面向善治的档案数据治理能力体系构建

杨智勇 谢雨欣

摘 要：善治是档案数据治理的总体目标，其蕴含着共建、共治、共享的深刻内涵，基于此，文章从档案数据治理涉及的四个主要维度，即主体、客体、手段、过程出发，通过分析各个维度特征，最终构建出包含协同合作能力、质量管控能力、技术应用能力、制度保障能力在内的“四位一体”档案数据治理能力体系，以明确档案数据治理目标与提升方向，力图实现档案数据治理效能最大化。

关键词：档案数据；治理能力；治理体系；治理要素；善治

分类号：G271

On the Construction of the Archival Data Governance Capacity System for Good Governance

Yang Zhiyong， Xie Yuxin

（ School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444 ）

Abstract： The overall goal of archival data governance is to achives good governance， which contains the profound connotation of common construction， common governance and sharing. Based on this， this paper starts from the four main dimensions involved in archival data governance， i.e.， subject， object， means and process， and by analyzing the characteristics of each dimension， we finally build a "four-inone" archival data governance capability system， including collaboration capability， quality control capability， technical application capability， and institutional guarantee capability， in order to clarify the objectives and improve the direction of archival data governance and to maximize the effectiveness of archival data governance.

Keywords： Archival data； Governance capacity； Governance system； Governance elements； Good governance

1 引 言

当前，档案资源形态正逐渐从数字化向数据化转变，但由于受到制度标准、管理水平、系统平台等因素影响，导致档案数据面临着数据污染、数据异构、数据安全、数据孤岛等问题的威胁，[1]档案数据治理能力亟需提升。近年来，学界对档案数据治理展开了全面探索，主要涉及档案数据治理的概念内涵、体系、策略、能力等方面，其中在档案数据治理能力方面，有学者提出可以应用现代信息技术，通过质量控制与优化、价值挖掘与揭示、数据关联与语义组织等路径提升数字档案资源数据化开发利用能力和服务能级；[2]也有学者认为可以通过国家层面的服务平台、规章制度、标准规范建设，地方或行业层面的数据汇交与整合，以及机构层面的数据归档和质量控制，分层次提高档案数据治理效能；[3]还有学者从组织管理、开发利用、制度建设、综合保障能力等方面构建档案数据治理能力结构体系，并提出其具体建设路径。[4]本文在分析档案数据治理目标的基础上，从档案数据治理要素角度出发，构建“四位一体”档案数据治理能力体系（如图1所示），以明确档案数据治理能力提升方向，力图实现档案数据治理效能最大化。

2 档案数据治理目标：善治

面对档案数据增长带来的问题和社会对于档案数据的需求，政府部门、信息机构及社会组織等多方主体正致力促进档案数据的充分共享，最终实现档案数据善治。“善治”即档案数据治理在目标、过程、结果等方面呈现出“良好的治理”，包含着主体多元、依法治理、公共利益最大化等核心特征，因此，档案数据治理的善治具有共建、共治与共享三重含义。

2.1 善治之共建

共建是档案数据治理善治的基础，也是共治与共享的前提条件，它强调档案数据治理主体的多元化。传统政府管理主导模式已难以适应当今社会，只有将各方力量汇集起来，发挥各自优势并加强协同，才能使档案数据价值得到充分实现。因此，档案数据治理以社会多方力量的共同参与为基本原则，各主体在明确自身角色定位与职责基础上，积极发挥主观能动性，一方面通过履行责任为档案数据治理贡献力量，另一方面通过与其他主体的协同合作推动档案数据治理工作整体建设与发展。这对治理主体的治理能力和治理水平都提出了较高要求，档案部门在主导档案数据治理的同时，要激励其他主体提供资源、技术、人才等方面的支持，真正实现档案资源的共同建设。

2.2 善治之共治

共治是实现共享的基本路径，它强调档案数据治理的民主化与制度化。档案数据治理的最终目标是开放档案数据为全社会所用，以支持档案事业乃至社会与国家的发展，因此，“民主化”正是践行“以人为本”的发展理念，为了在档案数据治理过程与结果中体现人民的意愿与诉求，档案利用者的身份不再单一化，档案部门赋予其一定的权利并鼓励其主动参与到数据治理中来。而“制度化”是指对档案数据的依法治理，即要求治理主体在法律制度框架内开展交流协作、监督检查、建议反馈等工作，并通过建立与完善标准体系优化档案数据资源质量，维护档案数据安全。共治目标的实现要求以民主和法治为双重抓手，改变传统档案管理模式，通过制度建设不断提升档案数据治理效能，以支撑档案数据治理的科学发展。

2.3 善治之共享

共享是档案数据治理的最终目标，它强调公共利益最大化。“以人民为中心”和“公共利益最大化”的原则都要求档案数据治理成果，即高质量的档案数据不是被单一主体占有，而是突破档案机构内部局限，实现全社会范围内跨地域、跨部门、跨层级的開放共享。可开放的档案数据应通过更广范围的传播与共享解决社会日益增长的数据需求与档案数据来源广泛、保管分散之间的矛盾，不断拓展档案数据价值实现的深度与广度。共享性还体现在参与档案数据治理的多元主体所被赋予的治理权利，以及享有治理成果的基本资格，因此，相关政府部门要把握共享实现的路径与尺度，利用法律制度、信息技术、市场监督等手段，确保各方主体都能合法享有档案数据治理的建设成果。

3 档案数据治理四维要素分析

实现档案数据善治共建、共治、共享的最终目标，可从档案数据治理工作涉及的治理主体、治理客体、治理手段、治理过程四个要素入手（如图2所示）。

3.1 治理主体：多元化

治理主体主要包括治理活动的决策者、资源所有者、管理参与者和利益相关者。档案数据治理需要多元主体的参与合作，治理主体不仅包括档案相关主体，如档案管理部门、档案形成部门等，还包括参与档案数据治理活动的其他社会组织和个人，如数据中心、信息机构、社会公众等。治理主体多元化不仅指主体构成多元，还包括各主体在治理活动中所处的不同地位，档案部门在档案数据治理过程中发挥元治作用；其他组织机构作为重要参与者为治理工作注入了新的活力；社会公众的参与使档案工作越来越能体现人们的需求与意愿。[5]需要注意的是，多主体之间的合作会面临主体间的权利冲突、责任不清、义务不匹配等问题，如何通过政府引导和制度体系的建立来平衡权利与义务，提高不同主体的参与积极性，是提高档案数据治理能力需要考虑的问题。

3.2 治理客体：复杂化

档案数据治理的客体对象主要为档案数据。目前学界对于档案数据的定义还未达成共识，有学者认为“从内涵看，档案数据是一种具备档案属性的数据；从外延看，档案数据包括电子文档、数字资源等”；[6]有学者认为档案数据是“数据化的档案信息及具备档案性质的数据记录”；[7]还有学者指出“档案数据包括档案目录、内容、实体和馆库等相关信息资源”。[8]本文档案数据治理的对象是指广义的档案数据，包含数据化的档案资源，档案管理与利用数据，以及档案服务中的浏览、交互数据等，内容丰富且复杂。因此，面对结构复杂且外延广阔的档案数据应该采取何种治理方式，如何在档案数据全生命周期流程中保证其质量，成为档案数据治理面临的问题。

3.3 治理手段：智能化

治理手段包括治理理念、基础设施、技术应用等方面，而档案数据治理的软硬件设施、管理手段、治理资源等都与信息技术密切相关，信息技术既是实现档案数据共建、共享的重要手段，也是保障档案数字共治的关键推动力。党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设……提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[9]档案数据治理也需提高智能化水平，如利用物联网和人工智能技术打造智能库房、智慧档案馆，实现档案管理智能化；利用云计算和互联网技术进行跨区域、跨部门、跨层级的档案资源整合，实现档案数据互联互通；利用区块链和移动通信技术保障档案数据的安全管控并提供个性化、泛在化、智慧化服务。因此，档案数据治理效能优化应该以信息技术应用为重心，思考信息技术与档案数据治理环节的适配水平。

3.4 治理过程：制度化

治理过程是运用治理手段围绕治理客体实施的具体行为和过程，是达成治理目标的一系列实际行动。为了能够更好调节治理主体与治理客体之间的关系，有效规范治理的整体流程，档案数据治理过程应制定完善的制度体系和标准规范。制度规范一方面能够为档案数据治理指明正确方向，另一方面也可以约束社会力量，为档案数据治理提供必要的资源支持与行动规约。另外，作为一种新的治理对象和治理活动，档案数据治理过程中还会遇到很多新的问题，比如隐私权保护问题、数据权利归属问题、数据安全保障问题等，都需要在严格遵循现有政策与制度基础上，持续制定和完善档案数据相关规章制度与标准规范。档案数据治理制度化是从治理主体、治理客体、治理手段等全方位提升治理水平的重要方式，制度化要求治理要素全面配合，以达到共建共治共享的最终目标。

4 基于治理要素的“四位一体”档案数据治理能力体系构建

4.1 协同合作能力：多元主体协同众治

协同合作能力是指档案数据治理主体在法律制度支持与约束下，发挥自身优势，互利互助，使治理效能最大化的能力。在档案数据治理过程中，主体之间要通过参与合作实现不同要素的协同（如图3所示），比如：档案部门与其他政务部门通过系统、人员的对接，完成数据资源的收集与整合，实现档案数据资源与政府数据资源之间的协同；档案部门运用技术力量加快电子档案的数据化进程，并委托信息技术专业机构定期调试与维护设备，实现资源与技术的协同。在具体实践过程中，如浙江省档案局为助力“最多跑一次”改革，积极联合民政厅、建设厅等部门颁布档案数据共享政策，促进各类档案数据的共建共享；浙江省档案馆还与省政府办公厅共同开展电子化归档工作，实现了政府数据与档案数据的协同共享。[10]由此，浙江形成了以浙江省档案局馆为牵引，多元主体共同参与的档案数据众治格局，主体之间通过多方式的协作推进档案数据治理工作的开展。档案数据治理主体的协同合作能力主要体现在三方面：首先是主体参与机制与合作制度，有效的档案数据治理参与机制可以为档案数据治理多元主体的智慧和力量发挥提供渠道，[11] 规范统一的制度能够保证治理权利与义务的公平分配，提高主体之间的信任程度，从而增强合作效能。其次是治理主体之间的沟通与反馈，主体之间要打破壁垒与固有的沟通模式，增强主体间互动能力，定期围绕档案数据治理相关事务进行沟通交流，为社会公众提供即时反馈平台。最后是其他社会组织与公众治理能力的培养，相较于档案机构，其他社会组织与公众治理档案数据的能力较弱，因此在强调多元主体参与的同时，还要注重其治理能力的培养，使其了解档案数据治理理念与重要价值，才能够充分发挥其专业、技术、资源优势，有序高效地参与到档案数据治理中来。

4.2 质量管控能力：全生命周期数据质治

数据质量是指“数据的一组固有属性满足数据消费者要求的程度，可以通过数据的完整性、及时性、有效性等一系列特征属性的集合来描述”。[12]而档案数据质量也涉及反映档案数据应用需求的若干指标，包括档案内容的规范、完整性，档案数量的齐全性，档案分类的科学性，档案鉴定的精准性等。[13]因此，档案数据质量管控能力就是指主体对档案数据在整个生命周期内可能出现的各种质量问题进行监测识别、分析控制、解决反馈等一系列管理活动的能力（如图4所示）。质量管控能力主要体现在以下三个层面：一是档案数据质量评价标准与指标体系。档案数据在形成、收集、管理、组织、存储及开发利用过程中都会面临质量问题，管理、人员、技术等因素都可能对数据造成损害，因此，要建立一套统一的档案数据质量评估体系，将档案数据质量量化，按照既定指标对数据进行管理和监测。二是档案工作者的专业素质。档案工作者是管理与控制档案数据质量的核心主体，由于目前部分档案工作仍需要全人工或人工辅助机器完成，所以一些质量控制工作具有一定的主观性，比如管理人员对于档案数据内容是否完整规范的判定，档案数据的分类与鉴定工作等。三是档案业务流程的优化与再造。要做好档案数据质量管控工作，可以改变原有的档案业务流程，增加数据质量监督工作在整个生命周期中出现的频次，如：将档案数据自身质量的控制提前到文件产生之初，按照数据质量管理要求限制和规范文件的形成与归档；增加档案数据流转过程中的质量检测，辅以智能技术应用，从而保障各个流程中档案数据的质量。

4.3 技术应用能力：新一代信息技术智治

技术应用能力是指档案部门积极探索信息技术在档案数据治理中的应用场景与途径，并保证技术赋能档案数据治理的能力。档案数据治理工作需适应时代发展趋势，将技术与治理内容相融合，通过技术手段的應用提高档案数据治理的智能化水平。可以将智能代理技术、数据整合、关联分析、区块链等技术综合应用于档案数据全生命周期中，为档案数据治理提供精准化、智能化、专业化的技术支持（如图5所示）。例如：浙江省丽水市档案馆利用大数据、云计算技术构建了“1+10+N”的数字档案协同管理系统，实现了对机关各部门电子公文的在线归档、档案登记备份，使全市开放档案数据得以在线共享，[14]并且借助移动通信技术使开放的档案数据资源在APP中流通共享，实现泛在化服务，为档案数据治理的智慧化升级打下了基础。档案数据治理主体是否具有技术应用能力主要体现在以下三个方面：首先是档案数据治理的技术理念。治理主体应充分认识到通过技术应用可实现档案数据治理的智能化，还可破解档案数据在质量管控、安全保障、跨域共享等方面遇到的难题，以技术理念为指导思想才能提高主体学习技术知识和探索技术应用路径的积极性，促进档案数据治理的能级建设。其次是档案数据的智慧化服务水平。信息技术在数据资源整合、分析、价值挖掘等方面的应用都为档案数据共享服务奠定了基础，因此，是否具有智慧化服务水平是档案部门技术应用能力的重要体现。最后是与信息技术专业机构的合作，档案部门积极谋求与信息技术专业机构协同合作是重视技术应用的重要体现，而合作程度也在一定程度上反映了技术应用的能力水平，档案部门可通过项目外包、技术人员聘用、档案工作者技术培训等方式加强双方互动，促进技术创新。

4.4 制度保障能力：制度规范整体共治

制度保障能力是指相关决策部门和档案管理部门通过加强顶层设计与制度建设，做好档案数据治理整体部署，增强治理主体间的衔接沟通，统筹档案数据治理发展全局的能力。档案数据治理的制度保障能力建设与治理过程制度化的发展重点相吻合，要求相关决策部门与档案管理部门一起利用法律制度与标准规范协调资源分配，均衡权利义务，监督主体行为。档案数据治理过程中是否具有制度保障能力同样体现在三个方面：一是运行管理制度是否建立与完善，战略规划能够为档案数据的长远治理提供建设方向，而有法可依能够统一建设逻辑，增强档案数据治理工作的有序性与高效性。二是档案数据治理过程是否公平，它体现了制度保障能力的协调能力，包括相关决策部门和档案管理部门对于资金、技术、人才等资源的分配是否合理，治理主体的权利与义务是否均衡，档案数据资源是否被社会充分共享等，这是社会与人的意愿得以体现、公共利益最大化目标实现的重要影响因素。三是治理主体行为是否良好开展，它体现了制度保障能力的控制能力，制度保障的主要对象就是多元治理主体，一方面要激励各个主体积极承担治理职责，并做好交流协调工作，另一方面要设立监督机制，使治理主体行为受到约束，继而保障治理过程稳步进行。

5 结 语

在国家治理体系与治理能力现代化建设和档案数据量几何增长的背景下，档案数据治理已成为档案界的研究重点与重要发展方向，为了实现档案数据善治的总目标，提高档案数据治理能力迫在眉睫。本文构建的“四位一体”档案数据治理能力体系，希望能够促进档案数据治理能力的提升以及治理效果的优化。

*本文系2020年度国家社科基金一般项目“智慧社会背景下数字档案资源治理体系研究”（项目编号：20BTQ104）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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[9]习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2021-11-27].http：//www.gov.cn/ zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

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[12]熊兴江，马敬东，徐承中.电子健康档案数据质量评估与治理的综述研究[J].中国卫生信息管理杂志，2018（06）：637-642.

[13]陈慧，罗慧玉，陈晖.档案数据质量要素识别及智能化保障探究——以昆柳龙直流工程项目档案为例[J].档案学通讯，2021（05）：49-57.