PPP项目实施中风险管控的策略探讨

作者简介：侯志国，（1987.3-），男，汉族，本科，河北省邢台县，会计师，PPP项目财务管理。

摘要：目前PPP项目实施的社会资本主体，大部分是国有企业，在项目的实施过程中，要经历建设期和运营期，受到时间和空间的影响，实施过程中会面对许多风险。对于PPP项目实施各方来说，如果不能合理规避实施过程中各种风险，将会对各方造成不良影响，本文就PPP基础设施项目实施所需要承担的风险以及避险措施做出讨论。

关键词：PPP项目实施;风险管控

前言：PPP模式作为项目建设的一种新模式，将政府与社会资本两个主体有效地联系在一起，为两者协作提供了一个良好的平台，可以发挥各自优势共同为项目建设提供服务。这种模式的优势在于可以减轻政府方的财政压力，提升社会资本的价值创造，提高项目的建设效率。但是应该注意到，由于受到空间与时间的影响，PPP项目实施过程中所承受的风险比传统的项目承受的风险要大，参与各方都要面临因期限长、体量大、政策变动、融资环境改变、施工组织等各项因素带来的风险。

1 PPP模式的定义

PPP模式是指将投资与融资集合到一体，以政府为主导的政府方、社会方共同合作并确保合作顺利完成的模式，合作中政府与社会资本方通过签署协议明确合作方式及各方的权利与义务，各方在收获预期效益的同时还要承担风险。PPP模式的项目，一方面可以促进社会资本的资金回报率提高，另一方面也可以降低社会资本方的投资风险，帮助社会资本在项目的投资建设过程中积累经验，为社会经济的建设做出贡献[1]。

2 PPP项目的优势

PPP模式作为一种全新的项目实施模式，在很大程度上促进了投资方的多元化，并且这种模式的应用范围很广泛，可以为公路、铁路等项目提供更丰富的融资来源。这种模式的实际应用使政府从以往的公共服务职能转变为项目的建设者与监管者，能够有效的将各种风险进行分解，从而降低投融资难度、节省建设成本。这种模式还可以促进政府与社会资本充分发挥各自的优势，形成互补的关系，最大程度地为社会经济的发展提供动力[2]。

3 PPP项目风险分配

PPP模式的项目实施时，政府将自身的哪些公共产品与服务转移了出去，政府本身又需要承担哪些风险，需要按照各自的协议及分工进行风险分配。首先，政府作为国家机构，相比企业更能够应对政治风险与法律风险，一般的PPP项目合作期在30年，这期间将遇到法律的更新和完善，会影响到PPP项目的实施，而这些风险都与政府有着紧密的联系，政府能在管控风险中起到关键的作用，基于合作和公共服务的需要，政治风险与法律风险应该分配给政府。其次，公共产品与公共服务无论是从经济的角度还是从投资的角度考虑，不是任何一个企业所能预测的，尤其是对外来的企业来讲，因为这种需求与被需求的规划是由一个城市的历年发展数据与城市的发展能力所决定的。例如，某城市部分地区的污水处理厂需要有多大的处理能力才能应对该地区的污水提供，就需要政府先进行规划再给社会资本投资合作，因此，这种需要政府进行规划的公共产品与服务项目可能伴随的风险需要由政府进行承担。最后，任何一种公共产品是否能够按照双方所约定的质量提供给社会进行服务，人民群众无法进行监督，政府作为社会的管理者与服务者，受到大众的授权，承担着对社会资本建设的公共产品品质进行监督的职责，需要承担监管的风险。除了以上政府方面能够更好的识别与控制的风险，并且不能将风险转移给社会资本以外，其他风险都可以通过法律的手段转让给社会资本。具体而言，可以通过公开竞标的方式选取社会资本合作，社会资本如何管理项目中的商业风险是社会资本对项目管理的核心，也是PPP项目能否成功的重要因素[3]。

4 PPP项目实施的主要风险

4.1 政策风险

PPP项目一般实施期限较长，在实施过程中，因政策的改变、完善所带来的风险是直观的。2016年启动的一些PPP项目，地方政府为了引入社會资本实施公益性较强的高速公路项目，为确保社会资本的利益，在协议中明确了项目实施进入运营期后对最低收益进行兜底担保的条款，但《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等文件出台后，明确禁止政府为社会资本提供保底，并要求限期整改，若政府兜底担保相关条款修改后，预期收益较低或不能满足预期收益的公益性项目是否还能继续实施，社会资本需要重新考虑，政府对债务的控制，给社会资本带来了政策风险。

4.2 融资风险

PPP项目体量一般较大，需要持续投入大量的资金，因此参与PPP项目建设的社会资本一般都有着非常大的资金压力，为了实施该项目，往往需要社会资本进行再融资来缓解投资压力，但是在PPP的项目实施过程中，风险因素是无法避免的，并且风险因素的种类也较多，一旦企业无法获得预期收益，固定期限的融资成本到期不能支付，将产生信用风险影响再融资，造成融资风险。资金是项目持续实施的保障，但是对于很多项目公司来说融资的过程较为困难，缺乏科学的融资理念，经常会有融资不合理的现象，还伴随着融资渠道匮乏、融资门槛高、资管新政的规范等，造成了社会资本方融资困难的现象，如果在项目的实施过程中项目资金链断条，将会极大地影响项目的实施[4]。

4.3 建设风险

建设阶段也是风险高发的一个时期，在这期间一般可以分为组织管理风险、生产技术风险、工期进度风险、生产安全风险等。这些风险因素对项目的质量、资金、进度都会产生极大的影响，在项目的建设过程中，可能会因一个细小的环节出现问题，对整个项目的实施造成影响，阻碍项目的正常建设。因征拆推进不利等因素，可能产生工期拖延，增加建设风险。另外，PPP项目建设阶段的生产安全风险是最为常见的一种风险，在全社会高度重视安全生产的环境下，每年都有安全事故的通报，例如，人员的操作不规范所造成的安全事故、设备故障所造成的安全事故等。

4.4 资金回收风险

在PPP项目实施中的资金回收风险主要是体现在两个部分：第一，项目在建设之前所做的收益预期是充满不确定性的，且项目的回收周期普遍较长，定价权是由政府控制，在销售的实际价格低于市场价格时无法及时调整，从而影响资金回收，再加上一些政策的调整也会增加项目的运行成本，在一定程度上削弱了项目盈利能力;第二，一些地方政府主导的PPP项目，因地方政府的财政承受能力不足，或者因当地实施的PPP项目较多，在集中到期需地方财政支付时，地方政府可能会存在不能履约的情况，导致项目的资金不能按期回收，影响项目实施的资金周转，产生资金回收风险[5]。

4.5 成本控制风险

PPP项目的实施一般都需要经过项目的规划、建设、运营三个阶段，成本控制风险主要在建设期和运营期。在建设期，可能会受到项目程序要件不齐产生项目退库的风险、因征地拆迁因资金不足推进滞后的风险、地质复杂隧道不能如期推进的风险、工序组织不合理功效不高的风险，从而导致工期拖延，工期的拖延将产生建设单位管理费的增加、材料物资涨价、机械设备涨价、劳务用工成本增加等连锁反应，增加建设期的投入，若实际投资超概算，则又将面临竣工结算被审减的风险，产生无效投入。进入运营期后，建设期投资形成的资产采用不合理的摊销方式将影响当期的成本确认，若建设质量不达标在运营期将增加维护成本，若运营期内日常管理不到位将增加运营成本，新购入的设备不能满足运营需要将增加损耗，增加成本控制风险。

4.6 法律风险

如今经济市场的良好发展，工程项目的建设有了相应的法律法规，规范了社会资本的行为与活动，降低了财务风险。但是目前行业的法律法规还存在缺漏，这使得一些项目的实施在开展时缺乏有效的法律法规作参照。例如，一些地方政府主导的PPP项目，用地报批手续由政府主导，但因用地报批等手续不齐全而要求组织施工，产生一些违法占用土地的罚款，该项罚款如何纳入总投资，尚需政府予以解决。

4.7 税务风险

PPP项目的实施跨期长、阶段多、经济活动丰富，对各项经济活动涉及的税种及如何申报缴纳，需要熟悉和掌握，要坚持应缴尽缴的原则处理各项涉税业务，但一些地方税务主管机关，对一些税种征收口径不一致，或者政策不太清晰，若不及时完税，则存在滞纳金和罚款的风险，若按照主管税务机关要求缴纳，又存在多缴税款无法退回的风险，另外，近期的税收优惠政策不及时申报享受，过期则不能享受。

5 PPP项目实施的风险管控措施

5.1 预先识别风险，保障项目实施

在进行项目风险的控制时首先要做的工作是对可能存在的风险进行预测。在项目的风险识别中首先要有科学可靠的认知作为基础，根据项目的特点及市场动态，找出在项目实施中潜在的危险，例如，在前文所提及的融资风险、建设风险都是项目可能存在的风险。项目公司在进行项目的风险识别时，要综合考虑项目的各项因素，可以采用风险解析法、问卷调查法等方法来对项目的风险进行识别。风险识别人员要对项目的风险因素做出整理，列出专门的风险清单，以便能够清晰的掌握所有风险因素，为项目实施提供有利条件[6]。

5.2 多渠道融资，满足资金需求

资金是项目实施的保障，目前项目公司的融资主要是股东投入和银行贷款，股东投入的资金一部分是自有资金，一部分是融资实现，股东应严格按照章程或协议，同比例投入资金，以撬动贷款，确保项目实施所需资金。但股东的投入资金，应该考虑到项目实施前十几年甚至二十年是不能实现收益预期的，因此，股东投入的资金，应该在投入前就对再融资实现的资金进行合理安排，避免出现融资风险。对于项目公司来说，建设期内应该按季度安排每期的贷款利息支付，可使用资本金支付，避免项目公司融资风险;进入运营期后，项目公司无资本金可用，贷款利息的支付只能依靠回收的资金，若在运营期内回收的资金不足以支付贷款利息等开支，需要项目公司进行再融资，以支付贷款利息等，避免融资风险。

5.3 建立应对机制，确保符合政策

由于PPP项目期限一般达到30年，这期间肯定会遇到国家相关政策的变更或完善，也不排除因国家管理的需要而新立一些政策文件，对于政府与社会资本合作实施的项目协议，应明确因国家政策变动或不可测因素而需要继续实施该项目的应对方案，以应对相关约定与新政策的冲突。由于PPP项目是近几年新生的项目建设模式，相关政策的普及和宣贯以及成熟性，对于项目实施的推进很重要，但一些项目公司管理人员尚有认识漏洞，为避免政策的错误执行或漏执行，可聘请专业、权威的咨询机构或科研单位，作为项目公司日常政策咨询机构，帮助项目公司的实施符合政策规定。

5.4 关注资金安排，重视资金回收

资金回收主要发生在运营期，进入运营期后，资金回收主要是通过使用者付费或者政府补助实现，为确保项目公司投资人利益，实现资金回收，需重点关注回收资金的来源及安排。以PPP高速公路项目为例，使用者付费需回收的资金，主要是高速公路通行费、租赁费、加油站超市、拖车服务等收入，该项资金可通过及时结算实现回收，需注意的是，当实际价格低于市场价格时，需及时调整价格，避免回收资金被压缩。另外，政府补助需按照合同约定按期回收，当地方政府财政不足时，会影响项目公司当期资金的回收，此时，需保持与政府或者政府主管部门的联系和协调，主动关注该项资金在当地政府年度财政预算的安排情况，并及时办理资金回收。运营期内的资金收支，需做好预算，对年度内不能实现的资金回收，若影响到资金使用，还需进行融资，以维持项目公司的正常运转[7]。

5.5 以概预算为框，控制投资成本

PPP项目体量一般较大，建设期内需要消耗大量的材料及设备，为节约材料设备成本并确保质量，可以采用集中采购的形式安排材料設备的采购，选择专业化规模化的物资供应商，在材料设备成本低谷阶段签订批量采购协议，确保材料设备的质量与供应。建设期限对于成本的控制也至关重要，若项目建设预期4年，开工后又因征地拆迁滞后、地质复杂、项目退库等原因，导致不能如期完工，投资进度失控，则银行贷款利息、建设单位管理费等固定成本将会按期增加，因通货膨胀而导致的材料人工价格上涨等，也会增加建设成本，进而增加投资，延期越久，还将面临超概风险。因此，项目实施前，要确保建设、用地等相关程序要件齐备，项目合法，开工后能够控制投资节奏，实现项目按期完工、投入使用。进入运营期后，要根据工作量法对形成的资产进行摊销，达到运营收入与运营成本匹配，并做好日常管理，避免运营成本的无序开支。

5.6 遵守法律，要件先行

政府对建设程序要件的办理有其优势，社会资本基于合作协同的原则，需积极配合，做好相关资料的准备报批工作，一般是程序要件齐备后方可实施，若政府主管部门要求项目在程序要件不齐备的情况下实施，需政府方或政府主管部门明确相应的法律责任，对因基本建设程序不完善而产生的违法罚款，要以会议纪要或者文件的形式明确如何纳入总投资，确保投资人的利益。项目实施过程中，遇到新颁发的法律文件，比如新颁发的土地管理法，若项目的实施有与新土地法相悖的情况，应如何解决，作为政府主管部门应做好法律宣贯，避免违法受罚，使项目实施受阻，给投资人带来损失，另外，要做好总包单位与分包单位的合同管理，避免出现违法分包现象。

5.7 主动筹划，积极纳税

PPP项目的实施，一般需由政府和社会资本合资成立一个项目公司，在公司注册前，需主动对接当地税务机关，对个人所得税返还、增值税留抵退税、印花税减免、耕地占用税缴纳等事项进行高层对接，明确方向，并形成会议纪要，为项目公司争取税收优惠最大化，并做好与主管税务机关的关系，日常工作中主动与税务机关协调、沟通，使其了解到项目公司的经营情况、纳税情况，以及项目公司的积极纳税意识。另外，要做到日常合规报税，对新发布的税收优惠政策要积极学习，先进行适用性的自我判断，了解兄弟单位的税收优惠享受情况，对可以享受的税收优惠，积极对接主管税务机关，应享尽享。

5.8 注重合同，质量第一

在項目建设阶段，工程质量的控制格外重要，因此，项目实施主体、施工总包单位、分包单位需要签订明确质量责任主体、质量标准、质保期限、违约责任、消缺方案、资金保障等内容的合同，明确法律关系，并严格履行约定的责任义务，确保工程高质量推进。另外，还需制定出一份周密的施工计划，对总、分包单位的施工过程做出规范化的管理，充分发挥监理单位、检测单位的作用，保证工程的质量，杜绝事故发生，在取得良好风险、质量控制效果的同时也取得良好的经济效益[8]。

6 结论

PPP项目的实施可以促进政府与社会资本的共赢，因此在项目实施过程中，要做到对项目的多种风险做出分析与预测，坚持依法合规，强化资金的管理效率，确保项目完成后可以发挥出其作用，为政府与社会资本获取更多的利益，为整个社会发展提供更多的贡献。

参考文献

[1] 陈颖.PPP项目风险控制策略[J].合作经济与科技，2020（13）：3.

[2] 戚鑫.浅析PPP项目的风险管理[J].财富时代，2020，179（04）：104-104.

[3] 覃芬.园林绿化企业的PPP项目风险管控思考[J].当代会计，2020（14）：2.

[4] 杨剑.国有企业PPP项目实施风险管控策略探讨[J].商讯，2020，205（15）：112-113.

[5] 姚航.城市轨道交通PPP项目超投资风险与对策[J].智能城市，2020，6（7）：2.

[6] 李平.浅谈淮南市中兴路PPP项目运作风险及防范措施[J].价值工程，2020，39（9）：3.

[7] 陈欣.浅谈如何开展投资型工程项目的管理[J].门窗，2020（4）：2.

[8] 余书标.PPP项目风控管理策略[J].中外企业家，2020（11）：1.