公共突发事件视阈下的社会治理机制与实施路径研究

摘 要：近年来，随着社会经济的发展，公共突发事件日益多样化，对社会治理机制提出了新要求。现有情况下我国社会治理机制表现出在曲折中前进、范围逐渐拓展、治理结构优化、技术助推治理升级等趋势，但隐藏于其中的问题依然不容忽视。文章对公共突发事件的处理从四个方面提出应对措施，即强化制度执行能力，构筑整合性治理的“根基”;加强技术创新，为跨区域治理助力;完善治理结构，全方位实施网状治理;构建系统平台，提升多元化治理成效。

关键词：社会治理机制 公共突发事件 整合性治理 网状治理

中图分类号：F016.3;D924.32  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）02-017-03

引言

党的十八大以来，党中央从党和国家事业发展全局出发，将“社会治理现代化”纳入到了改革与法治双重驱动的战略部署中。党的十九届四中全会又指出要进一步加快社会治理现代化，不断提升社会治理的效能。当前，在公共突发事件视阈下，我国社会治理机制还表现出一些问题，亟待进一步提升社会治理的有效性。如在2020年爆发的新冠肺炎疫情，为人民的正常生活带来了重大影响，以习近平同志为核心的党中央积极开展治理，最终取得了抗疫胜利，但也暴露出我国在社会治理方面还存在社会动员不足、应急能力欠缺、公众防范意识薄弱等问题。通过创新和完善社会治理机制，不仅能够促进社会进步、提升国家发展的水平，而且还能够增强国民的幸福感和满意度。本文以公共突发事件为立足点，分析社会治理机制有关的内容，尝试从不同的角度提出一些社会治理机制创新的见解，以求教于同仁。

一、公共突发事件的内涵与特征分析

（一）公共突发事件的内涵

公共突发事件指的是突然发生的，已经造成或者可能会造成重大人员伤亡、为人们带来财产损害、对生态环境带来破坏，或者对社会正常运转带来危害的紧急事件。依据公共突发事件的严重程度、性质、影响范围、可控性等，可以将其划分为四个级别，即Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级。其中Ⅰ级指的是特别重大的公共事件，也就是造成的危害非常大;Ⅱ级指的是重大公共突发事件;Ⅲ级指的是较大公共突发事件;Ⅳ级指的是一般公共突发事件。

在科学技术日新月异和现代化持续推进的新时代，我国社会也进入到了关键转型期，社会快速发展的同时各个层面的风险也日益积累。我国从改革开放以后，经济发展水平日益提升，但我们在发展经济的同时也付出了诸多代价，社会生活和生产过程中积累的风险逐渐暴露出来，原有的行政管理模式不再适应，因此要详细分析风险特征，从其特点出发构建社会治理的新体系，不断推动社会治理功能的转变，最大限度地降低公共突发事件的威胁。

（二）公共突发事件的特征

1.不确定性特征。不确定性是公共突发事件的一个重要特征，由于公共突发事件是突然发生的，且会威胁到社会正常秩序，人们难以对其进行提前预测，所以其所造成的损害、持续的时长、威胁的范围等，都难以进行确定。尤其是在当前新时代下，人类社会发展进入到了高科技、多元化时代，摆脱了风险的线性因果关系，社会系统也逐渐向非线性方向推进，社会公共突发事件产生的因素更为复杂多样，导致其不确定性更高。大型工程、科学技术、遗传工程等快速发展都会扩大系统的不确定性，一旦人类对社会自然规律造成冲突，就很容易引发危机，从而加剧不确定性事件的发生。

2.复杂性特征。公共突发事件的产生往往是多领域、多因素复杂交织的结果，而非某一领域发展所造成的。当今我国各个领域的发展日益交融，公共突发事件发生的环境更为复杂，某一领域的变化甚至会带来国家整体的危机，这导致事件本身的复杂性特征也逐渐显现出来。

3.突发性特征。公共突发事件具有显著的突发性特征，这一特征指的是公共突发事件无法被人们提前预料到，人们难以确定其发生的时间，因而其很容易演进到不可控的局面中。例如，2020年新冠肺炎疫情发生之前，人们并没有提前做出预防，且对其发生的时间无法准确掌握，最终导致疫情蔓延扩散严重。

二、公共突发事件下我国社会治理机制的现状与问题

（一）在曲折中前进：从碎片化治理向整合性治理转变

公共突发事件治理是一项极为繁琐的工作，单靠原有的碎片化治理模式是难以取得理想效果的，只有站立在国家发展的整体层面上开展治理，并树立坚定的整体化理念，才能够取得有效成果。从我国现有的公共突发事件治理状况来看，各有关部门已经开始通过互联网对工作进行整合，实现了有关部门之间信息的互通，公共突发事件的治理也逐渐从过去碎片化向整合性方向转变，治理效果日益显著。但由于受到经济发展模式、技术水平等各种因素的限制，还存在管理部门职责分工不明确、多元主体利益差异等问题，在对公共突发事件处理过程中无法实现责任与义务的均衡，导致危机应对难以满足人民对发展的要求。如，在新冠肺炎疫情发生的初期，因为各个有关部门之间没有科学对权责进行划分、无及时开展管控等，导致疫情快速传播;而在2021年7月20日河南暴雨期间，也因为各部门没有及时做好工作协调，导致郑州市地铁运行的管控出现漏洞，最终五号线内多名乘客遇难。可见，我国公共突发事件治理机制在曲折中前进，随着国家的发展社会治理机制不断向好，但隐藏于其中的问题也不容忽视。

（二）范围逐渐拓展：从单一区域治理向跨区域治理转变

不同公共突发事件的起源不同，影响的区域范围也不同，既有本区域内的事件，也有跨区域事件，例如新冠肺炎疫情就是跨区域的公共突发事件，其所造成的影响是全国性的，甚至是全球性的;而河南“7.20”暴雨、无锡高架桥侧翻等则属于本区域的公共突发事件，其所造成的影响更多局限于本地区。从管理模式方面来看，本区域的公共突发事件往往是依靠本地区政府部门进行治理，而跨区域的公共突发事件则需要各个有关区域的协作，要通过构建跨地区的协同治理机制提升跨区域治理的成效。过去因为受到思想观念、通信技术等多种因素的影响，在面对公共突发事件时，我国政府更多的是采用单一区域性治理的模式，也就是在发生跨区域公共突发事件之后，以某一区域或者某几个区域的治理为主，其他区域难以及时进行协调和援助。而公共突发事件又往往没有明确的区域界定，所以这种单一区域的治理模式容易导致治理结果大打折扣。当前随着通信技术的发展，各区域之间联系的日益紧密，我国政府对公共突发事件的治理追求高效、融合，從过去单一区域治理逐渐向跨区域治理转变。例如，在面对新冠肺炎疫情突发时，中央政府果断作出决策，偌大的武汉在大年除夕的前一夜封城，各地政府积极配合与协调，快速对政策进行了落实，且在对感染者信息进行调取的过程中，各地区有关部门也积极进行联网协助，使各项信息均被全面调取出来。

（三）治理结构优化：从独立性治理结构向网状结构转变

在改革开放以前，我国社会经济发展水平较低，各个区域之间处于“各自为政”的局面中，相互之间的联系欠缺，社会整体处于封闭状态。加之国家物质资源匮乏，各个区域在发展中面临着严重的资源威胁，因此公共突发事件也相对较为单一，且各个事件之间相互独立、互不影响，在对事件进行治理的过程中，往往是政府包揽，不同部门针对事件的实际情况开展专业化或者单一性治理。而随着改革开放的不断推进，国家经济发展水平日益提升，尤其是近年来随着互联网的快速发展，各个区域之间的联系更为紧密，公共突发事件的治理环境发生了变化，治理方式逐渐开始由过去的单一纵向或者横向治理向网状结构治理转变，治理效果也更为显著。当前在多元经济时代下，我国各领域中的公共突发事件更为显著，且具有十分强烈的互动性、开放性和扩散性特征，且逐步走向多元化和复杂化方向。在这种背景下原有的单一性治理模式表现出诸多缺陷，因此我国政府及时转变治理理念，综合性治理和网状结构治理应运而生。但网状结构治理是一项复杂的工作，需要构建新的治理体系和治理构架。纵观当前我国公共突发事件治理状况，政府虽然初步构建了网状结构，但是各主体之间的联系还存在欠缺。受到传统思想观念以及利益不均衡等因素的影响，各个有关机构不能深入沟通和联系，对公共突发事件的治理难以形成强大的合力。

（四）技术助推治理升级：从单一人治向多元化治理转变

在过去，由于经济发展水平低下，各领域之间的联系不够紧密，所以社会公共突发事件的类型也较为单一，事件通常涉及到大型工程、自然生态、交通等有关的内容，危机发生的概率低，在对这些事件进行应对的过程中，往往将人的力量放在重要位置，通过单一人治的途径展开治理，较少地对事件开展专业化的预测、评估、分析等。而在当前社会经济快速发展的过程中，公共突发事件的类型更多，涉及到的范围更广，且危害性更大，原有的单一人治方式难以对突发事件及时、正确处理，导致治理效果不显著。所以政府开始探索多元化治理模式，利用计算机、大数据等技术对事件信息进行搜集，分析公众诉求，探索事件的深层次原因，使公共突发事件的治理效果得到大幅提升，政府控制风险的能力也持续增强。但我们在看到优势的同时也应当认识到当前政府在多元化治理方面的欠缺，例如没有构建科学的信息搜集机制和危机应急机制，且对舆情分析不够透彻等，导致多元化治理存在不足。

三、公共突发事件下社会治理机制的创新路径

（一）强化制度执行能力，构筑整合性治理的“根基”

在新时代新背景下，公共突发事件治理的紧迫性更高，公众对治理成效的要求更高，因此要重视整合性治理的运用，充分发挥多方力量，不断提升治理的效果。这需要对各个有关部门做好职责分工，并强化其制度执行能力，使各主体有明确的职责权限，能够严格依据规范行事。从横向上，要将原有状况下各部门“各自为政”的局面破除掉，构建资源共享、信息互通、工作联动的机制，以对社会治理资源进行科学整合，及时应对公共突发事件带来的危机;纵向上，则要为地方政府赋予更高的能动性和自主性，使之根据地方的实际状况制定具体的政策和措施。同时还要对不同主体之间的职责权限进行划分，遵循“条块结合”的原则，充分发挥地方社会团体、社区等这些“块”在利益协调、危机治理中的作用，将政府在公共突发事件治理中的权力适当下放给他们，达到责权利相统一、管人管事相结合的效果，实现他们与政府各部门这个“条”的融合。例如，对不同的社会团体、组织机构划分对应的职责，使之有明确的权限范围和工作内容，一旦发生公共突发事件能够及时挖掘重点，有的放矢展开管理。政府有关部门则要在自身的职责范围内进行利益协调、资源调配等，通过合作取得理想的治理效果。

从本质来看，“条块结合”是复杂社会网络结构细化的体现，也是分层治理的重要途径，不仅突出横向上“块”的职责，而且还体现出了纵向“条”中不同部门的作用发挥，这种模式职责清晰、层次分明，有助于形成社会治理的合力，取得事半功倍的治理效果。

（二）加強技术创新，为跨区域治理助力

社会公共突发事件治理是一个涉及多层面、多领域的综合性工作，尤其是在当今各领域日益融合的新时代下，对跨区域治理提出了更高要求，而跨区域治理的实施离不开互联网技术的运用，因此加强技术创新显得十分关键。一方面要对社会治理有关机构的人员加强技术培训，多提升他们的综合技能，在面对公共突发事件之后有充足的技能对信息进行搜集，并运用网络传播机制散发预警信息，运用大数据技术掌握风险动态，不断提升风险预警的科学性;另一方面还要在各有关部门之间构建互通平台，实现各主体之间信息的实时流通。例如，在公安部门、司法部门、公共突发事件应急指挥机构等之间构建信息传递平台，在平台中设置公共突发事件信息窗口，包括群众信息、事件影响范围信息、预警机制信息等，定期对信息进行更新，便于各主体及时获取信息，并根据信息及时展开工作。

（三）完善治理结构，全方位实施网状治理

1.遵循治理规律，有效开展分类治理。为了深入有效把握公共突发事件特点，提升公共突发事件治理效能，应当从商业空间、生产空间、社区空间、文化空间等多维度对其特性进行把握，从多层面入手进行研究和分析，不断提升分类治理的科学性，为网状治理结构的建设打好基础。这需要对公共突发事件发生的苗头进行细化研究，从不同的领域分析公共突发事件的迹象，遵循治理规律健全治理系统。同时还要建立预测预警机制、快速反应机制、防范机制和巡逻治安机制，通过各项机制的结合，构建立体化的防控管理体系，为分类治理提供保障。

2.推动“三治融合”，有效实施综合治理。公共突发事件具有较高的综合性特征，单靠某一个领域的治理往往难以取得理想效果。综合治理的实施，能够提升治理的全面性，提高治理效果。因此应当推动自治、法治与德治“三治”的融合，实现协调与互通。首先，健全和优化自治体系。虽然很多公共突发事件具有区域限定，属于区域性事件，但是其离不开多区域的协调与配合，因此要构建科学的自治体系，以本地区为基础，实现多区域的融合自治，充分发挥基层民主协商作用，例如健全工会、职工代表大会、地区公共突发事件管理团体等民主管理机制。其次，完善法治体系。中央政府依据国家公共突发事件的发展情况构建针对性的应急管理机制，通过中长期立法规划、公共突发事件治理薄弱环节的立法，形成科学的规范体系。同时还要整合纪检监察、行政执法、行政监管等制度资源，提升各领域、各部门人员对公共突发事件治理的全覆盖。最后，创新德治体系。将社会公德、个人品德、家庭美德等相互统一起来，鼓励公民加强自律，主动为社会公共突发事件治理提供帮助。最终在各环节、各领域人员的共同努力下，以网状结构模式对公共突发事件进行彻底性治理。

（四）构建系统平台，提升多元化治理成效

多元化治理指的是多方位、全面化治理，是将各个领域、各个环节的资源有效衔接起来，共同展开治理的活动。而要想真正实现各领域资源的衔接，必须要建立辐射全国的系统平台，通过平台的形式将各个主体协调在一起。如上本文提到了要构建融合公安、司法等部门的信息传递平台，在此基础上还要对平台进行丰富，将公共突发事件有关的预警、预防等机制纳入进来，发挥各方合力对事件进行预防。同时，还要注意凸显政府的主体作用。在社会治理网络结构中，政府占据的是核心地位，其应当与其他主体实现有机交融，加强对其他社会治理主体的培育，并构建对应的平台，而非一味地依靠自身力量。也就是说，对公共权力的活动边界，政府应当做到有所为、有所不为。例如，在面对自然灾害时，政府虽然可以提供资金方面的帮扶，且能够实施救援，但难以及时根据灾区人民的需求提供针对性的心理辅导，且在社会关系重建中无法发挥有效作用，而社会组织则在一定领域中可以补充，甚至替代政府的部分功能。从本质来看，这是公权力与公民权利相互之间博弈的结果，而非“零和博弈”，如果能够科学协调关系，那么就能够取得理想的治理效果;而如果关系处理不当，就容易引发“蝴蝶效应”，进而威胁到社会的稳定。因此，加强政府与社会组织关系的建立至关重要，对此可以构建专业的预警分析部门，就不同公共突发事件下政府活动的边界进行界定，为推进多元化治理打好基础。

[课题：1.重庆市社科规划一般项目“文脉传承视阈下重庆建设世界一流旅游目的地的路径研究”（项目编号：2020YBSH113）;2.中共重庆市委党校2019年校级一般（青年）科研项目“习近平关于调查研究思想的结构体系研究”（项目编号：CQDX2019A-003）。]

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（作者单位：中共重庆市委党校 重庆 400041）

[作者简介：周芳名（1985—），女，重庆人，中共重庆市委党校社会和生态文明教研部副主任、副教授，研究方向：基层社会治理、社会文化变迁。]（责编：纪毅）