政党政治、国家治理与社会发展：印度尼西亚佐科政府的政党善治研究

潘 玥

近年来，政党政治、国家治理与社会经济发展的关系成为研究热点，其中，政党的治理职能在国家治理体系和治理能力现代化研究中越来越受到重视。政党政治是现代国家的发展趋势，能够促进国家治理体系的发展和治理能力现代化水平的提高，增强全社会发展和创新活力，实现善治政党、有为政府、共益市场与有机社会的统一。政党在善治过程中如何发挥引领作用，是值得思考和研究的问题。印度尼西亚在佐科政府时期通过政党善治，在一定程度上推动了社会经济的持续快速发展。但是，受到新冠肺炎疫情的冲击，印度尼西亚经济又在短时期内出现明显下滑，并引发社会争议和执政隐忧。

基于此，本文对在佐科领导下印度尼西亚的政党善治如何推动社会经济发展展开研究。本文将从比较政治学的角度，从对内和对外两方面阐释佐科执政期间政党善治的具体措施，以及政党善治是如何实现政治和社会经济目标的，并评估其政党制度建设对社会经济发展的成效，进一步阐明政党善治与国家治理之间的关系，最后分析新冠肺炎疫情背景下佐科政府的政党建设，尝试说明政党治理在全球公共卫生事件中的应急与稳定社会秩序的作用。

一、文献回顾与问题的提出

20世纪末，随着全球化水平的不断提高，“治理”逐渐成为国际社会的共识。与此同时，政党的作用也日益凸显，“政党—社会”关系的研究逐渐成为“显学”。学界普遍认为，政党对社会发展具有直接且重要的影响力。西摩·马丁·利普塞特（Seymour Martin Lipset）认为，政党是民主政治不可或缺的要素①LIPSET S M.The indispensability of political parties[J].Journal of democracy,2000(1):48-55.。谢茨施耐德（E.E.Schatt‐schneider）则明确指出：“政党并不是现代政府的附属物；它们处于现代政府的中心，并扮演着决定性和创造性的角色。”②谢茨施耐德.政党政府[M].姚尚建，沈洁莹，译.天津：天津人民出版社，2016:44.如何通过政党治理推动社会经济的发展，也是多数政党主导型国家所面临的一个重要的共性问题。对绝大多数发展中国家来说，探讨这一问题具有重大的现实意义，尤其是那些第二次世界大战前被殖民、第二次世界大战后纷纷独立的东南亚国家，它们虽然在独立后选择了西方的政治制度，包括多党制、宪政和自由媒体等，但大部分国家还没有解决自身经济发展的问题③郑永年.政党与发展中国家治理模式的选择[J].行政管理改革，2021（9）：4-8.。因此，本文选取东南亚最大经济体、人口最多的印度尼西亚作为研究对象，具有一定的典型性和代表性。现有关于印度尼西亚政党的研究主要集中于印度尼西亚的政党制度化④TAN P J.Indonesia seven years after Soeharto:Party system institutionalization in a new democracy[J].Contemporary Southeast Asia,2006(1):88-114.⑤WEBB P,WHITE S.Party politics in new democracies[M].Oxford University Press,2007:1-19.⑥夏方波.政治转型、权力结构与政党制度化发展：以印度尼西亚为例[J].东南亚研究，2021(2):91-115，156-157.、印度尼西亚民族主义政党与伊斯兰政党的权力博弈⑦HAMAYOTSU K.The end of political Islam?acomparative analysis of religious parties in the Muslim democracy of Indonesia[J].Journal of current Southeast Asian affairs,2011(3):133-159.⑧佘纲正，夏方波.伊斯兰政党世俗化改革动因及运作机理探析：以东南亚和中东宗教政党重组转型为例[J].国际论坛，2021（2）：72-100，158.⑨陈琪，夏方波.民族主义政权与伊斯兰政党的盛衰：以印度尼西亚为例[J].当代世界与社会主义，2020（5）：131-140.⑩唐慧.印度尼西亚伊斯兰教政党的崛起及其发展前景[J].东南亚纵横，2010（5）：33-35.及印度尼西亚政党政治与民主巩固[11]LIDDLE R W,MUjANI S.Indonesian democracy:from transition to consolidation[M]STEPAN A.,KüNKLER M.Democracy and Is‐lam in Indonesia.New York:Columbia University Press,2013:24-50.[12]潘玥.佐科政权与印尼政党政治的发展：以处理美国自由港公司问题为例[J].东南亚研究，2019（6）：22-42.等，甚少将印度尼西亚的政党善治作为主要的研究主题，遑论政党治理与社会经济发展之间的关系。

在新一波新冠肺炎疫情在东南亚蔓延的背景下，谈论印度尼西亚的政党治理与社会经济发展意义重大。一方面，新冠肺炎疫情在一定程度上引发了政局不稳和社会动荡，发挥政党善治的稳定作用有利于稳定国内局势，进一步控制疫情。正如塞缪尔·亨廷顿（Samuel P.Huntington）所述，政党制度化是发展中国家政治稳定的一个先决条件①亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989：381.。另一方面，新冠肺炎疫情使许多国家深陷发展泥淖，社会经济发展停滞不前。通过政党善治在疫情中逆势发展经济，为夺取疫情防控和社会经济发展的“双胜利”贡献力量，也具有明显的必要性和紧迫性。

一般来说，现代政党实现善治的路径主要体现在对内和对外两大层面。对内促进党内良治，推动各个政党寻求内部“自治”，即提高政党组织性、优化运作效率；推进党内民主、实现权力平衡；凝聚党内共识，避免造成重大政治和政策失误。对外则主要集中在协调政党、政府与民众三者之间的关系，将政党在制度体系上与国家紧密地捆绑在一起，在宪法和法律的范围内将政党意志转化为国家意志，通过国家来实现其政治和社会经济目标，包括推动政党与政府、社会力量形成“共治”，即政党以代表不同社会集团利益为名，扩大政府政策惠及面；与政府形成“利益共同体”，确保政党长期生存；吸收社会力量进入政党内部，扩大社会支持基础②王小颖.一些外国政党提升治理能力的做法及面临的挑战[J].党政研究，2014（5）：31-33.。

二、佐科政府实现政党善治的对内路径

2014年，佐科第一次当选总统时，就提出了“九大优先发展议程”（Nawa Cita），其中第2点就是通过建立廉洁、有效、民主和可靠的治理，继续改革政党制度、选举制度和代议制度巩固民主，优先恢复公众对民主制度的信任，让政府不缺席③WEDHASWARY I D.“Nawa Cita”，9 Agenda Prioritas Jokowi-JK[EB/OL].（2014-05-21）[2022-03-05].https://nasional.kompas.com/read/2014/05/21/0754454/.Nawa.Cita.9.Agenda.Prioritas.Jokowi-JK.。可见，从佐科胜选起，政党治理与改革就是他执政的重点议程，政党善治也成为其任期内社会经济发展的上层基础。

（一）改善政党组织

“草根”出身的佐科能在短短10年内完成从家具商人到印度尼西亚总统的蜕变，离不开斗争民主党的支持与认同。于是，在佐科当选后，他的政党治理工作也首先从国会第一大党斗争民主党展开。斗争民主党具有数量庞大的下属组织，从上到下，隶属明确、职责不同。一般认为，政党的下属机构数量越大，形式越多，政党确保其成员效忠的能力就越强④罗干.政党制度化与国家治理：后发展国家政治发展的理论观察[J].江苏社会科学，2016（3）：129-137.。在佐科的推动下，斗争民主党中央执行委员会、肃贪委员会与印度尼西亚科学研究院紧密合作，制定政党廉洁组织化与制度化进程，包括党的结构、干部程序、工作程序和党的经费等方面。

在肃贪委员会的鼓励下，斗争民主党有意改善之前饱受诟病的财政透明度问题，落实增加的政党援助资金，旨在加强治理和保持诚信。2015年10月，斗争民主党决定开设政党账户，并承诺以负责任的方式向公众募集资金，确保党的资金来源于干部、党员、党务工作者和公众的捐款⑤ACO H.Pengamat:rekening PDIP bisa jadi model untuk semua partai[EB/OL].（2015-10-21）[2022-03-06].https://www.tribunnews.com/nasional/2015/10/21/pengamat-rekening-pdip-bisa-jadi-model-untuk-semua-partai.。这被视为与佐科总统“九大优先发展议程”的承诺相符，即鼓励印度尼西亚的政党改革。当斗争民主党作为获胜党控制行政部门并拥有最多的立法席位时，其必须通过修改政党条例来推动政党治理与改革。加强党员和政党的财务透明度，成为一项制度建设，成为党内制度的一部分，成为印度尼西亚所有政党制度化的一部分。

此外，为打击贪污腐败，斗争民主党将规则制度化，并通过向政治领导层注入新鲜血液，加强党员的纪律。斗争民主党严格制裁腐败干部，有可疑身份的干部永远不会被提名为立法委员或地区负责人，绝不允许资本所有者控制政治进程⑥SIHALOHO M J.PDIP berupaya bangun sistem politik yang baik[EB/OL].（2017-08-31）[2022-03-11].https://www.beritasatu.com/nasi‐onal/450261/pdip-berupaya-bangun-sistem-politik-yang-baik.。

如何保持公众信任的可持续性，使之愿意捐款，是筹集公共资金所面临的困难与挑战。这种党民关系不是交易性的，而是捐赠性和政策性的。这一纲领建立在人民与党的干部之间的牢固关系上。这意味着，干部必须表现良好，并正确地为人民的愿望而奋斗。如果斗争民主党能够证明公众捐款将造福于人民并对他们产生积极影响，公众信任度将得到加强。此外，为维持公众信任，必须通过问责制和清晰的财务报表证明透明度，包括在对财务状况进行专业和透明的审计。

（二）实现权力平衡

由于印度尼西亚的民主改革进程仅有20余年，政党制度化相对较滞后，权力不平衡一直影响着党内民主的推动。佐科具有双重身份，既是政党领袖，又是国家首脑。他秉持公平的施政理念，对国家和民族有强大的使命感且具有过硬的对现代政治运行规律的把握能力，进而能够严肃党纪、规范党内民主，并以一种政党威权主义去推动印度尼西亚现代化的发展。在印度尼西亚，党内权力制约虽然也有“以权力制约权力”的形式，但更多的是“以权利制约权力”，具体是通过改组内阁，使得国会各个政党之间的权力相对平衡。

佐科仅在第一个任期内就曾3次改组内阁，而截至2021年4月28日，佐科大规模改组内阁的次数达到5次①INTAN G.Presiden Jokowi rombak kabinet Indonesia maju periode 2019-2024[EB/OL].(2021-04-28)[2022-03-13].https://www.voaindo‐nesia.com/a/presiden-jokowi-rombak-kabinet-indonesia-maju-periode-2019-2024-/5869799.html.。事实上，因为改换的人选均为专业人士，所以2015年8月的第一次内阁改组不涉及政党利益分配的问题，但从第二次内阁改组起，每一次内阁改组实际上都成为佐科“以权利制约权力”的体现，即政党利益的重新分配和政党实力的重新配置。在此过程中，佐科不断扩大执政联盟的规模，凡支持佐科执政联盟的政党，大多分配到内阁部长的职位。以第二次改组内阁为例，原本属于“红白联盟”的建设团结党、国民使命党和专业集团党转而支持佐科执政联盟，但原内阁中并没有国民使命党和专业集团党的成员，因此需要重新改组内阁。在这次改组中，佐科更换了13位部长，主要是政党成员或伊斯兰组织成员取代无党派的专业人士，或更换成大党的成员，如穆哈吉尔·艾芬迪（Muhadjir Effendy，来自印度尼西亚第二大伊斯兰组织穆罕默迪亚）取代教育与文化部部长阿尼斯·拉希德·巴斯丹威（Anies Rasyid Baswedan，大学校长），恩加迪亚斯托·卢基达（Enggartiasto Lukita，来自国家民主党）接任贸易部部长托马斯·伦旺（Thomas Trikasih Lem‐bong，专业人士）的职务，工业部部长沙勒·胡辛（Saleh Husin，来自民心党）被艾尔朗卡·哈塔托（Airlangga Hartarto，来自专业集团党）取代，阿斯曼·阿布努尔（Asman Abnur，来自国民使命党）取代行政与官僚改革部部长尤迪·格里斯南迪（Yuddy Chrisnandi，来自民心党）②IQBAL M.Dalam dua tahun,Jokowi tiga kali rombak cabinet[EB/OL].(2016-10-20)[2022-03-15].https://news.detik.com/berita/d-3325212/dalam-dua-tahun-jokowi-tiga-kali-rombak-kabinet.，等等。

2018年8月，佐科第三次改组内阁后，在34位部长中，除了21位无党派人士或伊斯兰非政府组织成员，在代表各个政党成员的部长中，有13位部长均来自佐科的执政联盟，占整个内阁的38.24%。通过改组内阁，佐科逐步将“朝小野大”扭转成“朝大野小”的有利局面，许多重大、颠覆性的社会经济改革议题在国会几乎没有阻碍，其本人也成功实现连任。

（三）凝聚党内共识

受多年威权主义的影响，在印度尼西亚的许多政党中，个人化和派系化趋势明显，派系化政党结构导致维系政党运作的组织原则不规范，一旦发生危机，极易走向分裂，因此需要增强内聚力。内聚力是政党不至分裂的保证，政党的组织发展并不能作为衡量制度化的指标，内聚力和自主性指标才是核心①胡荣荣.政党制度化：理论框架与实践分析[J].广州社会主义学院学报，2012（3）：14-17，8.。为凝聚党内共识，佐科还采取了一种更为极端和激进的方式，即直接介入党内斗争激烈的政党事务，迫使这些政党放弃对立立场并承诺支持政府。佐科政府借助反对党党内斗争的时机，授意司法与人权部发出决议书，从法律层面承认或拒绝其中一个政党领导委员会的合法性，支持两个反对党建设团结党和专业集团党中的亲政府派系。最终，两党的党内斗争有所平息，党内共识明显提升，一致同意宣誓效忠政府，并在关键问题上（如自由港续约问题、修改肃贪委员会权限等）支持佐科政府的政策或决策。由此，佐科政权实力显著增强，反对派被削弱。

以专业集团党为例，在苏哈托时期，专业集团党是绝对大党，这样的地位保持了长达数十年。在民主改革时期，专业集团党虽然失去了过去的“垄断”地位，但仍是印度尼西亚举足轻重的大党。在2014年的国会选举中，专业集团党成为仅次于斗争民主党的第二大党，成为“红白联盟”中最有实力的政党。但佐科巧妙地利用专业集团党在自由港之争中的利益纠葛，与第一个任期内的副总统卡拉合作，不仅成功平息专业集团党长期存在的党内矛盾与分歧，将其拉拢至执政联盟中，还顺利瓦解了政治巨头阿布里扎尔·巴克利（Aburizal Bakrie）长期以来的掣肘。

实际上，自苏西洛时代起，专业集团党党内的分裂就已公开化，副总统卡拉是专业集团党的成员，但他对巴克利带领下专业集团党的走向多次公开表示不满。于是，在佐科总统的授意下，专业集团党一分为二，一部分自诩“正统”的专业集团党党员，转而支持佐科执政联盟，支持巴克利领导的党员则仍然反对佐科执政联盟。佐科敏锐地判断，应趁专业集团党分化之时，彻底打压政治寡头巴克利。佐科借巴克利在东爪哇拉宾多（Lap‐indo）采油的火山泥浆淹没事故与巴克利进行谈判，提出如果巴克利不同意放弃专业集团党内所谓的“主导”，将拒绝从国家预算中拨付每年约7700亿印尼盾的国家补助经费，还将就自由港股权贪腐、侵吞国家银行资产及破坏环境等问题起诉巴克利。权衡再三，迫于对既得利益的不舍及对牢狱之灾的恐惧，巴克利选择在社交媒体上停止对“正统”专业集团党和佐科政府的攻击，淡出印度尼西亚政坛。就此，作为前总统苏哈托亲手创立的政党，专业集团党在佐科一拉一扯之间势力衰退，2015年，其民意支持率急剧下滑至8.4%，在2019年国会大选中仅以0.26%的微弱优势领先于大印尼运动党，成为国会第二大党，但与第一大党斗争民主党19.33%的差距越来越大②HasilakhirperolehankursiDPRRI PDI-Pteratas,golkarunggul7kursidarigerindra[EB/OL].(2019-09-01)[2022-03-20].https://www.kom‐pasiana.com/rintar_sipahutar/5d6b324d097f361b0e3d9342/hasil-akhir-perolehan-kursi-dpr-ri-pdi-p-teratas-golkar-unggul-7-kursi-dari-gerindra?page=all.，再也不复当年叱咤风云的地位。2021年2月，获得连任的佐科有意在反对党斗争民主党的党内领导权问题上如法炮制，以进一步提高各政党党内共识。反对党党内共识的提高有利于支持佐科政府在重大社会经济改革中的决策，如大兴基础设施、简化投资手续、禁止原矿出口，以及将自由港大部分股份收归国有等。

三、佐科政府实现政党善治的对外路径

佐科政府实现政党善治的对外路径，其核心就在于“共治”，即协调政党、政府与民众三者之间的关系。政党是政府与民众之间的桥梁。一方面，政党是民众与政府之间衔接的纽带，政党收集民众的意愿，向政府反映民众的意见，是民众进行利益表达及利益聚合的重要机制。在某项公共决策出台后，政党也应当向民众进行普及与宣传。另一方面，政党与政府的利益紧密地捆绑在一起，其政党领导人夺取或维持对政府的控制③FRIEDRICH C J.Political leadership and the problem of the charismatic power[J].the journal of politics,1961(1):3-24.，在宪法和法律的范围内将政党的意志转化为政府和国家意志，通过政府来实现其政治和社会经济目标。

虽然“朝小野大”的不利局面在佐科第一个任期的中后期得到彻底扭转，但是忌惮于连任的压力，佐科没有在经济发展与改革的问题上表现出“铁腕”，反而刻意放缓部分法律修订案的审批流程以提高连任的可能性。在顺利连任后，佐科公开表示，未来5年没有政治包袱，将更容易进一步推动全面经济改革①IHSANUDDIN.Jokowi:5 tahun ke depan sudah enggak ada beban,yang terbaik akan saya lakukan...[EB/OL].(2019-05-09)[2022-03-25].https://nasional.kompas.com/read/2019/05/09/10384251/jokowi-5-tahun-ke-depan-sudah-enggak-ada-beban-yang-terbaik-akan-saya.。2019年10月，佐科在就职演说中明确提出五大重点，其中包括发展人力资源；加速发展基础设施；简化法规特别是与劳动市场及中小企业相关领域；改革官僚体系，以吸引投资；推动经济转型，减少对高耗能产业的依赖，提高竞争力及附加价值等②MUKAROMAHVF.Pidato presiden,Jokowisampaikan 5 program kerja utamanya dimasa mendatang[EB/OL].(2019-10-20)[2022-03-25].https://www.kompas.com/tren/read/2019/10/20/173617165/pidato-presiden-jokowi-sampaikan-5-program-kerja-utamanya-di-masa-mendatang?page=all.。由此，这五大重点至少需要修订人力资源、中小企业、能源与矿产资源及土地等领域的法律，以获得改革的合法性。

另外，受新冠肺炎疫情的影响，印度尼西亚经济陷入停滞甚至倒退，使得佐科政府更加迫切需要振兴经济，巩固第一个任内经济发展与改革的成果。截至2022年3月9日，印度尼西亚全国累计确诊病例增加至5800253例，累计死亡人数150831例，均为东南亚国家首位，成为东南亚疫情最严重的国家③Corona Jakarta.Grafik kasus positif nasional[EB/OL].(2022-03-09)[2022-04-02].https://corona.jakarta.go.id/id.。印度尼西亚也多次出现医疗挤兑现象。受疫情影响，印度尼西亚经济方面的颓势已经非常显著，2020年，国内生产总值（GDP）比上年下降2.07%，为1998年亚洲金融危机以来的首次萎缩。虽然2021年印度尼西亚的国内生产总值同比增长3.69%④NASUTION D D.Ekonomi Indonesia 2021 Tumbuh 3,69 Persen[EB/OL].(2021-02-07)[2022-04-03].https://www.republika.co.id/berita/r6x88b370/ekonomi-indonesia-2021-tumbuh-369-persen.，比2020年有了明显的改善，但是，要想让印度尼西亚经济发展重回疫情前5%以上的高位，仍然需要较长时间。

在此背景下，浩大繁复的《创造就业综合法案》应运而生。从2019年10月20日佐科在总统就职演说中首次提出，到2020年2月提交1035页的版本供国会审议，再到当年10月5日国会通过1028页版本的草案，2020年11月2日，长达1187页的正式版本得到佐科正式签署。该法案从无到有仅耗时11个月，这在多党派政治、政府行政效率低下、部门繁多且配合度差的印度尼西亚可谓“火箭速度”。佐科是通过哪些手段，在一两年间迅速使这些法律修订案得以正式签署，并且减少民众对这一重大经济与法律改革的误解的呢？

首先，佐科在国会的支持率达到前所未有的高度。2019年大选前，在国会的560席中，有337席支持佐科联盟，比例达60.18%。在2019年大选后和佐科任命内阁后，佐科联盟在575个席位中则分别获得了349席和427席，支持率达60.70%和74.26%⑤Cak imin:parpol bersatu,Pemerintah Mau Bikin Apa Aja Bisa[EB/OL].(2021-08-19)[2022-04-09].https://www.cnnindonesia.com/nasi‐onal/20210819131238-32-682399/cak-imin-parpol-bersatu-pemerintah-mau-bikin-apa-aja-bisa.。随着2021年8月26日国民使命党正式宣布加入执政联盟⑥国民使命党靠拢佐—马联盟民主党称将削弱印尼国会的监督功能[EB/OL].(2021-08-26)[2022-04-15].http://www.shangbaoindonesia.com/read/2021/08/26/politics-1629982816.，佐科在国会中取得了压倒性的控制权，使得法律修订在国会环节几乎没有任何阻力。

其次，佐科善用政党沟通民众的功能，消除民众对《创造就业综合法案》的误解。《创造就业综合法案》共分为十一大类法案，旨在加速国家经济转型和升级进程。这十一大类包括简化繁琐的投资许可申办手续、修订劳工法、简化征地程序、改善经商环境、增强自主创新研发能力及完善政府行政功能等。受疫情影响，印度尼西亚国内大型集会受到限制，政府、国会与民众的政治沟通质量日益下降，导致印度尼西亚因修订法律而示威游行频发。国会在通过《创造就业综合法案》之前，未与民众及利益相关方进行充分的政治沟通，使得示威游行等街头政治似乎成为民众宣泄不满的唯一途径。社交媒体上充斥大量假消息①PRIHATIN I U.Mahfud sebut Marak demo tolak UU Cipta Kerja karena banyak hoaks beredar[EB/OL].(2020-10-08)[2022-04-18].https://www.merdeka.com/peristiwa/mahfud-sebut-marak-demo-tolak-uu-cipta-kerja-karena-banyak-hoaks-beredar.html.，民众理解的《创造就业综合法案》往往与颁布法案的初衷背道而驰，尤其是在劳工权益方面。首先，佐科多次召集执政联盟中七大政党的主席开会，讨论和阐释《创造就业综合法案》，回应民众的核心关切，以便在各政党的集会上就相关核心问题向民众释义②AZIZAH N.Jokowi bahas RUU Ciptaker bersama pimpinan Partai[EB/OL].(2020-03-06)[2022-04-20].https://www.medcom.id/nasional/politik/VNx499yN-jokowi-bahas-ruu-ciptaker-bersama-pimpinan-partai.。其次，佐科鼓励各大政党的党魁和领导层在各个媒体发声，严厉驳斥反对党或媒体的误导性解读，将解释《创造就业综合法案》的主动权把握在政府和政党联盟手中。再次，政党的首要作用就是争取本阶级群众的支持和拥护，包括争取更多的同盟者。佐科鼓励各个政党党内学习《创造就业综合法案》及其释义，同时在向选民宣传时，收集民众的意见与建议，最后汇总，向政府提出完善意见③PAATH C K.Hasto:PDIP Pelajari RUU Cipta Kerja[EB/OL].(2020-02-16)[2022-04-27].https://www.beritasatu.com/politik/600528/hasto-pdip-pelajari-ruu-cipta-kerja.。虽然佐科旨在加强政党与人民的沟通功能的相应措施并不能立竿见影，民众对《创造就业综合法案》的疑问并没有在短时间完全消解，但是《创造就业综合法案》的后续执行和推进受到的阻力与反对确实越来越少，这与佐科实现政党善治的对外路径不无关系。

四、佐科政府政党善治的效果与展望

评估政党治理的标准一方面在于政党的执政能力，另一方面在于是否达到了良好的治理，也就是善治。从政党执政能力的角度来看，佐科任内各个政党的执政能力都得到了一定程度的提高，尤其是斗争民主党完成了党内廉政和党内民主选举等多项改革。从善治的角度来看，佐科执政期间的政党治理在一定程度上达到良好水平，解决了部分政党多年的领导权分化或碎片化问题，使得党内凝聚力有所增强，对外决策更为统一。因此，佐科任内的许多重大且颠覆性的社会经济改革与发展政策得到了很好的推动，也获得了一定成效。通过推进基础设施建设与行政改革，改善了本国的营商环境，综合性行政改革取得了良好效果。根据世界银行发布的《2020年全球营商环境报告》，印度尼西亚的营商环境有明显改善，其在世界上的排名由2014年的第120位提升至2020年的第73位④World Bank Group.Doing business 2020:comparing business regulation in 190 economies[EB/OL].(2019-10-24)[2022-05-01].https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/32436/9781464814402.pdf.。根据透明国际的数据，印度尼西亚的清廉指数排名也从2014年的第107位上升至2021年的第96位⑤Corruption perceptions index[EB/OL].(2021-02-12)[2022-05-05].https://www.transparency.org/en/cpi/2021.，虽然与北欧国家仍存在较大差距，但是在短短数年间上升11位，已属不易。佐科政府通过消除贫困和维护社会公平，促进了包容性发展。

为充分发挥财政政策的积极作用，佐科政府进行了大刀阔斧的财政改革，促使财政支出由补贴项目转向投资项目。2014年11月，刚就任印度尼西亚总统的佐科宣布取消燃油津贴补贴，并计划在5年后完全取消燃油补贴⑥周檬.印尼总统宣布上调油价减少燃油补贴开支[EB/OL].(2014-11-18)[2022-05-09].http://world.people.com.cn/n/2014/1118/c157278-26046199.html.。印度尼西亚的燃油补贴关系千百万民众的切身利益和复杂的经济多米诺骨牌效应，一直以来都是印度尼西亚历届政府的“烫手山芋”。每年大量的燃油补贴不仅使政府财政不堪重负，同时也让基础设施建设、农业、教育、医疗卫生和国防等急需资金的领域捉襟见肘。2015年，为了缓解贫困民众因燃油调价而面临的困难，佐科政府加强了对贫困民众的社会援助，其中包括通过福利家庭卡、健康卡和智能卡等措施，为民众提供免费医疗服务和平等受教育权利。此外，针对粮食生产不足和能源价格提高对居民生活水平产生的不利影响，佐科政府通过“非现金粮食资助纲领”（BNPT）和“福利米”（Rasta Beras Sejahtera）政策向贫困民众提供大米、糖和油等实物补贴，通过“福利家庭储蓄纲领”（PSKS）向受燃油津贴削减影响的家庭发放补助，成功地降低了物价波动对民众生活的不利影响①林梅，那文鹏.印尼的新发展主义实践及其效果研究[J].亚太经济，2019（4）：62-70，151.。

在国际事务方面，佐科政府的政党善治也大大提升了印度尼西亚在地区和全球治理中的地位和话语权。2021年12月，印度尼西亚正式担任二十国集团（G20）轮值主席国。事实证明，印度尼西亚所担任的二十国集团主席国非但不是“仪式性”的，而且很考验佐科政府的外交能力。2022年6月，佐科前往德国参加七国集团（G7）峰会后，又马不停蹄地先后访问了乌克兰和俄罗斯，成为俄乌冲突爆发后首位拜访俄乌两国的亚洲国家领导人，这对调停西方国家借俄乌冲突干扰俄罗斯参加二十国集团峰会发挥了关键性的推动作用。2022年7月，佐科访问中国，成为北京冬季奥林匹克运动会以来首位应邀访华的外国国家元首，这一安排确立了中印尼双方将朝着共建命运共同体大方向努力，也显示出中印尼两国的战略水平和双方对两国关系的高度重视。

但事无俱全，佐科的政党治理也引发了印度尼西亚社会对民主巩固的忧虑。一般认为，政党体系的制度化是支持民主的关键力量，强大而稳定的政党有利于民主巩固。但是，印度尼西亚的政党政治似乎过于“强大”，出现了另一种极端的倾向，修订《肃贪委员会修订法案》和《创造就业综合法案》也加深了民众对印度尼西亚民主倒退的忧虑。在高价赎回自由港股权、改组内阁和提高国会议席门槛等问题上，反对党指责佐科通过煽动民意、动用权力赋予自己“绝对及不受约束的权力”②佐科.印尼没有“绝对集权”[EB/OL](2017-07-30)[2022-05-16].https://www.zaobao.com/news/sea/story20170730-783040.。在34位内阁部长中，13位来自支持佐科的政党，这与佐科刚刚当选时承诺不会将部长席位作为政治交易的初心大相径庭。在反对《创造就业综合法案》的系列示威游行中，已经有部分学生组织提出“改革遭到腐化”的口号，强烈谴责政府篡夺民主转型的政治与法律成果，直接质疑佐科政府的执政合法性③PRABOWO D.Reformasi dikorupsi hingga：Mosi TidakPercaya yang warnai setahun jokowi-Ma'ruf……[EB/OL].（2020-10-21）[2022-05-21].https://nasional.kompas.com/read/2020/10/21/06155431/reformasidikorupsi-hingga-mositidakpercaya-yang-warnai-setahun-jokowi-maruf?page=all.。印度尼西亚的政治观察员也指出，这种权力过于集中的局面将削弱政党政治的制衡功能，对联盟政治制度化的进程产生消极影响④邝耀章.我国脆弱的政党联盟[EB/OL].（2019-10-17）[2022-05-24].http://www.shangbaoindonesia.com/read/2019/10/17/opinion-1571326593.。佐科辩称，在印度尼西亚现行的政治体制下，不可能出现“绝对集权”。但不可否认的是，从“朝小野大”到“朝大野小”，在第二任期，佐科执政联盟在国会中的席位越来越多，话语权越来越大，内阁中来自执政联盟的部长比例越来越高，执政联盟的无限制扩大也意味着更多的政治交易，权力的过度集中和频繁的政治交易将不利于印度尼西亚民主的发展。

从另一角度来看，过度“膨胀”的执政联盟，在某种程度上也反映了印度尼西亚政党政治的脆弱性。民众忧虑佐科的执政联盟发展成“分利集团”，甚至极端地预测，斗争民主党甚至可能成为“极权政党”，侵蚀社会财富，“降低社会效率和总收入，并使政治社会中的分歧加剧”①OLSON M.The rise and decline of nations:economic growth,stagflation,and social rigidities[M].New Haven:Yale University Press,1982:45.。执政联盟似乎完全建立在各自的利益而非国家意志、公共知识和意识形态上。即使加入了执政联盟，由于缺乏足够的内聚力和向心力，一旦佐科无法满足“政治盟友”日益膨胀的胃口，执政联盟就有从内部分崩离析的可能性。比如“政治盟友”要求获得更多的部长级配额，要求总统改换关键机构的核心领导。或会由于联盟成员众多而内部不协同，比如国民使命党加入联盟就遭到团结互助党秘书长拉贾·朱利·安东尼（Raja Juli Antoni）的强烈批评并引起骂战②LAELANI R.Gabung koalisi,PSI ingatkan PAN dilarang main dua kaki apalagi“Nembak”Jokowi[EB/OL].(2021-08-29).[2022-05-28].https://www.pikiran-rakyat.com/nasional/amp/pr-012490016/gabung-koalisi-psi-ingatkan-pan-dilarang-main-dua-kaki-apalagi-nembak-jokowi.；斗争民主党和团结互助党在电动方程式（Formula E）项目上与其他七大政党意见不合③WAHYUDI N A.Diinterpelasi PDIP&PSI,anies kumpulkan elit 7 fraksi di rumah dinas[EB/OL].(2021-08-27)[2022-05-29].https://ja‐karta.bisnis.com/read/20210827/77/1434794/diinterpelasi-pdip-psi-anies-kumpulkan-elit-7-fraksi-di-rumah-dinas.。2024年总统大选未至，各政党派系斗争已开始，执政联盟可能不堪一击，分崩离析。这都是佐科第二个任期内巨大的潜在威胁，也为其执政与政令的推行蒙上阴影。

新冠肺炎疫情则在某种程度上放大了印度尼西亚的政治经济隐忧，进一步增加了佐科政府的管控与治理压力，也给印度尼西亚的经济复兴之路带来更多的不确定性。印度尼西亚严峻的疫情在一定程度上摧毁了佐科深耕数年的经济发展成果，大大冲击了印度尼西亚尚在发展初期的经济和产业体系，也对佐科的执政水平提出了严峻的考验。印度尼西亚经济表现不佳，加之2021年中一波疫情引发了民众对政府防疫无能的批评，佐科的支持率也随之跌落至5年来新低。2021年8月，根据“印度尼西亚政治指标”（Indikator Poli‐tik Indonesia）的民调结果显示，只有59%民众对佐科的表现感到满意，这是自2016年3月以来佐科支持率的历史新低④印尼政府抗疫无能引发民怨佐科支持率跌至五年新低[EB/OL].（2021-08-27）[2022-05-30].https://www.zaobao.com/news/sea/story20210827-1186849.。同时，由于佐科的执政出现“绝对集权”的倾向，民众非常担心佐科会基于新冠肺炎疫情，以及疫情后的经济复苏或新首都的建设等理由，通过修宪的方式，将总统任期延长至2027年。2022年2月25日至3月1日，印度尼西亚调查研究所进行了全国性民意调查中，有71%的受访者反对延长总统任期⑤NURITA D.Survei LSI:masyarakat tolak semua alasan perpanjangan masa jabatan Jokowi[EB/OL].(2022-03-03)[2022-05-30].https://na‐sional.tempo.co/read/1566802/survei-lsi-masyarakat-tolak-semua-alasan-perpanjangan-masa-jabatan-jokowi.。

接下来，佐科必须在经济改革发展与公共卫生健康之间取得微妙的平衡，既要选择有效的方式防控疫情、平复民众的不满和稳定社会秩序，又要加快法制、行政与经济改革，以应对全球经济下行风险加剧、不确定性因素显著增多带来的冲击。在此过程中，许多以往存在的执政问题突然暴露出来。比如，在疫情背景下，国家预算严重不足、项目开工不足导致国家财政收入大大减少。此外，医疗防护、秩序维稳和社会救济等公共投入导致国家财政支出大大提高，使得本就捉襟见肘、用于全面经济改革与发展的资金更加短缺。虽然佐科针对性地提出“加速经济复苏与社会改革”的方案，有意将产业投资复苏与卫生体制、教育改革、社会保障和抗灾体系改革结合起来，通过削减非优先支出和暂停迁都等举措平衡财政分配⑥KUSUMA F.Presiden paparkan sejumlah rencana yang jadi prioritas tahun 2021[EB/OL].(2020-08-14)[2022-06-01].https://www.suara‐surabaya.net/kelanakota/2020/presiden-paparkan-sejumlah-rencana-yang-jadi-prioritas-tahun-2021/.，但是，这些举措能否取得预期的成效、真正增加国内生产总值、降低居高不下的贫困率与失业率、有力救助弱势群体，仍是未知数。

面对疫情影响下的社会、政治和经济隐忧，佐科政府越发重视政党在维护稳定中的关键作用。稳定是社会发展的前提，社会与政治的不稳定现象却不可避免，在这样的情况下，强大的政党政治就对社会与政治稳定产生决定性的影响。总体而言，在疫情背景下，佐科的政党治理依然发挥着重要的稳定作用，印度尼西亚的政治、经济和社会运行没有出现失序或失控情况。每一次政府延长紧急公共活动限制措施的期限，各大政党的领导人都第一时间在电视或社交媒体上公开表示支持。接下来，佐科对内将继续严打各个政党的党内腐败和权力不均的现象，减少对执政联盟的战略性倾斜，抑制甚至遏制可能使政治社会分歧加剧的“分利集团”的膨胀，维护各政党党内的民主、公平和清廉。在对外方面，佐科将继续发挥政党在政府和民众之间的轴枢作用，通畅民众对政府的理性表达渠道，使民众的声音汇总到政党处，再在政府层面对民众的核心关切进行解读与研判；善用社交媒体，公开和丰富民众意见反馈的途径与方式，通过政党的沟通功能，减少民众对政府政策尤其是重大的防疫政策和经济发展政策的不理解。尤其是在延长总统任期的问题上，佐科本人多次在斗争民主党活动的各个场合明确反对延长任期的做法，也无意竞选第三个任期，更不会因此修改1945年《宪法》①Jokowi yang berulang kali tolak perpanjangan masa jabatan[EB/OL].(2022-03-05)[2022-06-01].https://news.detik.com/berita/d-5969284/jokowi-yang-berulang-kali-tolak-perpanjangan-masa-jabatan.。

因此，虽然受疫情肆虐和经济下行的双重压力，佐科的执政满意度一度下滑，但在最新的民意调查中，印度尼西亚民众对佐科组合的执政满意度重回高位，对副总统马鲁夫的满意度也创历史新高。“印度尼西亚政治指标”民意调查结果指出，在2021年11月2—6日的一项调查中，72%的受访者表示对佐科的表现感到满意。同时，马鲁夫的民意调查表现也创下新纪录，达到50.9%，满意度首次突破50%②SAPUTRA R S.Survei indikator politik:kepuasan masyarakat terhadap kinerja presiden Jokowi naik jadi 72 persen[EB/OL].(2021-12-05)[2022-06-02].https://www.tribunnews.com/nasional/2021/12/05/survei-indikator-politik-kepuasan-masyarakat-terhadap-kinerja-presiden-jokowinaik-jadi-72-persen.。这从侧面说明，佐科政府的政党善治既有长期的效果，又有应对突发事件的能力，不仅让民众感受到政府稳定政局和复苏经济的努力，而且也能够通过政党团结共同应对新冠肺炎疫情。

四、结语

2014—2022年，印度尼西亚总统佐科通过对内“自治”，包括改善政党组织，实现权力平衡，凝聚党内共识；对外发挥政党在政府与人民间的轴枢作用，力求“共治”，从而实现政党善治。这在一定程度上推动了社会经济的持续快速发展，尤其是在吸引外资、大兴基础设施建设和改善营商环境方面。受新冠肺炎疫情的冲击，印度尼西亚经济在短时期内又出现明显下滑并引发社会争议和执政隐忧，这些争议和隐忧突出表现在权力过于集中、政党政治的脆弱性和民主的倒退等。但值得肯定的是，佐科的政党治理在全球公共卫生事件中发挥应急与稳定社会秩序的作用，政党善治为印度尼西亚的疫情防控和经济恢复提供了较为稳定的政治环境。理想状态下，政党应既不受精英挟持，又免于大众的俘获，以保证施政的公义。但就印度尼西亚的历史与现实来看，政党政治一直游走在寡头或民粹的道路上，如何平衡好政党政治、国家治理与社会发展间的关系，进一步发挥政党善治的积极作用，将继续考验佐科政府的执政智慧。