从治理不平等到促进共同富裕

刘奇超 薛皓天 沈涛

面对世纪疫情和百年变局交织的严峻形势，全球范围内收入和财富的不平等现象愈演愈烈。本文从所得税、遗产税、财富税等多项税制维度勾勒了当前治理收入不平等的国际主流方式，为我国推动共同富裕的价值实现，更好地规范和调节高收入，提供一定的域外镜鉴。

治理不平等是推动共同富裕的内在要求

当前，全球收入不平等问题突出。由诺贝尔经济学家阿比吉特·巴纳吉、埃丝特·迪弗洛领衔撰写的《世界不平等报告（2022）》指出，目前全球人均收入差别持续增大，最富有的10%人口囊括了世界总收入的52%，而相对贫困的50%人口仅占有全球总收入的8.5%。相比而言，个人财富的不平等比收入不平等更为严重。处于顶层的10%人口持有总财富比重已高达76%，而底层的50%人口所占的全球财富比重更缩小到了2%。作为权力、资源、影响力之源的财富，正深刻地影响着这两类群体收入的增长趋势。经济权力极度集聚在少数的极富群体之中正成为不平等加剧的重要原因。

不仅如此，2020年新冠肺炎疫情的暴发更进一步掀起了富人群体财富加速增长的浪潮。疫情使得一些国家的底层群体丧失了大量就业机会，而跨国公司和富人却凭借财富在经济全球化、数字化进程中的巨大影响攫取了大量收益。据美国税收公平协会和不平等政策研究所对福布斯数据的分析，截至2021年10月15日，美国亿万富翁的财富增加至约5.1万亿美元财富，相比2020年3月18日新冠肺炎疫情危机开始的不到3万亿美元，飙升了70%。而排名前五的亿万富翁的财富增长速度甚至超过整个美国亿万富翁阶层。特斯拉和SpaceX的首席执行官马斯克的财富在19个月中增长了8倍，马斯克因此一举超越了亚马逊创始人贝索斯，成为世界首富，而后者的财富在此期间也大幅增长了70%。

可见，在疫情冲击下，不少国家经济复苏中贫富差距矛盾更加尖锐，社会撕裂加深，政治极化严重，民粹主义大行其道，全面规范和调节高收入已成为全球一个不容回避的重大政治和经济问题。事实上，在2022年全球不少国家都开启了一轮非典型的增税周期，不仅意在为高企的政府债务“降温”，也力图回应如何实现平等的时代命题。当然，适度结构性提高个人所得税税率、实施全球最低公司税、重新考虑开征财富税等措施，对于分配社会财富“蛋糕”政策效果的孰优孰劣，必然要立足于本国实际。

事实上，在新时代中国特色社会主义事业砥砺奋进的伟大历程中，积极治理不平等问题早已是我国推动共同富裕、实现中国式现代化的题中之义。党的十八大以来，习近平总书记运筹帷幄、深刻把握我国发展阶段新变化，坚持以人民为中心的发展思想，把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上来，提出要在高质量发展中促进共同富裕，正确处理好效率和公平的关系。一方面，共同富裕是全体人民的富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义，要分阶段促进共同富裕。另一方面，要加大税收的调节力度并提高精准性，加强对高收入的规范和调节，依法保护合法收入，合理调节过高收入，完善个人所得税制度，规范资本性所得管理，清理规范不合理收入，整顿收入分配秩序。全球治理不平等的长期经验告诫我们，实现过高收入的有力与精确调节绝非易事，甚至可谓荆棘之路，有必要从国际历史发展中吸取经验教训，探索我国促进共同富裕的可行路径。

既有税制对于高收入群体的调节乏力，甚至面临局部政策失灵局面

个人所得税累进调节力度总体呈弱化趋势

个人所得税是世界各国普遍采用的税种，累进型个人所得税对遏制不平等具有重要作用。当纳税人的收入越高，其所适用的税率也相应提高，从而实现对高收入人群的收入再分配。从理论上看，在一定条件下，某一税种或整体税制的累进性越强，对高收入的调节能力越高。早在一战之前，许多国家就采用了累进型个人所得税。美国颁布联邦个人所得税的首要理由即是抵消关税的累退性影响，而其在20世纪六七十年代的联邦个人所得税最高边际税率一度高达90%以上，这种准没收性质的最高边际税率使得当时欧美国家不平等趋势得到大幅遏止。

但自80年代后，以英国撒切尔政府和美国里根政府为代表所开启的新自由主义减税政策，开启了大幅缩减和弱化了个人所得税收入和最高边际税率的通道。经济合作和发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD）成员国个人所得税收入占总税收的平均比例从1979年的31.52%的峰值，下降至2019年的23.49%，而这也使得个人所得税成为近30年来占总税收比例下降最多的税种。从OECD公开统计的全球37个主要国家数据看，个人所得税的平均最高边际税率一度由2000年的42.5%下降至2009年的38%左右，虽因2008年金融危机的爆发有所调增，但2016年至疫情暴发前又开始小幅回落。事实上，收入占比的趋势性下降以及最高边际税率的适时下调，都直接或间接反映出主要国家个人所得税制对于高收入调节能力的弱化。加州大学伯克利分校公平增长中心主任伊曼纽尔·塞斯甚至认为，作为现代税收制度中主要的累进税，个人所得稅“行将消亡”。

从部分国家已公布的2022财年预算法案看，提高个人所得税最高边际税率已然成为政府实现预算筹资和抑制不平等的一项重要政策工具。例如，意大利宣布将个人年所得超5万欧元部分适用的41%最高边际税率提高至43%，美国《重建更好未来法案》也一度提议将联邦个人所得税最高边际税率从37%上调至39.6%。

对资本所得的税收规制存在先天不足

不同收入阶层的所得来源往往不同，低收入群体和中产群体的收入往往来自劳动等勤劳所得，而高收入群体收入的形式更多为资本所得，包括源于持有大公司股票的股息、对股权等金融资产转让赚取的资本利得、持有不动产获得的孳息等，而这直接影响了个人所得税对于富人收入在再分配环节的调节程度。但域外众多国家的个人所得税并非对所有收入类型“一视同仁”，适用单一税率的资本所得往往低于勤劳所得适用的最高边际税率，为收入不平等埋下了“种子”。

资本所得税负偏低是一个全球性现象。因各国资本利得税制暗藏不同免税福利和避税漏洞，故OECD并未公开追踪各成员国资本利得税税率。单以美国为例，对资本利得的所得税率就一直低于对其他收入适用的税率，当联邦个人所得税最高边际税率超过90%时，资本利得适用的税率仅为25%。在2021年全球37个主要经济体的平均法定股息税率也仅为28.6%左右。虽然2008年的金融危机使得全球范围内个人所得税平均最高边际税率再次得到上扬，但政策整体效果却仍是劳动所得的税负在加重。OECD在《税收政策改革（2020）》报告中指出，后疫情时代财产型与资本所得型税制将在财政筹资与实现平等方面扮演更重要角色，但目前看来前路依然坎坷。美国拜登政府在《重建更好未来框架》中提出，对年收入超100万美元的纳税人，将原适用于资本利得的23.8%综合税率提高至43.4%，而美国国会众议院版《重建更好未来法案》提出将高收入纳税人的长期资本利得税的综合税率提高至28.8%。值得一提的是，拜登政府原本信誓旦旦有意在2021年底前通过的税改法案，却因民主党内部在富人征税、预算支出问题上存在分歧而在参议院层面搁置不前，足见撬动“资本”利益奶酪的难度之大！

“借”用公司所得税补充对富人的征税效果尚未得到有效显现

从理论上讲，对直接或间接持有某公司股份的高收入群体征税，同公司缴纳的实际税负之间存在密切联系，这一立论逻辑建立在股东所持有的公司利润是顶层群体重要收入来源的事实上。申言之，适度提高公司所得税税率及实际税负可以有效抑制个人通过各种税收筹划将财富大量囤积在公司，以递延或规避纳税。譬如，金融资产所有者可将资本转移进控股公司，私营企业主可削减自己的工资，甚至个体经营者也可选择设立公司经营的方式，以适用更低的公司所得税税率来实现税负降低的目的。2020年，美国公司税的30%由前1%的富人支付，但他们支付的税款占全部税收（包括联邦、州、地方）的比重为21%，这意味着强化对公司利润课税将提高美国整体税制的累进程度。因此，尽管公司所得税不能替代累进型个人所得税，但也将起到对富人持有公司利润的补充征税作用。

然而长期以来，公司所得税税率饱受全球各国“逐底竞争”税制的影响，总体呈下降趋势。据2021年OECD发布的第三版《公司税统计数据》报告显示，所涉111个税收管辖区的公司税平均法定税率已从2000年的28.3%降至2021年的20%。但公司所得税税负过低不单因法定税率降低所致，税制结构性漏洞、税收减免政策的叠加实施等也是成因之一。据美国税收与经济政策研究所分析，在美国至少有55家大型公司在2020年未缴纳联邦所得税，这些公司享受的税收减免竟高达120亿美元。

值得庆幸的是，目前各国已在公司税的国际合作层面取得了较大进展。2021年10月8日，全球137个税收辖区就全球最低公司税制达成了框架性共識，该共识方案旨在从跨国企业坐落的最终母国和投资东道国两端挤压企业的逃避税空间，让年营业收入超过7.5亿欧元的大型跨国企业就其在每个税收辖区经营产生的所得承担不低于15%的有效税负，以期改善长期以来各国致力于全球公司税税率“逐底竞争”的现象。

遗产税在现实实践中遭遇多重挑战

总的来讲，个人所得税和公司所得税更多是调节收入不平等，而财富的不平等比收入不平等问题更为突出，需要利用其他税收政策工具加以解决，而遗产税恰恰是一种典型的针对财富继承所征收的税种。从历史经验看，开征遗产税调节代际财富更易被普通民众接受。在19世纪，当个人所得税因加重知识和专业人员税负而屡遭抨击时，遗产税就被认为是可对消极继承财富征税的公正税制，时任英国首相威廉·尤尔特·格莱斯顿就曾承诺废除个人所得税，转而选择更易被人接受的遗产税。2021年出版的《OECD成员国的遗产税》报告显示，从改善不平等的效果看，在对个人持有资本的课税趋低，财富集中加剧的背景下，遗产税可以对财富转移予以有效征税，从而促进机会平等。而从对经济效率的影响看，遗产税虽会对家族企业传承造成负面影响，但也能从另一方面降低对能力不足继承人资本配置的风险，激励继承人工作，并正向地鼓励慈善捐赠行为，促进第三次分配。

然而，遗产税目前面临着严重的避税筹划问题，甚至被哥伦比亚大学的乔治·库伯教授戏称为“自愿缴纳的税收”，特别是该税也会在一定程度上影响纳税人的移民意愿。在过去几十年间，OECD成员国中有10个放弃了遗产税，当前仅剩24个成员国继续征收此税。而现有遗产税的发展也呈现出两大趋势：一是遗产税收入占比明显降低。所有OECD成员国遗产税占总税收的收入平均比重，从20世纪70年代最高的1.2%下降到2019年的0.36%左右，这主要是因各国在1980年后为遗产税提供了更高的免税额度等减免税措施。二是绝大多数国家遗产税最高边际税率呈下降趋势，直接削弱了遗产税促进平等的政策效果。其中意大利的降幅最大，其最高边际税率一度从接近30%调低至不足5%。由此可见，遗产税虽拥有较长的开征历史，在理论上被视为一种调节财富的理想方案，但在长期实践中隐隐显现出被边缘化的趋势。加之遗产税在信息报送、财产估值等方面长期面临的问题，其遭遇的现实挑战不可谓不大。

财富税：解决不平等的理想方案还是乌托邦？

开征财富税成为后疫情时代的焦点

不难看出，个人所得税、公司税、遗产税等既有税制在调节不平等方面略显乏力，开征财富税正成为后疫情时代业界提出应对不平等和公共筹资的重点方案。近期，国际非政府组织“消除不平等联盟”、美国智库“政策研究所”、乐施会等组织研究称，如果对亿万富豪的财富征收财富税，每年可获得的税收可高达3.62万亿美元。财富税又名净财富税（Net Wealth Tax），不同于对财富的一次性转移所征的遗产税，它是一种对纳税人持有的净资本存量征收的周期税。由于其适用范围覆盖了顶层群体财富重要组成部分的金融资产，且通常采用累进税率，故相较采用单一税率的不动产税，财富税更能起到财富调节作用。

事实上，早前许多欧洲国家曾开征过此税，但由于国际税收竞争激烈、避税问题严重、税制设计陈旧等，近几十年来奥地利、丹麦、芬兰、法国等国逐渐废止了财富税，目前仅有挪威、瑞士等少数国家继续征收。而随着疫情导致各国财政收入短缺和财富不平等问题加剧，强化和开征财富税再次提上了许多国家的财政决策议程。作为少数开征财富税国家的挪威，其2022年就准备将0.85%的财富税税率提高到0.95%。此外，阿根廷、美国、德国、英国等国目前均在酝酿或起草财富税方案。

财富税能否成为不平等税收方案的最后一块拼图？

由于个人所得税、遗产税等单一税制工具在实现收入调节和财富分配效应上存在的局限性，财富税似乎成为促进存量财富再分配的“撒手锏”。相较遗产税，财富税不仅可适用继承财富，也能适用于个人已有的资本存量;同时，财富税周期性的征税特征，也克服了遗产税只有在财富发生继承或赠与时方可征税的滞后性。此外，财富税更有力地弥补了个人所得税在解决富人征税方面的政策失灵。

首先，财富税增加了富人税收的累进性效果。尽管大多数国家（地区）的个人所得税制度实施累进税率，但对极富人群，当其收入超过适用最高边际税率的所得额之后，随着收入的进一步增加，所得税的累进效果将逐步减弱。据加州大学伊曼纽尔·塞斯教授估算，在缺乏财富税的情况下，很难在富人财富规模最大时使其承担60%的最优税率，故塞斯甚至认为，由于过去富人纳税申报太少，目前应当考虑一种对10亿美元以上财富实施10%税率的“激进财富税”。

其次，财富税相较于个人所得税在调节力度和征管成本方面更具优势。一方面，由于财富的自我聚集效应，已经积累的财富会持续进入投资，而个人所得税对资本所得的征税不足，将进一步导致资本存量的增加。即使现在适用最高达90%的准没收性边际税率，也不能有效解决既有的财富不平等问题。另一方面，所得税对资本调节能力的不足，很大程度由于税务部门对资产的收益数据获取困难，为逃避税提供了可操作的空间。而较之资本所得，富人的财富总量更容易被公众知悉和被政府掌握。

最后，财富税克服了所得税须待富人收入实现方可课税的障碍。在现实中，一些富人虽进行了巨额的财富累积，但只要对已盈利的生意进行结构性调整，就可使之几乎不产生应纳税所得，譬如对大幅增值的股票不进行交易，个人所得税就对其无可奈何。世界首富马斯克每年所需要缴纳的所得税微乎其微，原因在于其薪酬方案以股票期权为主，只要不行权或出售股票就无须缴纳所得税。而财富税不同，只要富人持有财富，就可以对其周期性征税。

财富税的征管需要全球协作

财富税过去几十年在欧洲国家遭到抛弃的原因也不得不令人深思，例如纳税人可能没有足够的现金流纳税，以及财富税的自我评估征管机制存在漏洞等。从解决方案看，提高征税门槛能减少征管目标人群数量，从而在一定程度上缓解上述问题;同时，在现代技术条件和大数据赋能下，税务部门或能通过全球征管协调方式预填税务申报单，最大限度上便利纳税人、遏制逃避税问题。

实际上，财富税难以实施的最大障碍，更多集中在各国税收竞争背景下的资本外逃甚至弃籍问题。在2013年和2014年，法國曾对年薪超过100万欧元的个人开征“特别富人税”，导致一些高收入人群纷纷选择移民比利时和英国。事实上，这也是各类对资本课税的政策所面临的共同困境。由于资本的高度流动性，个人所得税、公司税、遗产税等都因全球税收竞争而不得不降低税负，而传统财产税的规制范围则主要聚焦不动产领域，刻意回避了对移动性资产的征税问题。在全球化、数字化、金融化背景下，资本和财富越发多样化和流动化，同时也加剧了跨国的信息不对称，故理应将资本征税的讨论上升到全球协作层面。

从根本上解决财富税离岸逃避税问题，应从完善国内税制和加强国际合作两个维度入手。从国内视角看，各国在实施财富税时，可以关注因征税导致的“财政弃籍”问题，从而制定相应的弃籍管理制度，如配套征收的弃籍税。从国际视角看，各国可进一步加强征管信息合作，前有美国单方面实施《海外账户税收合规法案》，后有各国达成协定的多边《金融账户涉税信息自动交换标准》，跨国财产信息进一步透明和公开化，让如今对资本离岸的征管比过去更为有效，为财富税的实施提供了助力。在此基础上，深化跨国协作的下一步是形成各国对全球富人征税的共识。奥地利经济研究所的研究员亚历山大·克雷内克等提出应在欧盟范围内实施财富税，以此缓解财政弃籍问题。而《21世纪资本论》的作者托马斯·皮凯蒂所提出的“全球资本税”方案，其实就是一种全球性的财富税，他认为财富税应该走出国界，在全球范围课征，再由各国共同确定如何分配税收利益，从根本上化解愈演愈烈的全球不平等现象。从目前全球就国际税收达成的“双支柱”改革方案大概率成行的趋势看，这种更进一步的全球性财富税方案，在未来也可能会被提上日程。

当然，对富人征收财富税或是解决当下不平等问题的一剂“猛药”，但也不见得能够“包治百病”。其本身也存在一些“副作用”，即也可能对创新和经济增长产生阻碍。毕竟财富税是对作为社会发展“动力”的资本进行征税，需要慎之又慎。有研究指出，财富税往往是一种在国家面临紧急情况时征收的“应急税”，迄今还未因社会变迁、现代化等因素而在非紧急情况下被广泛运用。因此在后疫情时代，财富税能否成为一种应对不平等扩张的长远化全球性税制，有待进一步审慎观察。

综上所述，无论是调整个人所得税、公司所得税、遗产税等既有税制，还是开征财富税等新型方案，都存在有待完善之处。习近平总书记强调，促进全体人民共同富裕是一项长期任务。因此，我们宜立足中国国情，在深度学习借鉴国际经验的基础上提出可行方案。当然，要特别认识到的是，在促进共同富裕进程中规范和调节高收入，绝非“杀富济贫”，而要在公平和效率之间找到平衡点，走出一条中国特色的共同富裕税制道路。对富人所征之税，短期内可以成为解决公共债务的重要筹资渠道，而从长期看，一个在疫情期间越来越被人津津乐道的方案是将其作为全民基本收入（Universal Basic Income，简称UBI）的筹资渠道。尽管UBI不在本文讨论的范畴内，但马克思在《哥达纲领批判》一文中指出，共产主义社会是一个“各尽所能，按需分配”的社会。相信，UBI这一方案能从减少异化劳动和消除剥削两个方面来实现各尽所能，或对研究具有中国特色共同富裕税制完善的配套分配方案，具有理论参考意义。

（刘奇超为中央财经大学国际税务研究中心研究员，薛皓天为中国政法大学民商经济法学院博士研究生，沈涛为中国政法大学财税法研究中心助理研究员。本文编辑/孙世选）