淮安市现代农业高质量发展研究

李俊鹏， 张言彩， 孟祥海

(淮阴师范学院 经济与管理学院， 江苏 淮安 223001)

农业是国家经济发展的“压舱石”，其发展质量决定着国家“经济之舟”航行的速度和稳健性[1]。高质量发展既是农业发展的目标，也是农业发展的必由之路[2]。本文在总结“十三五”时期淮安市现代农业高质量发展取得成就的基础上，分析了“十四五”时期淮安市现代农业高质量发展所面临的新的形势、机遇和挑战，并借鉴国内外成功经验，提出了淮安市现代农业高质量发展的路径。

一、“十三五”时期淮安市现代农业高质量发展取得的主要成就

(一)农业基础地位更加稳固

粮食生产实现连年稳产丰产，农业生产的规模集聚效应逐步显现。2021年全市粮食种植面积为1 023.84万亩，平均亩产478.94公斤，年产粮食超490万吨。2014年以来，淮安市先后获批“国字头”农业园区和示范基地8个；建成省级现代农业产业园11家，居全省第二；获批省级农业产业示范园2家；获批国家一二三产融合发展示范园、中国特色农产品优势区各1个。

(二)“三特”产业优势凸显

“三特”产业即特优高效种养业、特种绿色水产业和特色生态休闲业。2020年淮安市“三特”产业实现产值445亿元，占农业总产值的62.8%。2021年全市优良食味稻种植面积达181.6万亩，较上年增加54.6万亩，增幅达43%。同时，淮安市休闲农业经营主体达665家，总营业收入达19亿元。其中，具备国家“三星级”以上资格的主体有14家，省级精品村和主题创意农园38个。

(三)农业科技支撑明显提升

近年来，淮安市深入推进科技示范户培育工作。2021年，淮安市科技示范户培育数量达6 029户。在此基础上，淮安市建成稻麦、蔬菜、水产等省级农业科技推广示范基地27个，村级技术示范点60个。淮安市全面推进省级粮食生产全程机械化示范市创建，全市拥有各类农机具35万多台(套)，农机总动力达629.25万千瓦，培育农机合作社968个，服务农户约70万户。

(四)农业绿色发展全面推进

一是生态保护和修复工作常抓不懈。全市林木覆盖率达19.54%，建成省级绿色示范村612个。湿地保护面积20.05万亩，保护率达51.1%。设立自然保护区5个，面积达7.09万公顷。二是推进化肥农药用量“零增长”。近年来，淮安市建成耕地质量提升与化肥减量增效示范区2万亩，化肥用量同比减少1.88%，测土配方施肥推广率90%。三是推动农业废弃物资源化利用。2021年全市建成畜禽粪污集中处理中心5个、田间粪污调节池2.55万立方米，秸秆综合利用率达96.6%。四是农产品质量安全得到保障。2021年，淮阴区、金湖县被省农业农村厅命名为首批江苏省农产品质量安全县区。

(五)农村三产融合势头良好

一是农业产业链条拉长增粗。近年来，淮安市大力引进3 000万元以上农产品加工项目，把农业产业链条延伸至精深加工，招引农产品加工项目600个，建成市级以上农产品加工集中区7个，农产品加工产值超过2 000亿元，农产品加工产值与农业总产值之比达3.06∶1。二是农产品品牌创建成效显现。2020年，“淮味千年”农产品区域公用品牌授权品类增加到12个，授权企业扩至50家。三是农旅融合程度逐步提高。农村新产业、新业态、新模式蓬勃发展，农业功能得到拓展，拥有各类休闲观光经营主体629个。2018年，建成农业电子益农信息社1 200多个，农产品电子商务网上销售额达65亿元。四是创成一批农村产业融合发展示范县区和示范镇村。淮安区和清江浦区成功创成省级农村一二三产业融合发展先导县区。淮阴区渔沟镇等一批镇村创成“产业强、百姓富、乡村美”的产业融合镇村。

(六)新型农业经营主体稳步壮大

一是农业龙头企业持续做大做强。截至2020年底，全市农业龙头企业共335家。其中，国家级、省级和市级龙头企业分别为5家、55家和275家。二是家庭农场快速增长。目前，全市家庭农场5 359个，占全省总量的11.24%。其中，省级示范家庭农场155家，市级示范家庭农场385家。三是农民合作社稳步发展。截至2019年10月，全市农民专业合作社达10 237个，工商年报公示率稳定在90%以上。创成国家级示范社43个，省级示范社180个，市级示范社993个。四是新型职业农民培育稳步发展。全市累计培训职业农民40多万人，新型职业农民培育度达45.8%。

二、“十四五”时期淮安市现代农业高质量发展面临的形势、机遇和挑战

(一)面临形势

1.现代农业质量提升与结构优化的趋势更加突显。随着我国产业结构的演进，居民收入与生活水平的显著提升，国家和社会对淮安市农业发展提出了新的要求，即质量提升与结构优化。在质量提升方面，表现为：(1)农业经济增长质量的提升。跳出“只有增长没有发展”的陷阱，实现农业生产模式的低碳化和低能耗化，让淮安市农业的“金山银山”持续来源于对“绿水青山”的保护和利用[3]。(2)农产品质量的改善。满足居民对农产品的高标准要求，实现农产品在营养、口感、功能、文化等方面的提升，进一步改善居民生活质量。在结构优化方面，表现为：(1)农业产业结构的协调。对标国家“十四五规划”的总体要求和地区资源禀赋，通过完善市场机制、优化要素配置实现农业产业结构的优化、融合和升级，在强化农业基础地位的同时，推动农民持续增收。(2)产品供给结构的优化。目前，国内国际“双循环”不断深化，农产品市场需求趋于多元化，这要求淮安市农产品供给结构必须与之协调，并不断优化。

2.现代农业发展方式、手段和路径发生深刻变化。随着国际国内市场“双循环”模式的建立、国内产业结构的调整、科学技术的突飞猛进，以及资源环境的制约，淮安市农业发展的方式、手段和路径正面临着深刻的变化。在发展方式方面，首先是由资源粗放型向集约型转变，即通过要素替换、技术革新等实现能源、资源利用效率的显著提高；其次是产业的融合式发展，推动更多的优质要素向农业流动，实现农业增收和农民收入持续增长。在发展手段方面，随着互联网、人工智能、大数据等前沿技术的逐渐成熟与融入，淮安市农业发展手段逐渐表现出数字化、网络化、机械化等特征。借助现代育种技术(如转基因、杂交技术等)、数据采集技术，淮安市农业生产正朝精准化、绿色化方向发展。在发展路径方面，市场化特征加强，通过不断完善市场机制实现要素和产品的优化配置，充分释放农业的增收潜力。

3.现代农业所面临的风险与不确定因素仍然较多。“十四五”时期，淮安市现代农业发展仍面临诸多不确定性因素与风险。在国际市场方面，“民粹主义”和“民族主义”诱发的“逆全球化”的不利局面，阻碍了要素和产品的全球配置，压缩了淮安市农产品市场。持续的地缘政治和国际争端也增加了国际农产品市场的不确定性。在国内市场方面，受国际形势和国内产业结构调整等因素的综合影响，国家农业政策的靶向效应尚未得到充分彰显，影响淮安市农业规划布局、发展方式选择、发展路径设定的预判。在自然因素方面，极端天气(如干旱、寒潮、洪涝等)较为频繁地发生导致淮安市农业生产面临成本上升、产量下降的风险。动植物疫病(如非洲猪瘟等)和动植物入侵(如加拿大一枝黄花、福寿螺等)的发生也阻碍了淮安市农产品的生产、加工与销售，对农业的可持续发展造成了较为严重的干扰。

(二)重大机遇

“十四五”时期淮安市现代农业高质量发展也迎来重大机遇。2020年以来，淮安市乡村振兴已进入新的阶段，乡村振兴领导体制和工作机制全面建立，各级政府的政策举措和工作思路已经明确，相关政策体系、制度体系、标准体系和考核体系已经形成。随着乡村振兴战略的深入推进，农村人居环境整治三年行动计划的全面实施，以及改善苏北地区农民群众住房条件等重大举措的全面推进，淮安市在统筹兼顾区域人口、土地利用、产业发展、居民点建设、村落形态修复、人居环境整治、生态保护和历史文化传承的基础上，通过集聚提升、城乡融合、特色保护、搬迁撤并等形式分类推进村庄布局优化，推进基础设施和公共服务设施向农村社区延伸覆盖。乡村即将发生的变化对现代农业产业布局、资源要素配置方式以及产业融合发展带来深刻影响，同时也为资本、技术、管理等要素转向农业农村带来极大的动力[4]。总之，“十四五”时期是淮安市由高水平全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，其中蕴含着现代农业高质量发展的重大机遇。

(三)重大挑战

“十四五”时期淮安市现代农业高质量发展仍面临诸多挑战。一是农业发展基础仍相对薄弱。农业主导产业“特而不优”问题仍不同程度存在，农业产业结构有待优化。农业产业链条短、结构单一，农产品加工转化与附加值提升能力较弱。农业多功能拓展不够，跨界与跨业态融合发展不足。二是新型经营主体作用发挥不够。农业龙头企业影响深度不够，带动力不足。新型农业经营主体无法有效带动小农户分享增值收益。农业合作社不规范，存在“挂牌社”“空壳社”以及“两头凉”等现象。家庭农场以种植业为主，生产成本高、信息化程度低、抗风险能力弱。三是优质要素面临制度性短缺。农村要素市场改革滞后，下乡资本的边际报酬明显低于欧美国家且回报稳定性差。优质劳动要素流动受限，人才下乡面临着待遇低、政策支持不够、激励不足等阻碍[5]。四是惠农政策未能有效落实。农村产业融合用地未得到充分保障。财政支持力度有限，财政支持资金不仅总量低，且表现出碎片化特征。新型农业经营主体融资难、融资成本高等问题依然突出。

三、“十四五”时期推进淮安市现代农业高质量发展的基本思路、主要目标和重大举措

(一)基本思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，实施党中央关于乡村振兴的战略部署，围绕省委十三届六次全会和全省乡村产业振兴暨深化农村改革推进会议部署，着力构建具有淮安特点的现代农业生产体系和经营体系，争创淮安市农业发展新特色、新优势，大力提升淮安市农业区域竞争力。

(二)主要目标

1.粮食生产能力继续提升，“三特”产业发展迈上新台阶。加强高标准农田建设，确保高标准农田占比达75%、全市粮食种植面积稳定在1 000万亩以上。“三特”农业基地扩面升级，建成特优高效种植基地500万亩，特种绿色水产基地50万亩，特色生态休闲景点1 000个。

2.农村产业融合发展水平显著提升，形成新的农民增收点。农产品加工业总产值与农业总产值之比达到3.5∶1，休闲观光农业年产值超过50亿元，农产品电子商务年销售额超过150亿元。进一步扩大农民收入来源，巩固脱贫攻坚成果，推进共同富裕。

3.发展壮大一批新型农业经营主体。重点培育各类龙头企业，争取国家级龙头企业10家，省级龙头企业超过100家，每个县区至少培育一家30亿级的农业龙头企业，农业产业化联合体超过100家，打造市级以上示范合作社1 500家，建成市级示范家庭农场1 000家。

(三)重大举措

1.强化基础建设，持续推动“三特”农业发展。一是加强农产品加工基地建设，促进加工装备升级，提高农业综合生产能力。二是推进副产物综合利用，推动产品销售渠道创新，推进农产品加工业转型升级。三是拉伸拓宽产业链，发展乡村休闲旅游、农产品深度加工等产业，提升产业融合水平。四是建立和完善标准化生产、检测、安全追溯、质量安全监管体系，拓展现代农业增值空间。

2.注重资源与环境保护，实现“量质”并重发展。坚持“绿水青山就是金山银山”发展理念，落实环境保护和资源集约利用策略，谋求高质量发展[6]。一是加强耕地资源保护，提高耕地生产能力，实现“藏粮于地”。二是以科技创新推进农业清洁化生产，建立包含要素集约利用、生产过程低碳低耗、废弃物循环利用的绿色生产体系。三是大力实施品牌强农战略，以“淮味千年”品牌建设为核心，积极推进农产品地理工程，拓展淮安农产品的市场版图，提高并深化“淮字”农产品的市场认可度和溢价水平。

3.强化新型经营主体作用，实现“以点带面”发展。一是通过资金、政策等的适度倾斜，培育壮大农业合作社、家庭农场、龙头企业、供销社、信用社等经营主体，发挥其产业带动作用，增强其引领现代农业高质量发展的能力。二是合理规划布局，基于地区资源禀赋和市场特征，打造农村产业融合发展示范县区、示范园区等新载体，提升现代农业高质量发展的集聚能力。

四、“十四五”时期淮安市现代农业高质量发展的路径选择

(一)加大现代农业高质量发展资金投入

1.加大财政资金扶持力度

(1)充分发挥政府基金的拉动作用。充分发挥省现代农业(渔业)产业发展基金、省农业产业投资基金和市级“4+1”现代农业产业发展财政引导资金等政府基金的拉动作用，以发展壮大“三特”产业为重点，整合涉农项目资金，促进淮安现代农业提质增效。扩大市级政府农业类投资基金推动规模，吸引各类社会资本和金融资本参与涉农企业并购重组。调整现有市级农业产业资金结构，用好市级贷款风险补偿基金，专项扶持农业龙头企业技术设备升级改造、兼并重组、新工艺研发应用、农产品原料采购等。

(2)支持园区平台基础设施与公共平台建设。采取以奖代补、先建后补、贷款贴息、信贷担保等多种方式，支持现代农业园区基础设施与公共平台建设。重点支持农产品加工集中区、区域性产地批发市场等基础设施和公共服务平台建设，支持优质农产品加工原料基地、公共设施、物流配送体系和技术改造。加强农村电商公共服务平台建设，支持大型电商企业加快渠道下沉，带动县、镇、村三级电商服务体系建设。以服务乡村旅游经济为导向推进农村旅游公路网、特色田园乡村和农村交通基础设施建设。

(3)加大对新型农业经营主体的财政扶持力度。统筹利用中央财政农业生产发展资金中的适度规模经营资金以及自有财力，重点支持合作社、家庭农场和农业产业化联合体等开展农产品初加工，以及地理标志农产品和绿色优质特色农产品品牌创建，多层次、多渠道培育壮大农业企业，加大对农业企业主板上市以及新三板挂牌的扶持力度。

(4)扩大税收优惠领域与范围。扩大农产品增值税进项税额核定扣除试点范围，落实农产品加工企业凭收购发票抵扣增值税和农产品初加工企业所得税优惠政策。在实施与农产品加工有关的国家鼓励类项目中，市级财政可对符合条件的企业引进、更新技术设备给予奖励。

(5)完善政策性农业保险制度。巩固发展种植业保险，大力发展高效设施农业保险，鼓励发展农业互助保险等，适当提高种植大户、家庭农场的保额标准，将其物化成本与土地流转成本纳入政策性保险保障范围，探索农产品收入保险制度。将农业特色产业纳入农业保险中央财政补贴范围，扶持农业特色产业发展壮大。加强涉农信贷与保险合作，大力推广小额贷款保障保险、农业保险保单质押等保险增信模式，拓宽农业保险保单质押范围，低成本盘活农户资产。

2.积极拓宽金融支农渠道

(1)推动农村金融产品供给创新。一是探索农业供应链金融模式。重点探索以应收账款为核心的供应链金融模式、以资质强的农业企业为核心的供应链金融模式和以大数据互联网平台为核心的供应链金融模式。二是探索农机租赁融资模式。通过融资租赁公司的租赁综合服务链接和整合承租人、银行、经销商以及政府的各种资源，让承租人(农机大户、农机合作社等)在交纳一定的首付金后即可独立使用农业机械设备。

(2)扩大有效担保物的范围，优化“政银担”模式。积极探索农村土地经营权、养殖水面经营权以及宅基地使用权等抵押贷款业务，增加可用抵押物。充分发挥农业担保公司职能，为农业经营主体提供担保服务。

(3)提高农村金融服务效率。构建涵盖多种金融产品，覆盖不同领域，满足不同主体的多层次、有梯度的金融支持体系。完善全市综合金融服务平台，通过“一张网”将全市农商行、农村小贷公司、农业担保公司等各类涉农金融服务机构接入平台，开发手机APP，让信息“多跑路”、农民“少跑腿”，提高农村金融服务的效率。

3.大力吸引社会资本投入。调整土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。从土地出让金中提取一定比例的资金，吸收社会资本，设立现代农业高质量发展基金，统筹用于农业基础设施改善，“三特”产业发展，农村产业融合发展，农村新产业、新业态、新模式的培育与发展。鼓励工商资本投资适合产业化、规模化、集约化经营的农业领域，探索在政府引导下工商资本与村集体合作共赢模式，发展壮大村级集体经济。

(二)强化现代农业高质量发展的用地保障

1.稳步推进农村“三块地”改革

(1)深化土地经营制度改革。落实集体土地“三权”分置政策，结合农房改善，引导土地统一流转，规范流转行为，防范流转风险，保障流转双方的合法权益。

(2)盘活宅基地和房屋使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活闲置宅基地和闲置房屋，支持农村集体经营性建设用地以入股、联营等方式用于产业融合项目，试点农村集体经济组织利用农村集体建设用地建设人才公寓，吸引人才进入农村产业融合示范园区创业。

2.大力保障农村产业融合发展用地

(1)推动已有政策落地。认真落实国办发〔2015〕93号、省政办发〔2017〕4号文件以及原国土资源部和国家发展改革委(国土资规〔2017〕12号)文件等关于“乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设”的要求，保障农村产业融合发展用地的落实。

(2)盘活农村集体建设用地。随着农民群众住房条件改善的快速推进，淮安市农村地区将释放出相当数量的农村集体建设用地，新增的建设用地指标要有一定比例用于乡村产业融合发展。例如，对集聚提升、城郊融合、特色保护类村庄，每村不少于15亩建设用地指标用于产业发展。

(3)创新农村产业用地供给方式。在休闲农业、乡村旅游、健康养老、农产品生产加工，以及符合相关规定的农村新产业新业态的建设项目中探索采用点状供地的方式，灵活满足农村产业用地需求。

3.规范设施农用地，提高农业设施用地配置比例。对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，应在现有文件规定基础上，进一步细化设施农用地使用范围，适应环保监管和现代农业高质量发展要求，适当扩大农业配套设施和附属设施用地的上限规模。

(三)强化现代农业高质量发展的人才支撑

1.建立城市人才下乡激励机制。制定实施财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类城市人才返乡、下乡创业。鼓励普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员下乡、回乡创业兴业，实现城乡人才要素融合流动。完善政府购买公共服务制度，解决好下乡人才医疗保健、阶段性居住及子女受教育等需求，努力构建功能齐全、运转高效和服务便捷的乡村人才公共服务体系。

2.加快培养涉农高层次人才。围绕农村产业发展和农民需求，加快“两新”人才(新型农业经营主体和新型职业农民)的融合培育，分层次、分类别、分专题开展农业职业技能培训、新型农业经营主体带头人轮训、现代青年农场主(农业职业经理人)培养和农村实用人才带头人培训。继续实施农民工学历能力“双提升计划”，促进产教融合发展。开展涉农专业大学毕业生创新创业培训和职业技能鉴定，实施“定制村干”培育工程，鼓励政校合作、定向培养新型职业农民，鼓励农民通过各种方式就地就近接受职业教育培训。

3.创新科技创新成果入乡转化机制。鼓励科研人员到农村合作社、农业企业任职兼职，完善知识产权入股、参与分红等激励机制。支持农业企业、科研机构等开展科技创新，依托国家级、省级现代农业科技园区和“星创”天地等载体，引导和支持科技成果转化。探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，允许农技人员通过提供增值服务合理取酬。

(四)完善现代农业高质量发展的基础设施和公共服务体系

1.构建现代农产品市场体系。加快农产品智慧市场建设，加强农产品流通基础设施建设，鼓励供销、邮政、快递、大型商贸物流企业在农村地区经营布局，构建乡村物流体系，全面提升农村物流站点的服务能力和水平。打造线上线下一体化农村物流模式。加快农产品冷链物流体系建设，推进产地集配中心、农产品交易仓储设施和冷链物流集散中心等跨区域农产品流通基础设施建设，优化公共性农产品批发市场。

2.改善农村基础设施条件。以服务乡村旅游经济为导向推进农村旅游路网建设，提高乡村公路等级和通达性，完善乡村旅游标识标牌建设[7]，促进乡村旅游便利化。

3.提升农村信息化服务能力。市、县(区)政府应采用以奖代补等方式，支持“益农信息社”的建设运营；加强农村地区电商服务体系，支持大型电商企业下沉乡村，带动县、镇、村三级电商服务体系建设。

4.提升供销合作社为农服务能力。供销合作社应当从主要从事流通服务向全程农业社会化服务、全方位城乡社区服务延伸，实现在农资供应、农产品流通、农村服务等重点领域和环节为农民提供更加便利实惠、安全优质的服务。

(五)优化现代农业高质量发展政策支持体系

1.加强政策协调性系统性设计。现代农业高质量发展涉及农业农村、文化旅游、工业信息等多个政府管理部门，因此，完善支持政策体系，加强部门之间政策协调尤其重要。建议由政府综合经济管理部门牵头，按照“大任务+专项”方式，整合种植业、养殖业、农产品加工、农产品流通，以及休闲农业等涉农领域的扶持政策，构建全市统一的现代农业高质量发展政策支持体系。

2.推进农业政策支持转型。市、县(区)政府应当从选择产业向服务产业转型转变，改变靠补贴、靠项目、靠批地等支持特定产业的模式[8]，完善和创新产业政策工具手段，在融资担保、普惠性税收优惠、行政审批等环节加大对现代农业高质量发展的扶持力度。

3.增强政策落地的实效性。目前，在淮安市，国家以及省级层面出台的一些支持现代农业高质量发展的政策尚未有效落地。例如，支持龙头企业发行农村产业融合发展专项债券的政策在实际中很少开展。又如，5%建设用地用于农村融合发展的政策也未落地。为此，淮安市、县(区)两级政府应当认真落实国家和省关于现代农业高质量发展的政策，增强政策落地的实效性。