统筹运用“三治”化解农村宅基地及相邻纠纷

刘 锐 张弼格

一、问题的提出

农村宅基地及相邻纠纷，是影响乡村和谐稳定的主要因素之一。2021年7—10月，中共中央党校（国家行政学院）“全面实施乡村振兴战略研究”课题组选取河北、甘肃、宁夏、安徽、浙江、江苏、辽宁、福建、四川、陕西、重庆11个省（市、区），在相关校（院）的协助下进行了乡村振兴调研，调研以整群抽样方式在每个省（市、区）进行了200 份访谈式问卷调查，对回

收问卷进行完整性检查后获得有效问卷2190 份，使用SPSS 进行数据处理后发现，被访者中近年牵涉矛盾纠纷的占比为3.4%，矛盾纠纷以家庭邻里纠纷最多（占比37.8%），其次是山林土地纠纷(占比16.2%)和宅基地纠纷（占比13.5%）。2021年10月20日《南方周末》时局栏目刊文报道，福建莆田市某镇公共法律服务中心主任称其中心负责调解的事件中，九成涉及宅基地纠纷。该报道还指出，2014—2017年上半年间，莆田市秀屿区法院受理的故意伤害刑事案件中，农村邻里纠纷引发的案件占50.53%，其中，宅基地权属纠纷、相邻土地纠纷、琐事纠纷是主要原因。[1]2021年10月23日光明网报道：河北一教师老家盖房遭邻居阻扰31年，乡、村干部调解多年未果。

经笔者初步统计，2010—2020年中国裁判文书网公开的全国涉宅基地纠纷民事一审判决共56165 份（各年度数据见图1），占涉土地纠纷民事一审判决的3.5%，但宅基地纠纷近年来呈现明显上升趋势，而且涉土地纠纷刑事一审判决中宅基地纠纷判决占比达22%之多。

乡村振兴，和谐稳定是基础。农村宅基地及相邻纠纷大量发生且易刑事化，是乡村振兴推进过程中需要认真对待的重大现实问题。

二、引发农村宅基地及相邻纠纷的主要原因

（一）农村宅基地等土地确权尚未完成

“定分”方可“止争”，权属清晰是预防和化解矛盾的基础，也是权利市场化流转的需要。宅基地确权全国已开展多年，有报道称截至2012年6月底宅基地使用权确权登记发证率达到80%。[2]但早期的确权存在“四至不清、面积不准”等问题，近年来开展的宅基地确权也遗留了不少难啃的“硬骨头”。笔者调研发现，某省应登记发证宅基地宗数只占实际宅基地宗数的80%左右，这说明有相当数量的宅基地因为违反国家宅基地和规划法律政策无法确权登记。何况，应登记发证宅基地也没有完全登记发证。前述课题组通过调研发现，宅基地和住房都已确权占比79%。

即使宅基地和房屋已确权，但宅基地周围被农户使用或空闲土地的权属也不一定明晰。从实践看，村庄用地和宅基地并不等同。如根据2009年土地二调数据，四川人均村庄用地面积153.72 平方米，人均宅基地面积120 平方米。①数据来自《2010四川统计年鉴》、自然资源部土地调查成果共享应用服务平台。而全国不同时期开展的承包地、林地、草地、宅基地和建设用地确权登记，容易遗留农民房前屋后的道路、空闲地等土地，从而导致土地确权出现“盲区”。这些未确权的土地，农民往往基于先占原则主张权利归属，但界限并不明确，很容易引发纠纷且不易解决。

当然，权属不清的原因不只有未确权问题，当年不同部门推动的不同类型确权，由于标准、方法、工具及工作认真程度不同等原因，事实上也造成了不少权属重叠、交叉，确权成果的重叠、交叉同样造成权属不清的后果。原国土资源部副部长王世元指出：“对于林权证、草原证与土地证相重叠、民族地区的一些地方等，工作确有难度，实在协调不下来的地区，不能简单强调完成，有些就必须待条件具备再解决。”[3]海口市琼山区云龙镇2014年开展的集体土地所有权、集体土地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权和林权等“六权”确权发现，不同产权数据之间矛盾冲突比较普遍，突出表现在：林权数据与集体建设用地（宅基地）数据重叠；林权数据与国有土地使用权数据矛盾；林权数据与农村土地承包经营权数据重叠；林权数据与基本农田数据重叠；林权数据与实际地块错位明显。

（二）相关法律制度供给依然不足

农村宅基地及房前屋后空闲地纠纷中，有的一方已占有使用了几十年，但邻居依然不认可，导致相应的确权登记工作无法顺利开展。这一现象的出现，与我国至今没有建立取得时效制度有关。比较法上，有取得时效的规定，即占有他人财产于一定期间经过即依法取得该物物权。[4]如《日本民法典》第一百六十二条规定：“（一）以所有的意思，二十年间平稳而公然占有他人物者，取得该物所有权。（二）以所有的意思，十年间平稳而公然占有他人不动产者，如果其占有之始系善意且无过失，则取得该不动产的所有权。”[5]可是，我国法律从未规定该项制度。民法典既未规定取得时效制度，又明确规定不动产物权不适用诉讼时效，这就意味着不动产物权遭受侵犯的，权利人主张返还原物的权利不受时间限制。这不利于不动产占有秩序的维护和社会的稳定。

此外，现行法律规定了宅基地使用权、土地承包经营权等权利，但对相邻关系的规定比较欠缺。民法典物权编专门规定相邻关系的条文不到10 条，大多属于原则规定，如规定处理相邻关系应坚持“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的原则，以及法律、法规有规定的依照其规定，没有规定的可以按照当地习惯的原则，而针对具体问题的明确规定非常欠缺。与之不同的是，《日本民法典》的相邻关系条文达30 条之多，《意大利民法典》更是具体规定了建筑物、植树、沟渠之间的距离，土地之间的界墙、界沟和篱笆，采光和眺望，滴水权等内容。如其第八七三条规定，“如果位于互相毗邻土地上的建筑物不是一体的或者相互连接的，则建筑物之间应当保持不少于3米的距离。地方法规可以规定更远的距离。”[6]再比如其第八九一条规定“如果地方法规未另行规定，则欲在疆界挖掘沟、渠的人应当与疆界保持等同于沟、渠深度的距离。”[7]即使与我国历史上的相关规定相比，现行相邻关系的规定也逊色不少。如古代法律规定田地用水以“下游先用、灌溉优先、先稻后陆”为原则。[8]对于田宅间相邻关系采用了诸如设阡置陌之类的预留公共通道等方法加以调整，而且国家法律给予了强力保护，如《唐律疏议》之疏条“《疏》议曰：‘侵巷、街、阡、陌’，谓公行之所，若许私思，便有所废，故杖七十。”[9]

（三）宅基地及四周土地管理不够到位

宅基地管理一直是我国土地管理的一个短板。一方面，在农村人口减少的情况下，宅基地面积未减反增。第一次全国土地调查显示，截至1996年10月31日全国农村居民点用地总面积约2.47 亿亩，[10]2021年8月公布的第三次全国土地调查（以下简称“三调”）显示，村庄用地3.29 亿亩，[11]而在1996年年底，全国城镇化率仅29.37%，“三调”同期常住人口城镇化率已达62.71%。笔者调研发现，南方某省2013年全省乡村人口人均宅基地面积为170.4 平方米，若按一户三人计算，每户宅基地面积在500 平方米以上，远远超过该省规定的“每户宅基地不得超过200 平方米”的上限规定。西南某地级市经依法批准的宅基地面积占总面积的62%，祖遗地面积占总面积的17%，各类违法用地占总面积的21%。

除了宅基地面积超标、一户多宅、违法建设、建新不拆旧等突出问题外，宅基地四周土地的管理更是缺乏。有不少农户在宅基地周围随意扩展、乱占土地供其建房、搭棚或其他使用，事实上形成了宅基地、建设用地之外的另类建设用地，但这些土地并没有纳入有效管理范围。

2019年修正的《土地管理法》规定对违法在耕地上建房等行为，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款。由于自然资源主管部门、农业农村主管部门在宅基地管理方面的职责至今不够明确，严重影响了宅基地的有效管理。

（四）传统与现代治理方式在更替过程中出现空缺和冲突

从乡村治理视角观察近年来发生的一些宅基地及相邻纠纷，至少可以得出以下几点结论：

首先，个体平等已基本实现，封建社会的三从四德、三纲五常似乎影响力不再。承包地、宅基地等的权利主体虽然是家庭，但现代乡村的基本单元已经很难说是传统意义上的家户，正如贺雪峰教授所说：“现代科技的广泛应用，使农民从繁重的需要多人合作的家务中解放出来，大家庭逐步解体。”[12]一些宅基地及相邻纠纷之所以没有能够协商或调解解决，往往是因为户主同意的和解或调解方案，户内的其他成员不同意。家长或户主在宅基地及相邻纠纷解决中的作用日益降低。

其次，个体权利、利益意识膨胀与义务责任意识式微进而导致权利义务责任严重不匹配。在很多宅基地及相邻纠纷中，利益相关方表现得更多的是对权利的维护和利益的追求，既有对自己权利、利益的“寸土不让”，也有对模糊地带甚至他人或集体地盘的“寸土必争”。既欠缺对权利界限的理解把握和对他人权利的尊重，更缺乏道德意义上的互相谦让和责任担当。

再次，传统乡村治理规则的衰败和现代治理规则的不成熟。传统有利于处理相邻关系的习俗、道德影响力在下降，相邻之间的共有道路等空间在变窄甚至消失，而现代法律在相邻关系处理上只规定了原则，缺乏具体可遵循的规则。土地尤其是宅基地利益的日益显化及基础性规则的不完善，致使矛盾易发且不易化解。

最后，纠纷的解决方式依然游离于传统与现代之间。家族内部的矛盾很少由族内德高望重之人出面调解解决，而是更多直接请村镇干部调解。对于长期存在的重大土地利益纠纷，多数是自力救济，或者请乡镇干部出面调解，而不是依赖司法途径解决。前述课题组的调研发现，村民遇到矛盾纠纷时，找村干部调解、没有采取行动和通过司法途径解决的分别占比39.2%、25.7%和13.5%。这说明传统家族内部调解和现代司法解决矛盾方式在农村纠纷解决中并不占主导地位。

总的来看，以德治、礼治、宗族治理为特点的，重义务轻权利、重集体轻个人的传统乡村治理已基本退出历史舞台，这里不再是男权社会，传统风俗习惯的力量不再强大，不足以补足法律法规留下的空缺。也就是说，在传统乡村治理方式退场的过程中，现代乡村治理方式并未如期、有序登场。

三、统筹运用现代乡村治理方法化解宅基地及相邻纠纷

（一）准确理解把握现代乡村治理方法

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。化解农村宅基地及其相邻纠纷，需要统筹运用自治、法治和德治等现代乡村治理方法，而有效运用的前提是准确理解把握不同治理方法的内涵及其之间的关系。

1.自治、法治和德治的内涵

自治，相对于他治而言，指自我治理。《村民委员会组织法》意义上的村民自治，主要表现为通过赋予村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权利，达到村民自我管理、自我教育和自我服务的目的。[13]

法治，属他治范畴，本质上是法律之治、良法之治、程序之治，核心使命是规范约束公权力、保障私权利。法治不仅是方法，更是目标、价值、文化。法治不是简单的依法办事、遵守法律，而是强调不仅要有法律，法律还是良法；法治不仅仅指立法，还包括执法、司法、守法等方面。中国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。

德治，是中国传统社会中的主要治国方式，其含义基本有两重：一是指充分重视道德的教化作用，二是充分重视为政者的道德典范意义。[14]儒家提出以德为本，针对的是以法令尤其是刑法为主，而忽视道德的治国方法。简单讲，“以德治国”是与“以刑治国”相对立的思想，强调诉诸非法律的手段，以礼俗和道德教化为主要途径的社会管理方式。[15]德治的思想之源是周公提出的“明德慎罚”主张，主要内容是反对法家主张的“以力服人”的“霸道”，反对统治者横征暴敛和严刑峻法、“缘法而治”等治国主张，主张效法西周，兴礼教，实行“以礼服人”的“王道”。

2.自治、法治和德治之间的关系

自治、法治和德治之间的关系，学者有不同主张。主要有：法治是保障，德治是基础，自治是目标；德治和法治是两条轨道，但这两条轨道都通往自治这一目标；[16]自治法治德治都是社会治理的基本方式方法；[17]自治是基本制度安排，法治、德治是自治的原则和方式，它们规范制约着自治的运行；[18]就功能而言，自治为核心，法治为支撑，德治为融合。[19]准确理解自治、法治和德治，关键在于以下两点：

第一，自治、法治和德治是现代社会治理的三种不同方式，有不同之处但也不是水火不容。自治和德治我们相对熟悉，只不过自治有中国古代“皇权不下县”条件下以家规习俗为主要工具的自治，也有今天各主体平等民主管理意义上的自治。正确理解“三治”的关系，关键在于领悟法治的内涵，毕竟，我们有很深厚的德治传统，但法治的土壤比较稀薄。理解法治，需从“法”的中国源头及其与西方的差别入手。中国古代的“法”不同于西方的“法”和现代的“法”。在中国古代文献中，“法”与“刑”“律”通用。中国古人所说的“法”大都指制度规章，也就是国家的禁令，而法所体现的精神、道理，则用“礼”“理”等字来表达。西方的“法”则融禁条、规范、制度、原理、精神于一体，一个“法”字包括了中文的理、礼、法、制所表达的内容。[20]中国古代的“法治”也不同于现代意义上的法治。中国古代即有“法治”一词，但古代中国法家的“法治”主张突出法律的工具价值，并不强调用法律规范权力。正是由于受中国法律文化传统的影响，很多人将法治简单理解为强制命令、依法办事，忽略了法治本身所内含的良法前提和民主程序。良法与同时代道德、风俗习惯具有内在一致性，而民主程序与自治天然契合。“法律是善良和公平的艺术”“法律是最低限度的道德”所揭示的就是这个道理，而民法典重视习惯的作用也是科学立法的表现。正是在这个意义上，自治、法治和德治具有融合性，能够相互补充。

第二，乡村纠纷的解决、乡村治理能力的提升，必须尊重乡村实际，并根据实际变化灵活运用不同治理方式。当下的乡村，正在或已经从身份走向契约、从礼俗社会走向利益社会、从封闭社会走向迁徙社会，这个过程就是从德治、礼治走向法治的过程。在契约社会、利益社会、迁徙社会，就要尊重个体权利、明确界分群己，因此需要重视法治的基础性作用，通过法治调整利益关系、定分止争，建立社会运行的基本规则和秩序。当今的乡村，土地等资源的利益已经显化且呈进一步显化趋势，调整重大利益，仅凭礼俗显然不够，“礼让三分”的前提是产权清晰，而且似乎也在表明让的最大限度就是“三分”，不可能更多。界定产权、明确利益，需要法律规则，尤其是传统家规礼俗作用弱化之后，更需要法治及时补位。而乡村土地等集体所有权的行使，负载重要公共利益，更离不开法律规定。同时，乡村必须重视自治的作用。中国有乡村自治的传统，乡村自治是基层民主的需要，有利于激发乡村活力，当然也是农村最重要的土地等集体资产实现权利、利益的需要。此外，还必须重视德治的功能发挥。法治强调权利，德治强调责任。当下中国的乡村，个体独立、主体平等、权利保护等观念基本确立，传统中国社会的礼教秩序基本瓦解，但现代法治精神及与现代法治精神吻合的道德观念尚未完全树立，权利义务相统一观念、权利界限思维尚未内化于心，权利滥用、不尊重他人权利甚至恶意侵犯他人权利现象还比较普遍存在。解决这些问题，需要培育现代法治精神和道德观念，尤其是要发扬“己所不欲、勿施于人”“推己及人”等中华优秀传统文化，强化义务观念、责任意识。

总而言之，现代乡村治理需要综合运用现代自治、法治和德治。乡村土地等重大利益关系的调整需要法治，乡村自治的基本制度框架也需要法治搭建，但乡村依然是个熟人或半熟人社会、是个相对稳定的社会，因此需要发挥自治、德治的作用，这在当前法治依然缺乏、法治精神依然未能真正树立的前提下尤其如此。正是由于自治、法治和德治之间并不存在天然鸿沟，而基层社会治理中自治、法治、德治与当地的社会经济条件、文化、传统习俗、公民素养，甚至地理、气候等社会和自然条件紧密联系在一起，[21]因此需要结合实际灵活运用三种不同治理方法。

（二）农村宅基地和相邻纠纷处理中不同治理方式的运用

从农村宅基地和相邻纠纷处理的实践来看，突出的问题是自治、法治和德治的作用都发挥不够，相互之间配合补位也不够。问题的解决需要加强自治、法治和德治建设，并强化三者之间的协调配合。

1.加强乡村法治建设

有研究指出：“新常态下乡村总体性治理正在遭遇制度建设滞后及选择性策略性和运动性的治理困境，进而造成了再行政化，也可能导致基层政权无法获得来自基层社会合法性支撑。”[22]预防和解决宅基地及相邻关系纠纷，首先，需重点解决以下制度供给问题：一是法律原则规定宅基地上建房的最大容积率，明确规定不同宅基地上房屋、树木等之间需要间隔的情形及最小距离，并授权地方法规规章根据地方实际具体规定。二是法律原则规定宅基地四周可以用于通行、停放车辆、饲养牲畜等的附属用地比例范围，并和宅基地一起纳入建设用地管理，同时授权地方法规规章根据地方实际具体规定。三是法律规定取得时效制度，以尊重长久形成的事实秩序。取得时效肇始于《十二铜表法》，其第六表之第三条规定：“占有土地的时效为二年。其他物品则为一年。”我国法律至今未规定取得时效制度，但并不表明实践无此制度需求。1995年原国家土地局制定的《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定的“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有”，就是取得时效制度的体现。2021年发生的“莆田惨案”中横跨数十年的纠纷也暴露了取得时效制度缺乏的弊端。

其次，加强宅基地及其周围建设使用土地行为监管、不动产确权登记及其纠纷调处力度。一是加强宅基地及其建房的审批管理。新修正的《土地管理法》将宅基地审批权下放至乡镇政府，这有利于提高审批效率。但乡镇政府在审批宅基地时，不仅要考虑节约集约用地，还要考虑有利于相邻关系的和谐。另外，一些地方规定了农民建房的层高等基本要求，审批部门具体审批时不但应遵守基本的规定要求，也应综合考虑相邻关系。在地方没有具体规定时，更应如此。二是高质量完成宅基地、宅基地周边土地以及其上建筑物、构筑物等的确权登记。一方面，目前正在进行的宅基地及其房屋一体确权登记应保质保量按时完成，尤其要真正解决历史遗留问题，不能久拖不决。当然，在解决存量纠纷过程中，也要运用法治方式，切忌一边解决旧问题，一边又制造新矛盾。另一方面，要将宅基地四周的道路、空闲地等也纳入确权范围，做到确权登记无死角、全覆盖。三是加大对宅基地及其建房等违法行为的惩处力度。很多农村宅基地及其建房或相邻纠纷，本质上并不一定是农户之间的私事，往往涉及违法违章建设，甚至侵占集体未利用地等土地，这需要地方相关执法部门主动执法，纠正违法行为，而不是简单当作民事纠纷处置。四是加大纠纷调处力度。很多宅基地及相邻纠纷，年代久远、证据不足，诉诸法院并不能实质性解决。因此，要充分发挥乡镇村调解的作用，把法律讲清楚、把政策讲明白、把感情讲到位，充分发挥类似一些地方的“村民议事会”“百姓参政团”以及乡村贤达人士等的作用，多渠道提高调解的成效。在法律法规及政策没有明确规定的情形，调解应遵守法律原则、法治精神以及风俗习惯。中国古代处理相邻关系的习俗不少，比如：相邻的地头互留二三尺；低田无上埂，其埂为高田所有，两田相平，埂共有，备留通道，不准损伤其埂；宅基处胡同以内，胡同虽属别人所有，得准出入。[23]这些习俗，对于处理今天的邻里纠纷依然不无借鉴价值。

最后，要加大学法普法力度。一方面，基层执法人员、乡镇村调解人员要认真学习土地管理及相邻关系处理的法律法规，尤其要学习领悟法律原则和法治精神。调解工作要依法进行，不能简单和稀泥或只凭经验感觉。另一方面，要加快土地制度、民法典及刑法等法律法规的普及。新一轮土地法律法规修订完成不久，民法典有关土地的内容也有不少新规定。对农民的普法，内容上要突出重点，形式上要生动活泼，通过身边故事、典型案例让法律法规真正走进农民的心里。

2.重视自治的作用

传统乡村需要自治，即使社区化改造之后的乡村，依然是一个熟人或半熟人社会，需要发挥自治作用。一方面，在宅基地分配、土地确权等工作中要严格落实法律对村民自治的要求，真正让农民参与决策，有话语权，从而夯实相关工作的民意基础，这有利于避免纠纷发生。另一方面，在处理宅基地等方面的历史遗留问题过程中，也要发挥村民自治的作用。乡村很多历史遗留问题，是在制度建设不到位、确权不到位以及有关权属资料严重缺乏的情况下发生的，有效解决这些问题，需要民间智慧，更需要村民集体决策。

10 多年前成都推行城乡统筹改革过程中创设的“村民议事会”制度，2013年以来浙江桐乡等地探索设立的“百姓参政团”等制度，都取得了良好效果。“很多时候，人与人之间的关系是因为沟通而理解，因为理解而尊重，因为尊重而认同配合。”[24]村民自治，关键是要建立健全自治组织，确保自治组织成立及运行程序的正当性。“要积极引导村民共同参与讨论、修订和遵守村规民约、道德公约等， 形成依法立约、以约治村的良好格局。”[25]

3.重视德治的作用

勒内·达维德曾说：“在任何情况下，解决争端的方法应不受法律框架的局限，需要符合公正和人情的原则”。[26]乡村社会，总体来说还是人情社会、熟人或半熟人社会。在这样一个社会，光讲法律规则是不够的，而且目前乡村治理的法律规则还不到位，更何况我们有德治的传统。正如学者指出的，在法治话语日益形成霸权态势下，要注意防止过度使用法治。特别是在农村社会，家户、村庄仍然是人们赖以生活的共同体。农村社会因土地难以流动，其稳定性更强，共同体的功能不可弱化。[27]

法安天下，德润人心。当今农村宅基地及相邻纠纷的化解，需要类似历史上安徽桐城“六尺巷”的故事进行感染教化，引导人们普遍认同并践行“礼让三分”。