农村土地集约化高度发展对农村土地流转具有积极作用，土地流转也有助于迅速集中土地集约化，加快我国农村经济的发展，提高农民的生活水平。现实是，2018年前我国农村土地制度实行的是家庭联产承包责任制，土地所有权和承包经营权二者分离，前者归属于农村集体所有，后者归属于农民所有，调动了农民的生产积极性。随着我国经济的高速发展，过去的家庭联产承包责任制不足与满足农民的生产要求，2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定，将土地经营权合法化，将两权分为三权：农村集体土地所有权、农村土地承包经营权、农村土地经营权。这一改革适应了农民的改革土地的需要，取得了重大的改革成果。土地经营权可以依法自愿有偿地进行流通，可以在土地上进行一系列农业生产活动获取收益。[2]

虽然农村土地流转成为常态，但土地流转矛盾不断。主要集中在土地承包和土地流转方面存在矛盾，系承包和经营过程中一系列不合法的操作等原因导致。表现为三个方面，一是土地转包、一地多包等为问题。二是土地流转的过程中出现的互换、出租等纠纷数见不鲜，三是农户之间、农户与集体之间的矛盾尖锐。这些土地流转问题严重阻碍了土地集约化的发展。

1.3 农民生活保障问题突出，阻碍土地集约化

农民的生活是否能够得到充足保障和土地流转有着直接联系。农户为了提高生活保障，并不会轻易将土地流转，因为农民已经不需要再缴税，相反，还会获得一定的补贴。随着农民工进程的热潮，农民工在城市打工几十年后，回到自己的家乡，将农村的土地作为自己的后路，农民不愿意，不敢流转土地，降低了土地流转的速度，阻碍了土地集约化的进程。

1.4 土地法律制度滞后，立法体系不健全

土地所有权、承包经营权、土地经营权在法律规范方面不够具体，农民的具体权益等不到合理的保障，相关制度落后于农民的现实需要。

2 国际的经验借鉴

日本，其领土由本州、四国、九州、北海道四大岛及7200多个小岛组成，总面积37.8万平方公里。在这陆地面积为37.8万平方公里的土地上养育着817万人口，因其为岛国的特性，水资源，矿产资源等十分匮乏，极度依赖于进口各国原材料。土地的资源极为紧缺，人口密度高、人均土地资源紧缺等特点但匪夷所思的是日本却在有限的土地上创造了惊人的国内生产总值。

日本的土地所有权是私有制，不同于我国的土地所有权制度，但从中我们仍能学习经验，取长补短。日本的农村土地制度可以分为三类：私有农户、租赁农户和承租农户。日本政府根据私有权的改革和发展，进行了所有权的调整，这是日本土地集约利用的重要方法。所谓的权属是不改变农民的土地所有权，而是对租赁农户进行改革。将所有的租赁农户的土地进行整理，形成大规模的面积相等的土地，再将承租区外的农户和承租区内的农户的土地进行交换，当然，基于承租区外的农户的同意。最终，形成了理想的农户的土地集约利用的状态，可以进行大规模的机械化操作。这种农地合并土地集约模式，已经被日本农村大量效仿。[4]

此外，国内各农村应该以日本的土地集约利用的经验为参考，因地制宜的制定关于本地区的可行的方针政策。一是法律体系完善。通过查阅和了解，得知日本颁布了高达40多部的法律以及众多的法规，这都是关于土地管理、土地利用等方面的规定。基本法律，相关法规等的出台从根本上保护了土地。多层次，操作性强，并且随着实际的变化而变化的法律体系值得我们学习。二是公众参与机制完善。强调土地利益相关者的共同参与，如政府，企业，公共组织。它阐明了各方在土地集约利用过程中的关系，充分调动了土地所有相关利益相关者的主观能动性。

3 加强农村土地集约利用的措施

3.1 完善农村土地集约管理政策

进一步加快土地集约有利于提高农业机械化、工业化水平，从而提高农民收入和生活水平。农村经济发展和农业建设的首要问题是解决好土地问题，土地是农民赖以生存的基础，也是农业现代化发展的基本要素。完善我国农村的土地政策包括完善土地流转政策、土地集约化管理政策、土地规划政策等各方面。最重要的是建立完善的土地行政管理体制。明确政府的职责和权利，实行自上而下的土地管理体制和监督机制。[5]同时，发挥地方的积极作用，从基层到中央的土地政策反馈机制。其次，从法律上建立完善土地集约管理政策，法无授权不可为，公平公正公开地制定土地集约管理政策，确认农村土地征收和流转的合法性程序。因此，国家必须完善土地集约政策制定的规定，提高土地集约化水平，加快新农村的建设。

3.2 完善农村土地流转制度

我国农村土地流转的指导思想具体包括：稳定、流转、创新。稳定农村社会、自愿流转土地、创新探索农村土地经营方式。[6]如今，我国农村土地实行三权分置，即土地所有权归集体、土地承包经营权和土地经营权。当前我国土地流转制度的改革应当确定为三个方面。其一，农村集体组织的成员均享有所有权，均可以共同平等地决定集体土地的使用方式和流转方式，共同决策，共同参与而非由村委会自行决定。其二，完善土地权利制度，明确规定农民使用、收益、处分承包地和经营地的权利，实现同地同权。其三、完善土地义务体系，实行严格的耕地保护制度，加大擅自变更土地用途和违法占用土地的处罚力度。当然，加快农村土地流转，离不开社会主义市场经济，充分发挥市场经济的作用，建立合理、公平、公正、公开的土地流转市场。

3.3 完善农村社会保障体系

土地是农民赖以生存的基础，提高土地集约利用的水平首要问题是解决好农民的生活保障。农民没有生活上的后顾之忧，便会加快土地流转，更有利于土地集中利用。因此，完善农民的社会保障，更有利于对土地进行流转，更有利于对农村土地进行集约化、机械化、规模化管理，提高农村机械化水平，实行土地的可持续利用。要从以下几个方面做起：一是完善农村的医疗保险和养老保险。提高农民养老保险的金额，完善低保制度，对农民社会保障进行科学管理。二是提高国家财政对农业的投入力度。三完善农业农村保险制度，扩大自然灾害保险范围，减轻农民负担。进一步缩小城乡差距，保障农民利益。[7]

3.4 利用法律对土地集约问题进行管理

在我国法律中，对耕地等农用地规定较多，而在一定程度上忽视了对土地集约方面和土地流转方面的规范，缺乏了法律的帮助，因此需要制定相关方面的法律对其进行约束。可以从两个方面入手：一是从公众方面加强立法，规定公民的在土地集约利用方面的各项权利，违法必究，根据相关法律可以对其进行处分，拘留，罚款，必要时应承担刑事和民事责任。二是从立法方面入手，法律是治国之重器，全国人民代表大会应当制定相关法律法规，保障各项制度完善，政府也应当制定地方性法规，来促进土地制度的法制化。

4 结语

随着经济的不断发展，土地资源的有限性成为制约因素，集约利用土地是土地利用的方向。我国土地集约利用必然是我国规模化发展的必然结果。今后可以通过完善法律制度和土地流转机制，完善农民社会保障与等方面，切切实实提高土地集约利用水平，同时保持合理的土地开发强度，推动农村经济更好更快的发展。