西部地区增设自由贸易试验区的金融风险分析与防范对策*

左正龙

（吉林财经大学应用数学学院，吉林长春 130117）

2020 年5 月22 日，国务院总理李克强在政府工作报告中给予自由贸易试验区更大的改革开放自主权，在中西部地区增设自由贸易试验区，增加对服务业的扩大开放综合试点。新疆、内蒙古、湖南等地做了许多前期准备工作，增设自由贸易试验区的可能性很大。各自由贸易试验区为促进新兴产业的发展，将聚焦关键性产业进行制度创新，突破瓶颈产业的制约。金融作为服务业的先行者，其可能遇到的问题与风险，成了西部地区增设自由贸易试验区首要考虑的问题之一。

一、西部地区增设自由贸易试验区的现实基础

（一）自由贸易试验区的概念及设立现状

自由贸易试验区（FTZ）指在投资与贸易等方面比WTO 有关规定更优惠的制度安排，在主权国家（地区）的关境之外划出特定区域，允许国外商品豁免关税自由出入，本质上是采取自由港制度的关税隔离区。广义自由贸易试验区既包括转口贸易区，又包括自由港，狭义自由贸易试验区只包括提供区内加工出口所需原材料等货物的进口关税豁免的地区。自2013年9月国务院批准成立上海自贸试验区开始，至2018 年4 月，自贸试验区已增至12 个。①2019年1～6月，自贸试验区实际利用外资同比增长了20.1%，实现了吸收外资的高速增长。②2019年8月，国务院颁发了《中国鲁、苏、桂、冀、滇、黑自由贸易试验区总体方案》，至此中国自由贸易试验区扩展至18个。自由贸易试验区的发展呈现出数量不断增加、功能趋向综合、管理不断加强的特点。

（二）霍尔果斯国际边境合作中心的运行为西部设区积累了丰富的经验

中哈共建的霍尔果斯国际边境合作中心（以下简称“合作中心”）为西部地区增设自由贸易试验区提供了很好的经验借鉴。合作中心是“一带一路”背景下中哈两国为促进文化交流和经贸合作而共同推进的国与国之间的战略项目，是上海合作组织框架内的区域合作示范区，也是世界上第一个“一区跨两国”的国际边境合作中心。它肩负着示范中哈乃至上合组织区域经济贸易投资自由化、便利化的使命，该中心的一项重要的基础性功能就是提供金融服务，其在金融领域遇到的问题将为西部地区设立自由贸易试验区提供前瞻性思考。首先，合作中心为区内贸易提供金融支持，这势必带来新的监管问题，对合作中心金融监管合作协调的探究，将对完善西部地区设立自由贸易试验区的管理体系和风险防范起到借鉴作用；其次，新疆增设自由贸易试验区也必然会引起离岸人民币的聚集，在合作中心开展离岸人民币业务时遇到的问题及应对策略也将为西部设区提供有益的借鉴。

（三）西部具备设立自由贸易试验区的基本条件

由于霍尔果斯国际边境合作中心的成功运营，无论是把合作中心发展成自由贸易试验区，还是在周边地区另设试验区，目前西部已具备设立自由贸易试验区的基本条件。具体表现在：首先，优势产业聚集。合作中心通过招商引资的方式引入30 个重要项目与重点企业已初步形成规模效应，同时与这些重点项目和企业相关的企业也按部入驻。其次，通关设施便利。合作中心安检时通过拓宽通行证申办途径，采取延长通关开放时间、身份证查验+“按指纹刷脸”自助查验的方式在很大程度上提高了通关效率。再次，内部监管有效。合作中心通过完善互联网信息监管平台、智能化自助设备和基础设施建设，大大提高了内部监管的水平。

（四）西部增设自由贸易试验区的金融发展现状

筹建中的合作中心已有中、工、农、交、建、兴业和兵团7家商业银行入驻运营，业已成为我国唯一一家境内离岸人民币试点区域开展进出口业务与国际投融资业务的实体。合作中心中方银行运营的跨境人民币创新业务覆盖面宽、结构较为清晰，能为自由贸易试验区实体产业发展提供一定程度的金融支持。其跨境人民币创新业务主要包括：人民币的跨境融资业务、现金存取业务、跨境担保业务和定期存款业务等。中方银行能提供的货币兑换业务主要有人民币对坚戈的柜台挂牌兑换业务，并在此基础上逐步展开对其他中亚国家货币的柜台挂牌兑换业务，还可提供人民币对日元、欧元与美元等的兑换业务。对应地，哈方银行能提供的跨境人民币业务主要有：对哈方客户跨境人民币进行结算，可申请兑换账户铺地资金，出于满足临时性需要还可向中方银行申请人民币同业账户融资等。

（五）西部金融发展使其能正常履行自由贸易试验区所需的金融功能

目前，合作中心的金融体系已能履行金融中介与服务的基础性功能。例如，中方银行可从境外直接融入人民币向区内企业发放贷款，且并不占国内贷款规模；中心内注册的境内外企业可直接从境外融入人民币用于区内企业建设与开展国际投资贸易，还可开展人民币与中亚国家货币的计价、挂牌、结算与兑换。这些功能有益于国内外人才、技术与资本等资源向自由贸易试验区集聚。此外，合作中心还具备金融核心功能、衍生功能与扩展功能。其核心功能是指能主动、有效地进行资源配置，如金融机构的主动资产（负债）业务等；③衍生功能指可进一步改善金融资源配置效率，在宏观层面是为了协调区域经济发展与引导消费，在微观层面是为了主导风险管理；扩展功能是为了解决不确定性及市场失灵现象而进行风险规避的功能与经济调节的功能，风险规避功能是利用大数定律把风险分散，经济调节功能是指产业倾斜政策、汇率政策、财政政策、货币政策等通过金融系统传导来调节经济。

二、西部地区增设自由贸易试验区的金融风险分析

自由贸易试验区在我国如雨后春笋般涌现出来，具有跨界化特征的金融创新在提高金融资源配置效率的同时，也带来了以下风险隐患。

（一）金融创新中的新型金融业态运营风险

在疆内设立自由贸易试验区，将会引起新型金融行业的蓬勃发展，这在加强金融市场竞争的同时，也会带来了一系列的风险。如新型金融业在发展初期由于并不属于挂牌的金融机构，因此，这些新型业态会出现在金融监管体系之外运营的情况，至少其资金投向和业务经营不易全部纳入监控之中，这样易出现金融监管套利的风险，如近两年发生的多起P2P 网络借贷平台倒闭事件，暴露出了互联网金融监管缺位的漏洞；正规金融体系和新型金融业通过资金交流、业务合作的方式，使得两者联动性增强而形成交叉金融风险；新型金融业态运营不规范还会引致社会风险，如部分新型金融业在产品销售、业务扩展过程中存在的不合规经营而引起的投资者维权等社会问题。[1]

（二）资金的跨境流动风险

若在西部地区如新疆设立自由贸易试验区，随着跨境金融业务的创新、金融市场的扩大与境内外金融机构的引入，将使得跨境资金流动的渠道增多、规模增大，这无疑增加了资金的跨境流动风险。该风险是设立自由贸易试验区时应予提防的最为严峻的金融风险。其主要表现在资金跨境流动规模增加会加剧金融机构的内在脆弱性。试验区内与境外的金融机构间资金往来频繁、业务联系紧密，更易受境外金融风险的冲击与影响，这是其一。其二，资金频繁地跨境流动更易引发系统性金融风险。随着金融市场业务的扩展，跨境汇率变动将变得更有弹性，这更易受国际游资的攻击。当国际游资大量注入国内金融市场，会使境内金融资产价格膨胀，引起泡沫；相反，若游资流向出现逆转，资产价格将下降，金融市场稳定被打破。此时，自由贸易试验区成了系统性金融风险传递的媒介。

（三）自由贸易试验区的金融创新将增加信用风险

自由贸易试验区中的金融创新将更加便利化跨境投资与融资，从而促进跨境金融交易。相对于境内金融交易，跨境金融交易的信用风险表现得更为复杂。在西部进行自由贸易试验区金融合作，由于缺乏区域征信体系，离岸金融机构很难深度调查服务对象的资信状况，这样可能引发企业隐瞒实际负债率以转嫁金融风险的现象。若试验区离岸金融市场业务是面向非居民，其贷款者与储蓄者均来自境外不同国家，在这种情况下，无论是合作方银行还是中方试点银行，相对各自境内金融市场业务，信用风险更难防范，一方面是因为借款对象信息，如经营状况、财务信息、信用状况等都难以准确把握；另一方面是因为属地管辖的局限性，借款对象的贷款使用去向难于监测，管理贷后风险难度加大，较易引发跨区域信用风险。[2]

（四）人民币跨境使用中的资金外逃风险

自由贸易试验区设立之后人民币的跨境使用将会日益频繁，中哈霍尔果斯国际边境合作中心建立后人民币的跨境使用增加就提供了很好的例证与经验。试验区内的银行业金融机构仅凭区内机构与个人提交的收付款指令就可以办理直接投资项下与经常项下的跨境人民币结算业务。人民币的跨境自由使用无疑促进了人民币国际化进程，有益于中国对外直接投资的发展与贸易的便利化。但是，事情总存在两面性，无论是非居民还是居民，只要在试验区内，就可以进行人民币的自由结算，这种在对外直接投资中扩大人民币使用范围，无疑将增加资金的对外转移，从而引致资本的外逃风险。[3]

（五）金融创新中的利率与汇率风险

利率市场化产生的系统性风险在于，由于境外资金成本通常低于境内，试验区内银行的存贷款利率也会低于境内其它地区，加上区内优惠政策，将吸引境内外大量资金而使区内形成一个巨大的利率“洼地”。[4]利率市场化后，银行将改变以往依靠赚取存贷利差的传统盈利模式，转而拓展表外业务。在银行扩展经营范围的同时，一方面需要更高的监管与内控要求，并将带来更大的运营风险，证券化与结构化金融衍生产品的创新将通过增强机构与市场的联动性、提高杠杆、规避银行传统监管的方式，放大了风险传染的程度与传染的可能性；另一方面，表外业务与抵押贷款还会由于资产价格波动影响到银行体系的稳定。至于汇率风险，东南亚等发展中国家都尝试过汇率市场化改革，却因为经济实力、能力与经验不足，放开不久即产生经济泡沫，债务增加。至今，尚无一个发展中国家完成彻底的汇率市场化改革，就是发达国家也经受了种种风险。同样，在我国西部地区设立自由贸易试验区，亦将引起境内外货币的大量涌入而带来人民币升值压力。

三、西部地区增设自由贸易试验区的金融风险防范

在我国西部地区增设自由贸易试验区应以构建完善的金融监管体系为基础，以金融风险的测度、预警及风险的处置为路径，以化解跨境资金流动风险的信息披露为重点，积极构建试验区金融安全网的防火墙制度。

（一）构建与试验区金融创新相适应的金融监管体系

由于新型金融业态在发展初期并不属于挂牌的金融机构，因此应对各类牌照金融机构进行分类监管，且强化金融监管的合作和协调。我国已从分业经营分业监管走向混业经营混业监管，而对于与我国西部接壤的国家，大多还处于分业经营分业监管的阶段。即使境外有良好的混业经营法律环境，资金暂时的存在形态也难以被精确界定是处于金融的哪个领域，应由哪家境内机构履行监管。因此，对各类牌照金融机构分类监管能很好地解决这一难题。同时，自由贸易试验区的建立还会导致疆内与境外资金流动增加，所以应建立流动性资金监测机制，全面监控企业的跨境收支，并同样实行分类监管的模式。为了防范跨境金融风险，应构建试验区金融安全网；针对问题金融机构处置与金融风险的跨境转移，应加强国际金融监管的协调与合作。

（二）加强自由贸易试验区金融风险的测度和预警

要防范和化解试验区的金融风险，首先应对各种金融风险进行识别。因此，要有完善的自由贸易试验区金融风险测度和评估体系。在金融风险测度方面，各部门要有统一的指标体系与判断标准，探寻能覆盖银行、证券、保险与外汇市场的金融风险测度方法，既可用于测度新型金融业务风险又可用于测量跨行业跨市场的金融业务风险。在金融风险评估方面，要采取定量与定性评估相结合，能够对试验区金融业务总体风险进行全面评估。其次，应构建高效、准确的金融风险预警体系。由于我国与西部国家主要以资源贸易为主，所以，基于各类金融风险应遴选多种与贸易相关的风险预警指标构建科学的预警体系，以便能对试验区金融创新的各个领域的风险进行预警；为了能快速及时地对各类金融风险进行警示，还可利用人工智能、统计分析等方法构建分等级的风险预警手段，如将自贸区金融风险划分成不同级别，然后根据不同的级别设置相异的预警标准。

（三）建立与完善试验区金融风险处置机制

除了上述应建立金融风险测度、评估与预警机制以完成长期“趋利”的同时，还应构建金融风险处置机制以实现短期的“避害”。首先，应健全金融风险应急处置机制。在试验区金融监管协调组织构架的引领下，建立反应快捷、程序得当、职责分明的金融风险应急处置机制与健全应急处置操作系统与指挥系统，以预防金融风险的传递。其次，创立金融风险处置基金。可尝试由试验区所在的新疆自治区或自治州的地方财政出资创设处置基金，在评估试验区金融风险大小的基础上设定资金规模，用于处置试验区内的地方金融风险。最后，使金融风险处置机制市场化。可由自治区政府以市场公允价值出资的方式援助陷入困境的金融机构，然后在金融体系趋稳后再以市场价格方式选择退出。

（四）建立和完善金融机构的定期信息披露制度

在设立的自由贸易试验区实行人民币可自由兑换和利率市场化的条件下，为了防范资金的跨境流动风险，应建立完全的信息披露制度。可尝试在西部试验区率先执行巴塞尔协议III，在金融改革最初一段时间，信息披露内容可比巴塞尔协议III 多，披露频率也可适当高些。在经过这段时间后，随着央行对货币政策工具使用的熟练和对跨境资金流动状况的逐步了解，则可适当减少信息披露频率和调整信息披露内容。此外，应完善信息披露的量化指标体系，各银行每日统计经过本行的跨境流动资金的波动幅度并向人民银行报告。比如，当日跨境资金波幅大于1 个标准差则向人民银行报告，大于2 倍标准差则向人民银行主管行长报告，大于3 倍标准差则自动启动每日跨境资金流动的人民银行报告制度。[5]同时建立紧急状态下的人民银行特权制度，设立量化的特殊规则。例如，若银行单日跨境资金流动波幅大于3 倍标准差，则人民银行可要求该行随时披露信息。当触及量化指标阈值时，监管机构有权要求该行提供跨境资金流动数据。

（五）建立利率、汇率风险传递的防火墙制度

要化解利率市场化引发的系统性金融风险，就应切断试验区成为境外资金涌入区外境内的桥梁。如果在试验区管理中引入“一线放开，二线管住”机制，这对货物的管理而言有一定的作用，但对资金而言，一线不可能做到完全放开，二线也不可能做到完全管住。因为试验区内外收益的差异与资金出入的放开，就会出现套利资金，所以应控制开户对象，加强对大户的监管，增加其违约成本以提高这类企业的信用。对境外融入试验区的资金严加管理，使用资金时不能融出用于套利。对在自由贸易试验区境外的借款只能存放在特别账户，并且对资金的使用，规定只能用于区内建设、区内生产或到境外使用。为了防范汇率风险可尝试在试验区内先放开人民币经常项下的可自由兑换，然后是资本项下的可自由兑换，再以此为基础实现企业法人在试验区内的人民币完全可自由兑换。

注释：

①《证券日报》2018 年10 月29 日。http://www.liangjiang.gov.cn/Content/2018-10/29/content_471423.htm

②《商务部：2019 年1-6 月全国新设立外资企业20131 家实际使用外资4783.3 亿元人民币》。https://www.sohu.com/a/326277602_514422

③主动负债业务如协议存款、对同业负债、对央行负债与发行金融债等。