在华外国留学生就业管理制度浅析

刘雨嘉，陆 晶，张起凡

(中国人民公安大学 涉外警务学院，北京 100038)

人才资源在综合国力竞争中具有决定性地位。对外国留学生的教育管理不仅可以提升接收国的国际影响力，而且可以使留学生成为国家发展的重要人才储备力量。在全球化程度日益加深的环境下，海外高层次人才的引进对我国参与全球竞争、提升综合国力的重要性日趋凸显。随着“一带一路”倡议的全面实施，国内企业对具有海外背景的国际人才的需求也大幅增长。将在华外国留学生资源作为我国人才的储备力量，是推进“科教兴国”和“人才强国”战略的重要一步。

当前，在华外国留学生就业管理存在配套法律不完善、行政管理权限分散、签证制度不完善以及永居权申请门槛高等问题，严重影响留学生人才的利用效率。充分利用在华外国留学生资源，不仅会给我国带来巨大的经济效益，而且能够提升我国在国际人才争夺战中的竞争力。因此我国应充分吸收新加坡、澳大利亚等国在留学生就业管理方面的先进经验，结合我国国情，从完善法律法规、加强行政管理联动、完善签证制度、降低永居权申请门槛等途径出发，完善在华外国留学生就业管理制度，为经济发展转型和世界人才中心及创新高地建设提供足够的推动力。

一、在华外国留学生就业的制约因素

2021年9月28日，习近平在中央人才工作会议中指出，要下大力气全方位培养、引进、用好人才。要加强人才国际交流，用好用活各类人才，对待急需紧缺的特殊人才要有特殊政策。[1]近十几年来，在华外国留学生规模不断扩大，毕业后希望直接在我国就业的留学生人数日益增加，但现有政策和制度规范并不能满足在华外国留学生就业的现实需求。目前留学生在华就业的难点主要体现在以下方面。

(一)配套法律不完善

现今我国涉及留学生就业管理的法律法规主要有《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》《外国人在中国就业管理规定》《学校招收和培养国际学生规定》和《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》(以下简称《通知》)等。但《中华人民共和国出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》缺少对留学生群体就业管理的详细规定，而涉及留学生群体的其他相关规定存在位阶低的问题，难以为留学生群体在华就业提供法律支撑。法律没有对在华外国留学生的就业签证类型转换、工作许可申请、永久居住权申请、就业后权益保障等内容进行细化。

关于留学生在华就业的法律法规存在竞合。《外国人在中国就业管理规定》中并不给予在华完成学业的留学生群体直接就业的资格，但《通知》又规定，符合要求的优秀毕业生可以在华就业工作，即赋予其在华工作的权利。就性质而言，《外国人在中国就业管理规定》属于部门规章，而《通知》为没有规定但会在法律实践中对公民权利和义务产生重大影响的规范性文件。[2]现行观点和实践中都普遍采用的是部门规章效力高于规范性文件，这一情况导致下位法有违上位法而下位法却有效的现象。

(二)相关手续繁琐，行政管理权限分散

在华外国留学生就业需要拟聘外籍高校毕业生的单位向相关管理部门提供申请人的履历证明、意向书、无犯罪记录证明等一系列材料。相关部门依据上述材料，对申请人的相关情况进行审核。如果满足要求即可发放就业证明，取得证书后可以办理Z字工作签证。除了就业相关手续繁琐，配额制度的存在也增加了在华外国留学生就业的复杂程度。我国对外籍高校毕业生在华就业工作实行配额管理，配额数量的确定需要各省根据实际需要向人社部门申请，最终由人社部门综合考虑后决定。符合条件的外籍高校毕业生，其工作许可证的获取需要聘用单位、毕业高校及其本人等多方面的配合，申请资料的提交需要拟聘用单位的配合，同时要符合所在省市对外籍高校毕业生就业的配额。因此，我国外籍留学生签证管理工作所需材料较多，相关配套手续办理流程较为复杂。在华外国留学生就业管理涉及多个行政管理部门，各部门之间缺少紧密联系。在华外国留学生就业行政管理权力分散、交叉并行，导致在华外国留学生办理相关手续难度系数较高。

(三)签证制度不完善

目前持有X字学生签证的留学生可以在我国境内合法学习，但不能工作，否则会因“非法就业”遭到处罚。持有Z字工作签证以及就业证等证明文件的外国人方能在我国境内开展合法的就业活动。

2017年颁布的《通知》规定，满足一定要求的优秀外籍高校毕业生可以直接在华就业，但申请人须取得硕士以上学历且工作与在华学习的专业相符。大部分外国留学生不能在留学期间满足《通知》中规定的直接在华就业条件，这直接影响留学生选择在华就业的积极性。

(四)永居权申请门槛高

外国人身份转换制度指外国人入境后，在符合一定条件的前提下可以变更自己在移入国身份的制度。就技术移民而言，外国人身份转换主要是指雇员转永久居民、留学生转雇员和居民转公民。[3]目前我国对申请永居的要求十分严格，仅允许具有高级职位且在中国连续任职满四年、四年内在中国累计居留满一年或有突出贡献者申请永居，而由工作身份转永久居民的渠道不通。外国留学生在申请工作签证后仍缺乏身份认同，融入社会生活不便，难以享受更多的社会权益。身份转换渠道的缺乏，导致留学生定居我国和为我国经济社会发展做贡献的欲望不高。在华外国留学生希望获得永居的强烈需求很可能导致非法渠道的产生，对我国社会稳定和人口管理造成冲击。

二、典型国家留学生就业管理制度的经验及对我国的启示

新加坡、澳大利亚作为典型的移民国家，依靠先进的留学生就业管理制度吸引了来自全球的大量人才，提升了自身的经济发展和人才储备水平。我国可以借鉴两国在留学生就业管理制度方面的先进经验，结合自身国情和发展需要，完善留学生就业管理制度。

(一)新加坡留学生引进策略

根据欧洲工商管理学院发布的《2020年全球人才竞争力报告》，新加坡的人才竞争力位列全球第三、亚洲第一。作为资源并不丰富的城市国家，新加坡在留学生就业管理方面的先进经验对我国具有很强的借鉴意义。

第一，完善的留学生签证体系。新加坡的留学生签证管理制度十分完善，可以最大程度地吸引和留住优秀外籍留学生。新加坡政府在2002年推出了“环球校园计划”，旨在吸引全世界优秀的留学生人才进入新加坡的传统国立院校，或者由优质私立院校构成“新加坡素质级私立教育机构”。为更好地实施“环球校园计划”，新加坡政府放宽了签证申请门槛，缩短了签证办理时间。外国留学生如果申请就读“新加坡素质级私立教育机构”中的优质私立院校，则可享有免交保证金、免大使馆面试等待遇；如果申请语言、商科、艺术等专业，且提供的材料齐全，申请时限将从3～6个月缩短至2个月。对于毕业后有意愿在新加坡工作的外国留学生，政府提供了便利的工作签证申请渠道。海外留学生在新加坡毕业后，可以用学生证换取白卡，白卡可享有一个月逗留期限。在一个月内未找到工作的留学生，可以申请有效期一年的LTVP(Long Term Visit Pass)签证。在一年有效期内，留学生可以在新加坡合法居留；找到工作后，公司为海外留学生申请更换为合法工作的EP签证。

为贯彻落实最严格水资源管理制度，水利部陈雷部长、胡四一副部长、李国英副部长分别对节水增粮行动项目水资源论证工作作出指示和要求，明确提出实施东北四省区节水增粮行动要把水资源作为项目实施的控制条件和前置条件，严格按照水资源论证结果选择项目区，实行“一票否决”制。为明确要求、规范操作，水利部水资源司专门印发了《关于做好东北四省区“节水增粮行动”水资源论证工作的通知》，组织制定了《东北四省区“节水增粮行动”项目水资源论证管理办法》，保障东北四省区节水增粮行动项目顺利实施。项目实施要以水资源支撑条件为基础，科学合理、实事求是地确定各项目区的发展目标，合理布局。

第二，统一的管理机构。在新加坡的留学生引进政策中，移民管理局主导并负责留学生的就业签证办理和审核。从入境签证申请到毕业后白卡及LTVP签证的办理，都可以通过新加坡移民局办理，极大地提高了签证办理效率，降低了外国留学生毕业后在新就业行政审批的难度。

第三，多元的永居申请渠道。外国留学生在新加坡申请永居有两种方式：其一，获得EP工作签证，并且月薪满足一定标准满半年；其二，通过考试。在新加坡就读的国际留学生通过包括GCE A- Level 在内的其中一项国家级考试，在新加坡居住满两年即可申请永居。

第四，明确的法律规定。新加坡法律对外国留学生在读期间的实习以及毕业后的就业进行了详细规定。根据《外国人工作法》第91条关于工作许可豁免的规定，在新加坡人力资源部认可的高校(Institute of Higher Learning, IHL)就读的外国留学生，在学期期间每周工作不得超过16小时，假期期间全职工作可以豁免工作许可。[4]根据《移民法》的规定，新加坡留学生毕业后需要申请工作许可。工作许可包括就业准证、工作准证、劳务准证等，留学生可根据取得学历的不同申请不同的工作许可。明确的法律规定为在新加坡就读的留学生提供了法律支撑，也在一定程度上提高了新加坡对外国留学生的吸引力。

(二)澳大利亚留学生引进策略

澳大利亚是世界上重要的留学生目的国。2019年在澳外国留学生多达509 160人，总量仅次于美国。澳大利亚政府非常重视通过引进外国留学生的渠道吸引世界各地的人才，并为外国留学生人才提供了宽松的移民政策。

首先，完善的配套法律。澳大利亚是首个把留学生权益保护写入法律的国家，其早在2000年就已推出首部《海外留学生教育服务法》，旨在保障海外留学生的权益。澳大利亚完善的配套设施给予海外留学生充分的权益保障，从源头上吸引外国留学生赴澳学习就业。

其次，澳大利亚的毕业生临时工作签证相对宽松。2013年3月，澳大利亚正式实施外国留学毕业生临时485类签证，鼓励外国留学生人才毕业后在澳大利亚继续工作、学习和居留。485类签证根据留学生取得的学历不同将签证分为不同的期限，从两年到四年不等。学历越高，能够停留的期限越长。该签证不需要职业评估，也不限制学生专业，只要求在毕业后六个月内提交，给予海外留学生宽松的时间作出职业选择。

再次，澳大利亚针对本国国情推出地区性移民方式。澳大利亚内政部于2019年表示，持有偏远地区教育机构颁发的高等教育毕业证书的毕业生或居住在边远地区的毕业生临时工作签证持有者，可以将其持有的临时工作签证485类签证再延长一年。[5]这一举措不仅有利于本国偏远地区吸引国际人才，也为在澳留学生提供了更长的居留时间。

最后，畅通永居申请的渠道。持有485签证的海外毕业生可以申请永居，并可以因具有澳大利亚学习背景、在澳工作和生活经历而享受政策倾斜。澳大利亚移民体系采取加分制度，海外留学生在澳的学习经历和工作背景可以为其申请永居带来额外加分。

三、移民管理视角下在华外国留学生就业管理制度完善路径

(一)完善在华外国留学生就业法律法规

尽管《中华人民共和国出境入境管理法》等涉及外国人管理的法律中对在华外国留学生的签证、就业、居留等内容进行了规定，但为了更好地留住优秀在华外国留学生，应当进一步对相关法律进行完善。

首先，尽快出台《移民法》。借鉴新、澳两国的做法，在《移民法》中详细规定在华外国留学生就业签证类型转换、工作许可申请、永久居住权申请、就业以后权益保障等留学生就业管理事项，为外国留学生的就业以及用人单位对在华外国留学生的录用提供最基础的法律支撑。在《移民法》中规定在华外国留学生就业管理的相关事项，也能够解决当前与在华外国留学生就业管理相关法律位阶低的问题。

其次，解决关于留学生在华就业的法律法规存在竞合的问题。如上文所述，《外国人在中国就业管理规定》和《通知》对在华外国留学生毕业后能否直接就业的规定存在冲突，构成了下位法违背上位法的情况。为了保障法律的权威性和外国留学生在中国就业的切实合法性，需要修改《外国人在中国就业管理规定》中需要具有相关工作经验的内容。[2]

最后，《通知》中虽然赋予符合条件的在华外国留学生毕业后进一步在华工作的机会，但其中部分要求难以达到。该《通知》发挥的吸引外国留学生在华就业的作用十分有限，难以为我国经济的发展提供有力支持。因此，放宽外国留学生的就业条件更符合目前我国经济发展的需要。

(二)加强各部门联动，建立信息共享平台

首先，外国留学生在华就业管理涉及教育部、公安部、外交部等多个行政管理部门，各部门配合不善会造成效率低下等问题，不利于外国留学生就业管理工作的开展。因此，应加强多部门之间的协同配合，创新在华外国留学生就业签证申请、审批、管理、服务等方面的工作方式，最大限度地提升行政管理效率。

其次，建立涵盖外国留学生入境签证办理、在读学习表现、违法犯罪记录以及出境情况等内容的大数据共享平台。涉及在华外国留学生就业管理的相关部门共同参与建立和维护大数据共享平台，避免出现各部门之间信息不对称的问题。大数据共享平台能够提升我国对外在华外国留学生就业管理服务的水平，消除社会治安隐患，减少信息差导致的瞒报、谎报等情况。

(三)完善签证制度

签证制度不完善是我国吸引留学生在华就业的重要制约因素。世界上大多数国家都有针对留学生学习后工作的专门签证，以便吸引更多的留学生人才进入本国。新加坡和澳大利亚为毕业后有意愿在其国家就业的外国毕业生提供专门的工作签证，两国的成功经验为我国完善签证制度提供了一定借鉴。

其一，试行短期实习签证。对即将结束学业并有意愿在我国就业的外国留学生，可以为其提供实习签证，实习签证的期限可为1～3年。该签证只对在我国高校就读或已毕业而仍在我国境内的外国留学生开放，并需要满足一定的条件，例如要求留学生就读于“985”或“211”工程建设高校并且获得相应的学士以上学位。外国留学生可以在实习期内考虑就业或创业。在实习签证期限内成功创业或被正式聘用的，递交申请正式转换工作签证。实习签证制度可以为有意愿直接在我国就业的留学生提供一定的过渡，同时也是就业市场和人才的双向选择。

其二，降低工作签证申请要求。《通知》允许满足一定条件的在华外国留学生毕业后在我国境内进一步工作，扩大了申请工作签证主体的范围。但是，Z字签证的申请条件仍然较为严苛，这不仅会影响留学生毕业后选择在华就业的意愿，也会打消其他外国人才前来我国工作的积极性。通过降低工作签证对工作年限以及工作邀约的要求、扩大工作签证配额的方式，降低工作签证的申请条件，是符合目前我国经济发展需求，从而大力吸引在华外国留学生留华就业的举措之一。

(四)降低永居权申请门槛

完整的外国留学生人才引进计划应该包含外国留学生就业签证的申请和向永久居留的转换等环节。适当放宽永居申请限制，能够对留住外国优秀人才发挥更大作用。新加坡和澳大利亚两国为符合条件的外国留学生提供了多元开放的永居申请渠道，极大提升了对外国留学生的吸引力。因此，我国应打通外国留学生就业签证与永久居留转换渠道，扩大永居权申请范围，缩短申请时间。针对具有特殊技能或者从事特定行业的人才，要有特殊的政策。对于我国在某一领域紧缺的人才，应当适当放宽申请永久居留权的条件。这些外籍华人留学生群体在华取得工作签证后申请永久居留权时，我国应在制度设计上赋予其优先地位和宽松条件。[6]对毕业后在国家重点项目、研究中心、研发中心就业并取得一定成绩的外国留学生，优先给予永久居留资格，缩短等待年限。如2016年公安部推出了支持北京创新发展20项出入境政策规定，具有博士研究生以上学历或在中关村企业连续工作满4年以上，且每年在中国境内实际居住累计不少于6个月的外国人可以直接申请在华永久居留。[7]由此可以看出我国已经开始放宽对高学历人才永久居留申请的条件限制。

四、结语

当今国际人才竞争激烈，世界各国都意识到外国留学生群体作为本国人才储备力量的重要意义。因此，我国应当吸收西方国家在留学生管理中的成功经验，通过健全相关法律法规、完善签证制度、放宽永居申请门槛等方式，完善在华外国留学生就业管理制度。随着“一带一路”倡议的深入开展，中国面向世界的大门只会越开越大，更多外国留学生将会进一步涌入中国。完善在华外国留学生就业管理体制，能够吸引更多的海外人才在我国就读、工作和居住，为我国的国家建设和发展发挥更大的作用。