中国高校新型智库管理基本理论及其实践策略探讨
——基于历史经验和发展现状的实证分析

刘庆龄，曾 立

（1.国防科技大学文理学院；2.国防科技大学前沿交叉学科学院，湖南长沙 410005）

进入新时代以来，党和国家领导人在多次讲话中提及加强智库建设，为充分发挥人才资源在国家治理活动中的重要作用奠定基础。在理论创新和实践发展共同推动下，中国基本形成了集中央和地方各部门、各领域为一体的智库体系，高校新型智库是其重要一员。伴随世界新科技革命兴起，中国创新发展面临的内外部环境更加严峻复杂，国家治理也需要综合考量多方影响因素，依托强有力智库体系推进政策措施制定工作。中国特色的高校新型智库能够根据自身优势和地区特色推进知识理论创新，为政府相关部门的政策措施决策过程提供更加科学合理的信息资源参考，但其在管理工作上存在显著不足，导致实践运作进程面临诸多阻碍，急需在综合前人研究的基础上对其内涵定义作出整体阐释，在把握基础理论体系中推进实证研究，以案例研究方式分析中国高校新型智库管理的现实矛盾和问题，并在吸收有益经验基础上提出针对性优化路径。

1 文献回顾

智库理论率先发端于英美国家，在建设实践不断深化发展，形成了较为成熟的理论体系。智库来源于英文词汇“Think Tank”，James［1］在20世纪80 年代末就开始对智库进行专门系统研究，发现“Think Tank”一词最早出现于第二次世界大战时期的美国，并将其含义限定在军队人员的军事战略方针制定过程中。随后，诸如美国国会研究部的官方智库和美国企业研究所的民间智库逐渐兴起，给美国政策制定和选择作出重要贡献，智库理论也开始呈现出更加丰富的内涵特征。Bishop［2］以美国布鲁特克鲁拉克中心智库为具体研究对象，分析了在一个以分权制衡和决策者不受政党纲领限制为基础的体制中智库及其研究人员的工作实际，并在探究新保守派智囊团与自由派智囊团之间思想战争的基础上探明了不同类型智库的信息传达模式。Planells等［3］认为智库在全球范围内的影响力日益突出，从而基于数据分析开展了关于智库对官方机构及其媒体影响力的实证研究，并从理论层面对其影响作出了科学解释和论述。

国内学者在吸收借鉴国外智库理论的基础上，结合中国实际围绕智库管理进行了较为全面的研究分析。左崇良［4］对中美高校智库管理运行机制进行了比较研究，指出管理体制机制不健全是导致中国高校智库深陷种种困境和研究质量不高的主要原因，并在分析美国高校智库内部运行体系的基础上对中国相关建设提出建议措施。曾元源等［5］以地方高校智库为研究对象，敏锐指出其在组织结构上存在的独立性差、发展机制混乱等问题，进而从举办层、决策层、管理层等5 个层面提出了智库建设的具体策略。安淑新［6］着重从美国智库管理运行机制中汲取经验，对各类智库管理运行模式作出综合探讨，并从人才管理、资金筹集、研究过程、成果管理4个层面提出高校智库建设策略。虞爽［7］从专业化管理角度对智库建设进行探究，细致分析了中国智库管理工作中存在的问题和矛盾，并对专业管理者的责任范围作出具体描绘，对中国特色新型智库的管理模式作出科学展望。

除了对高校智库管理工作进行具体建设策略研究，学术界也从其他层面对该工作进行分析探讨。孙洪敏［8］着重论述新型智库管理模式的创新方向在于保持相对独立并维护国家利益；任恒［9］侧重从创新视角探讨中国高校智库的管理体制与运行机制；吕旭宁等［10］则在访谈调研及科学验证基础上对优化中国智库管理提出对策建议。总体来说，学术界关于智库理论构建的理论框架已初具雏形，但细究来说仍存在明显不足。一方面，大多数研究集中于在吸收英美国家经验基础上对中国智库建设策略作出探究分析，缺乏中国特色；另一方面，相关研究主要集中于探究智库科研项目规划和科研成果转化问题，专门针对高校新型智库管理的研究较少。因此，本文以中国高校新型智库管理为研究对象，拟从分析其理论综合体系出发，在总结国外有益经验基础上解析国内近几年的发展过程，并选取具体数据对中国高校智库管理发展现状作出实证分析，进而在发现问题的基础上提出针对性优化策略。

2 高校新型智库管理相关理论综合解读

伴随国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，政府决策过程更加复杂、政策体系更加丰富，对智库提供先进知识理论产生出新的重要需求，特别是对于地方政府而言，当地高校新型智库能在有序管理中为其因地制宜制定政策策略提供智力支持。而理论是实践的先导，要有效促成智库与政府的实践联结，就要明晰其理论机理，如图1 所示，高校新型智库理论综合包括其性质定义、组成要素、管理工作，三者在协同作用中共同组成了高校新型智库管理理论的稳定结构，而三者各自呈现的内涵特征则基本诠释出了其“新”所在。

图1 高校新型智库内涵、组成、管理的理论综合

2.1 高校新型智库性质定义

作为智库体系中专属于高校管理的对象，高校新型智库的内涵定义起源于一般性智库概念。智库又称“思想库”，是主要从事公共政策研究分析的组织机构，依托知识技能深厚的科研人员队伍，智库能对具体方针策略进行全面评估分析，进而为政府乃至企业的政策策略制定提供全面科学的智慧支持。一般认为现代智库是独立从事政策性知识研究的非营利性部门［11］，独立性意指智库有其专属自身的运作系统，不会完全依赖于政府拨款维持自身工作实践，非营利性揭示出其公益属性，即虽然智库是独立运行的组织机构，却依然以满足公共需要为使命职责，因而其既属于一国知识文化领域的软实力范畴，又是促进硬实力发展壮大的重要因素。智库作用发挥离不开相应市场体系的畅通循环运作，对高校智库来说，其主要根据学术研究所得的结论制定策略措施，以合乎逻辑规范的方式为国家治理制度体系提供理论和实践指导，保证智力资源提供方和使用方之间有效沟通、相互促进。

高校新型智库以当前影响中国发展前途的重大现实问题为研究重点，以促进社会经济发展为目标追求，具有丰富多样的理论内涵。目前主要存在3种关于其性质定义的学说。第一种学说认为高校智库具有特色学科体系和科研优势资源，能够集中精力给政府部门提供具体指导，因而是一种具有新型结构属性的科研组织；第二种学说强调高校新型智库具有传统智库所没有的运行机制和管理模式，能够依托高水平大学深入开展基础研究工作，因而是一种具备从根源上解决问题能力的特色机构；第三种学说主张高校新型智库具有其他科研机构所没有的中介功能，能够有效联结政府组织、社会公众、企事业团体等利益主体［12］，因而是连接事物发展多方主体的有利平台。总体来说，高校拥有丰富人力资源、良好研究氛围、雄厚研究基础和实力［13］，因而高校新型智库能适应国家现代化发展要求，帮助领导者更好作出决策、解决问题，在与政府合作中促进研究成果转为实际政策。

2.2 高校新型智库组成要素

高校新型智库作为一种设立在高校院系内部的专门科学研究组织，具有相对稳定的结构特征。虽然各所高校智库具体研究领域各不相同，但基于独立研究开展工作是其共同特征，科研人才、科研项目、知识提供、生产政策、经费支出等是其共同基本要素。根据国家官方指导意见，中国新型高校智库的重要功能是咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交，并主要为党和政府的科学决策、民主决策、依法决策服务［9］，这就进一步明确了其组成要素和战略目标。经费开支是智库运行的前提条件，其主要来源有政府支持、企业赞助、个人捐助和项目收入等；科研人员是智库工作开展的主体力量，主要由学术科研能力强劲、实践经验丰富、政治品德端正、组织管理能力突出的复合型人才组成；科研项目是智库推进工作的重要载体，既包括通过竞争机制评选产生的重大科学研究项目，也包括由中央指定委托推进的重点科研项目，而项目经费也为高校智库的持续运转提供支持。

2.3 高校新型智库管理理论

智库管理是指为实现一定目标而对智库人员实施的系列组织调动活动，加强创新管理是高校新型智库发展成熟的必备过程。当前，中国高校智库在管理上基本形成了省级、高校、高校智库的三级体系［14］，宏观层面的管理活动主要是各省级政府和省级组织管理部门制定智库建设规划和申报认定办法，中观层面的管理活动主要由高校在推行具体政策中完成，微观层面的管理活动则归属于智库本身，主要根据智库实际运作过程及时调整具体组织管理策略。从管理对象上看，高校新型智库管理可划分人事管理、经费管理、项目管理。人事管理的基本对象是科研人员，通过管理活动贯彻落实好一整套智库选人、用人、任人机制，充分调动智库各部门中人员的积极性；经费管理在高校智库的有序运作中发挥着不可替代的作用，需要通过精细明确、科学有效的经费管理机制保障智库长期发展；项目管理对于高校智库的科研活动和科研成果转化起着至关重要作用，需要在聚集有利因素中综合推进。

3 高校智库管理工作历史建设经验探讨

对高校新型智库进行有效管理并非易事，但英美各国的智库建设管理为我们提供了有益参考，而中国在近几年的建设实践中也积累了一定经验。如图2 所示，美国和德国在高校智库建设管理上积累了丰富经验，强调依托科研实力强劲的一流大学建立智库，并注重赋予其独立身份和自治权力，在实践发展中逐渐形成“旋转门”机制和严谨学风，推动了智库与政府密切联系。与此相对，中国近几年开始着重加强智库体系建设，根据全国各重点高校的特色和优势建立起相应智库组织，但在智库管理工作上也呈现出明显缺陷、面临诸多难题。

图2 国内外高校智库管理经验及其发展历史

3.1 国外高校智库管理有利经验借鉴

高校智库是美国实力最强大的智库系统，在美国国内乃至世界范围都具有一定影响力，在实践发展中积累了丰富经验。一方面，美国高校智库往往依托于一流大学而建，具有强劲基础研究实力和科研人才队伍，能够依托自身独立参与全美教育治理过程，将鲜明政治立场和深度研究观点转化为现实推行的政策措施；另一方面，美国高校智库不仅发展历史悠久，而且在数量和质量上都位居世界前列，在服务于政府活动和社会发展过程中积累了保持独立、建立“旋转门”等智库管理经验。此外，德国高校智库系统也在世界各国中占据重要地位，其建设和管理机制为中国高校智库管理提供了有益参考。与美国高校智库管理相似，德国高校智库也注重在同政府保持联系紧密中寻求独立运作，并依照大学内部自治管理体制开展具体管理活动，在项目导向上保持着独立自主地位［15］，将客观严谨作为学术研究的基本准则，在充分利用高校学术资源的基础上推进智库各项工作。

客观来看，西方国家高校智库运行管理上既经历过曲折探索，也获得成功经验，而此处旨在总结探讨其有益经验。人员管理方面，依托相对独立的人事任命权，西方高校智库充分运用“旋转门”机制促进智库与政府的双向人才流动［16］，吸引各行各业的适宜人员参与到智库工作中，通过采用灵活多样的聘任模式和组织方式确保研究质量和影响力［17］，并着力促进高校智库同其所属院系之间的相互支持，在提升综合研究实力的同时极大丰富了人才学科背景和行业背景。经费管理方面，以美国为代表的西方高校智库倾向于利用多元融资渠道，同步从政府、企业、个人、基金会等各个主体中获得经费支持，并将经费支出合理分配于人员福利、项目运行、人才培养等领域，促进整体效益最大化。项目管理方面，共同有益经验为在选题时便考虑项目的实践意义和可靠程度，在实际运作中着重将各学科门类集中到一起，形成能够支撑起现代化科技创新发展的综合型项目。

3.2 国内高校智库管理历史过程分析

2013 年以来，中央专门针对高校智库建设发布多个指导文件，开启了中国高校新型智库蓬勃发展的新历程。由于所依托对象人力资源丰富、基础研究扎实、学术氛围良好，中国高校新型智库天然地具有独特优势，聚集了全国80%以上的社会科学研究力量和近50%的两院院士［18］，特别是伴随硕士和博士队伍规模的逐年庞大，高校智库中科研团队的巨大优势愈加突出，逐渐能够支撑起日益复杂的政府政策制定实施活动。正由于其得天独厚的天然优势，高校智库在中国新型智库体系中占据关键位置。根据中国智库索引（CTTI）报告（2021 年），中国高校智库有471 家，在智库总数中占比超过的62%，因其属于知识密集型智库，为中国国家创新活动和国家治理工作提供了深厚的科学理论支持。伴随智库系统规模的逐渐扩展，中国各高等院校开始效仿“985 工程”高校的智库建设和管理模式，并结合地方经济社会发展实际成立了以提供策略咨询和研究服务为主的智库体系。

经过多年来的实践探索，中国高校智库逐渐形成了特色鲜明的管理模式，在促进提升智库工作效率和推进智库平稳运行方面积累了一定经验。截至2021 年8 月，中国共有8 648 个各领域智库专家在全国471 个高校智库中从事研究工作，标志着中国高校智库基本实现了从校级大平台到市场化机构的转变，为研究成果产出提供了有效保障［14］，也为提升政府决策能力乃至国家治理能力奠定了根基。从管理活动上看，中国高校智库自产生以来就主要依赖其所属高校而存在，无论是科研经费和科研项目还是人事组织和领导体系，都主要由其所属的院系或者校级机关负责管辖，智库缺乏管理自主权情形较为明显。在此情况下，中国高校智库往往由于受制于上级机关的约束而决策质量较低、运作效率不高，各类智库人员的具体工作也因此遭受不良影响，加之尚未建立完善的资金管理制度，中国高校智库容易面临资金筹措困难问题，不利于实现长期蓬勃发展。

4 基于现状评析的中国高校新型智库管理优化策略构建

智库研究成果只有转化为现实政策才能真正发挥作用，同样的，关于高校智库管理的内涵定义解析和历史经验解构也应转化为实践推行的策略体系。相比于经验总结和内涵分析，客观评价发展现状在制定政策措施中具有更重要地位，因为及时发现现实问题能够帮助管理者更好抓住所需解决的主要矛盾，从而更有效抓住管理工作重点。对此，根据具体数据分析找出中国高校智库在管理工作上的主要问题，并对代表性高校智库的管理体制进行具体分析，从而在把握问题来龙去脉的基础上提出针对性优化建议。

4.1 中国高校智库管理现状实证分析

4.1.1 高校智库整体发展态势及存在问题

伴随高等教育事业的蓬勃发展，中国高校智库也呈现出了良好发展态势，现已形成一定规模。截至2021 年8 月，中国智库索引（CTTI）报告收录的智库机构共有835 家，主要包括高校智库、科研院所智库、军队智库、党政部门智库、社会智库等，虽然中国智库种类繁多、功能多样，但数量分布却呈现“众星捧月”结构，如图3 所示，在中国各主要类型智库中，高校智库所占比例高达67%，而其他各类智库数量在智库总数中的占比都在10%以下，其中，与政府部门有着天然密切的党政部门智库数量在智库总数中的占比也只有9%。这意味着高校智库数量远超于其他所有类型智库数量之和，在中国智库体系中占据主导地位，自然在政府政策制定中发挥着不可替代的作用。然而，与数量规模庞大相伴的是管理任务繁杂。当前中国省级政府、高等院校以及高校智库自身都具备相应管理权限，但在具体职责上存在界定不清晰问题，加之管理效能直接影响高校智库功能发挥，急需进一步完善管理工作。

图3 中国各主要类型智库数量分布比例

除了管理对象本身结构的复杂性，高校智库管理在现实发展中面临诸多问题也同其管理体系和管理方式不成熟有关。整体来看，当前中国高校智库重科研、轻管理倾向较为明显，导致其整体上虽然向着新型方向发展，但却管理松散、效率不高，加之智库专家往往会受到研究领域、信息来源、主观能动性甚至是体力精力局限性的影响［7］，无法有效将智库研究成果转化为治国理政策略，因而加强智库管理具有现实紧迫性。从发展水平上看，中国高校智库同英美等发达国家相比仍然存在较大差距，特别是在市场适应能力、资金分配方式、人才培育模式、决策体制机制、项目管理实施等方面的不足较为明显，这主要也与组织管理体系不成熟相关，长此以往甚至会严重阻碍高校智库专家的日常活动，降低其工作效率和工作积极性，无法发挥各个智库人员之间相互促进的正向协同作用，促使某些专家不得不兼顾与自身专业不搭边的工作任务，不利于充分发挥个人优势。

中国高校智库不仅在数量结构上占据突出优势，而且拥有综合实力强劲和数量规模庞大的专家人才队伍，鉴于管理工作主要是以人为中心开展的实践活动，加强高校智库管理并提升其管理质量具有了重要现实意义。截至2021 年8 月，在中国智库索引（CTTI）中收录的智库专家共有15 792 人，其中，隶属高校智库的人才数量达到8 648，在总量中的占比同样超过50%，表明高校智库的人才队伍数量规模大于其他所有类型智库人才数量之和（见图4）。从人员性质上看，高校智库人才队伍中的绝大多数都来自于本学院乃至本校的在职教师，他们普遍具有较高科研学术能力，加之高等院校能够提供良好科学研究环境，高校智库的工作效率和质量相比于其他智库来说往往较高。然而，高校智库的管理工作同其科研工作相比弱势较为明显，其对政府决策产生的影响力也与其整体实力不成正比，加之管理职务常常由科研人员兼任，整体来说仍缺乏综合型专业管理团队。

图4 中国各主要类型智库具体人员数量对比

在系列主客观因素影响下，高校智库在发展、价值、角色、职能等方面定位缺乏清晰组织定位［8］，缺少对自身发展现状的科学认识，在管理工作上存在特殊问题。成果管理方面，绝大数高校智库的成果宣传意识较弱，常常习惯于依托小型研讨会推广所获成果，不善于运用广播、电视、互联网等传播媒介。项目管理方面，存在项目研究程序不规范、项目申请评审机制不成熟、项目实施过程不完善等问题［9］，未能有效聚合科研优势、学科优势、人才优势。经费管理方面，由于研究经费主要来自于学校和政府，实际申请和使用经费的手续纷繁复杂，特别是过于细致严格的经费管理制度催生出诸多繁琐问题，给科研人员造成不必要的压力。人才管理方面，中国高校智库缺乏针对不同人员的具体管理制度，而是倾向于对所有智库人员实行统一标准，特别是在人员奖惩和职位竞争方面缺乏科学合理的明确规范，造成部分人员因得到不公平待遇而挫伤了积极性。

4.1.2 高校智库管理实际典型案例分析

以北京大学国家发展研究院（以下简称“国发院”）为研究对象，对其管理组织架构和具体管理办法进行细致解析。在“小机构、大网络”发展理念指导下，国发院吸收北京大学乃至世界范围内的优势研究资源，在实践中同步推进教学研究和政策讨论工作，为中国推进乡村振兴、国家治理、体制改革、经济调整等重大事项提供了有益参考，在全国高校智库系统中发挥了典型示范作用。究其原因，除了本身具有强大科研人员队伍和良好科研资源环境外，国发院运行有效也同其管理工作息息相关。与所属高校的治学理念一脉相承，国发院在科学研究活动管理上秉持着民主科学和兼容并包原则，允许科研人员在以国家需求为导向的基本前提下根据实际需求确定研究项目，鼓励不同学者针对同一问题各抒己见，从而在各方思想碰撞中精益求精，不断获得最佳结果。

从具体组织架构上看，国发院的管理系统主要由理事会、学术委员会、学院领导、研究中心四部分组成（如图5 所示）。理事会主要负责征求各方意见并进行协商工作，而理事长和主要理事成员都主要由其他重要机构的负责人担任，有助于增强智库同相关政府部门的联系；学术委员会主要负责管理科研项目的实际推行及考核评估工作，其下设的主任、副主任、委员都由具有高超学术研究水平和丰富管理经验的人员担任，实现了科研和管理的初步融合；领导体系掌控着国发院的发展方向和进程，分为行政和党委两个分支，基本符合中国机构管理构成的一般模式；研究中心则主要与高校智库的挂靠单位有关，除了依托所属高校建立，国发院也充分获取来自政府部门的支持，采取挂靠方式同教育部产生了密切联系。由此，国发院整体结构布局较为合理，但其管理人员往往身兼数职，未能将主要精力集中于智库管理工作上，导致在实际运行中并行出现各管理部门职能交叉和疏于管理问题。

图5 北京大学国家发展研究院组织管理架构

除了设立管理组织机构体系，国发院也制定了专门管理办法支持推进管理工作，如图6 所示，该管理办法由申报与审批、运行与管理、检查与评估3 个主体部分构成。申报与审批模块对该智库管辖下的科研中心设立问题做出基本规制，要求申请设立研究中心首先应服务国家重大需求，并在综合考虑学院主要优势学科基础上确定主要负责人，同时也对申请批准的系列工作作出明确规制，基本形成可供复制执行的具体方案。运行与管理模块对所设研究中心的日常管理工作作出具体规定，从活动开展、领导人员、科研经费、基础设施4 个维度出发制定了相对完善的管理政策，对智库平稳运行所需的人、财、物等基础内容作出具体安排，基本实现国发院下设的各个研究中心按照统一管理标准运行。检查与评估模块主要对年度检查制度作出整体说明，并对年度总结材料管理方式做作具体规定，强调要以严格标准实施考核评估工作，及时整顿淘汰不符合要求的研究中心和科研项目。

图6 北京大学国家发展研究院具体管理办法

上述分析结果表明，国发院制定了一套保障其平稳运行的具体管理体系，该体系贯穿于项目计划、提出、审查、批准、设立、实施、考核各个环节，整体上构建出了循环运作的管理系统。然而，管理制度并不等同于管理活动本身，所以看似布局合理的管理制度背后潜藏的可能是管理活动的诸多不足与矛盾。一方面，国发院的多数管理职务都由其他关键部门的领导人员兼任，虽然他们有丰富管理经验和高超管理技能，但由于管理任务繁重而个人精力有限，现实中难免会出现各部门管理人员并未高度重视智库管理工作问题。另一方面，管理政策规定并未面面俱到，高校智库在落实具体人事管理、项目管理、经费管理、成果管理工作时会产生不少困惑，导致理论脱离实际现象出现。由于国发院是全国高校智库体系中的典型示范单位，其组织管理架构和具体管理办法经常被其他高校智库模仿借鉴，因此其所潜藏的管理问题也极有可能是全国高校智库的共性问题。

4.2 中国高校智库管理具体优化路径

要在深刻把握内涵定义、组成要素、已有经验和当前不足的基础上综合考量管理建设问题，根据实际需求优化中国高校新型智库管理工作。

（1）推动构建中国特色智库管理体系，为高校新型智库管理工作塑造良好的环境基础。这就要求政府管理部门要进一步在分析实际情形基础上制定明确具体的管理办法，有针对性地培育一批能够承担起新型智库综合管理工作的专业化人才，实现政策和人才优化双管齐下，促进高校智库适应市场竞争环境。

（2）充分吸收借鉴英美国家的先进管理经验，积极探索适应中国高校智库发展的管理体制机制。要以“取其精华，去其糟粕”为基本原则，在充分考虑中国与英美国家文化差异和体制差异的基础上推进管理工作改革。政府可效仿美国签订委托合同方式与高校智库合作，并在考虑智库知识基础上作出政策安排；智库本身则应该基于强有力基础研究提出更多具有前瞻性的社会经济发展政策思路［14］，促进管理工作创新发展。

（3）建立高校智库与政府部门之间的双向沟通机制，着力破解知识传播封闭难题，促进研究成果及时转化为现实政策。高校智库对政府决策发挥作用的大小及其质量主要取决于彼此沟通是否有效，但现实中常常出现双方沟通不顺畅问题，急需在管理层面对双方信息互通作出具体规制，促进高校智库在获取政府数据信息基础上开展研究工作、政府在选择和决策过程中开放吸收智库所提供知识，保证智库工作的价值实现。

（4）构建起高校智库的新型组织结构，结合前沿管理方式体系推进具体管理活动。要从理论和实践两个维度出发，在提升高校智库相对独立性的同时优化智库管理层与决策层、执行层的组织关系，有效促成智库同其他组织之间的交流合作，同时，要在创新弱矩阵管理方式过程中完善开放包容、协同创新的合作机制，探索集成高效的管理新模式［5］，推动项目管理、人事管理、经费管理相关人员实现跨部门协同工作，并依托公平奖惩制度充分激发各方积极性。