长江三角洲区域基本公共教育服务均等化水平测度与对策研究

杨凤华，侯小凤

（南通大学 经济与管理学院，江苏 南通 226019）

一、研究背景

（一）研究目的和意义

全域共享高品质的教育资源是长三角加快基本公共服务均等化的重要表现之一，一直以来受到国家、政府和社会各界的广泛关注。长三角一市三省之间在教育经费投入、教师资源配置、教育事业发展等方面存在较大差距，因而各方呼吁提升区域文化教育资源均等化供给水平的声音越来越响。

（二）研究现状

国外学者鲜有将教育均等化归于基本公共服务领域进行研究的，多直接研究教育均等化或教育机会公平问题。James Buchanan将公共服务均等化理念寓于“财政剩余”之中，他指出全体公民承担的税负与其从公共服务中的得利基本相等①。Pfeffer利用对数线性与乘法模型分析了近20个工业化国家的代际教育流动过程，认为教育不均等的程度与国民教育体制结构有着直接联系②。Juan-Pedro则通过横向对比教育制度不同的国家（挪威与智利）的机会均等差异，发现收入分配的不平等仍是最顽固的决定因素之一③。John&Solamz研究了税收在一般性转移支付与教育财政支出间的分配情况，认为外生能力相对较强的教育支出会使各级政府增加所有相关项目的支出，不同层级政府的不同选择会间接加剧教育的不公平④。

国内以基本公共教育服务均等化为主题的文献数量颇多，围绕具体内涵、不均等根源、均等化标准等角度进行了兼具广度与深度的理论与实践研究。首先，学者们对教育服务均等化的内涵见解不同，较具代表性的褚宏启等认为，教育资源配置的均等应强调教育起点与教育过程两方面的平等，教育公平问题也要同时关注差异原则与补偿原则⑤。胡祖才通过分析党和国家政策文本，强调基本公共教育服务均等化的首要任务便是缩小区域、城乡与人群在接受服务情况上的巨大差异，应遵循“保基本、强基层、建机制”的基本思路逐步推进⑥。其次，对基本公共教育服务非均等根源的剖析多采用实证方法，苏淼淼引取2009—2012年间我国31个地区基本公共教育服务的三级指标，通过Matlab软件获得均等化程度综合评价指数结果，指出基本公共教育服务所呈现的区域性不均等很可能与现阶段地方经济的发展水平相关⑦。宗晓华等采用夏普里值分解法分析了江苏省教育转移支付对县级教育财政投入的激励效应，发现转移支付的分配结构与规模对平衡区域教育差异作用相对较大⑧。再次，不同学者对基本公共教育服务均等化有着不同的判断标准，刘琼莲认为，“基本公共教育服务均等化的评估应要求政府树立基于公共教育服务的外部经济价值、全体社会成员的受教育权利与教育公平观的价值标准，以及优化教育投资结构，确立投资体制多元化、资源评估指标化、资源配置高效化与政策措施配套化的操作标准。⑨”杨宇指出，国内学者对教育均等化标准的研究较少且尚无定论，但要实现均等化必须遵循保底安全标准、平均控制标准与结果平等标准的过程顺序推进⑩。

经过反复比较试错国内外相关文献中的指标选择，本文将以长三角基本公共教育服务相关财政收支作为衡量均等化水平的指标，采用绝对差距与相对差距两种方法比较一市三省之间的差距和原因，为推进长三角基本公共教育服务均等化提供参考。

（三）评价方法和指标选择

1.评价方法。本文采用绝对差异量与相对差异量两种方法，选取长三角地区的上海市、江苏省、浙江省及安徽省作为评价对象进行分析。其中，绝对差异量法应用均值与极差方法；相对差异量法应用变异系数与泰尔指数两种方法。无论是变异系数法还是泰尔指数法，都能有效度量经济指标的均衡性。若测算数据愈大，表明地区之间差异愈大；若测算数据愈接近0，表明地区之间差异愈小；若测算数据等于0，表明地区之间无差异。

2.指标选择。在指标选择上，主要选取一市三省各年份教育预算支出额及人均教育经费额来评价区域间基本公共教育服务均等化水平。鉴于统计年鉴的迟滞性，时间跨度选取2008—2017年，具体数据来源为一市三省历年统计年鉴等。

二、长三角基本公共教育服务均等化的变化趋向

（一）绝对差异量

通过测算一市三省人均教育经费额的均值与极差，比较分析基本公共教育服务均等化的绝对差异量。图1表明，长三角一市三省的人均教育经费额均呈现逐年增加趋势，但安徽省与长三角其他地区相比始终存在显著差异。具体而言，2008年安徽省的人均教育经费额为467元，最高的上海市为1523元，极差为1057元。而2017年安徽省人均教育经费额为1623元，最高的仍为上海市为3614元，极差为1992元。这些数据反映至少在人均教育经费额上，长三角内部一市三省的绝对差异量正逐年增大。其中，均等化最低水平的安徽省内部也存在明显的绝对差距，如2017年芜湖市人均教育财政支出为1980元，与最小值亳州市间的极差为848元，其他地级市的平均值也仅为芜湖市的70.61%。这表明安徽省内部各市在教育经费支出方面差异较大，根据财政预算支出分配比例也可以推断出各市对基本公共教育服务均等化的重视程度也有很大不同。

图1 2008—2017年长三角一市三省人均教育经费额对比图

（二）相对差异量-变异系数

变异系数（CV）可以消除测量尺度与量纲影响，与标准差、极差一样可以反映数据离散程度。本文采用人均教育财政支出（其中人口数据为年末常住人口数）的变异系数衡量一市三省下属各地级市教育财政的差距，计算公式为：

式（1）中，CV为人均教育财政支出的变异系数；Xi为一市三省内各地级市（区）人均教育财政支出；为一市三省内各地级市（区）人均教育财政支出的均值，n为地级市个数。计算结果如图2所示，显示了2008—2017年一市三省人均教育财政支出的变异趋向。不难看出，上海市的人均教育财政支出变异系数由2008年的0.9222降为2017年的0.3732，江苏省由2008年的0.2582降为2017年的0.1821，安徽省则由2008年的0.1903降为2017年的0.1557，这表明上海市、江苏省与安徽省基本呈现出向好的态势，三地基本公共教育服务均等化水平渐趋平稳。而与此同时，浙江省由2008年的0.1381上升为2017年的0.1811，在一定程度上反映出浙江省内各市教育财政支出差距较大，基本公共教育服务均等化程度相对于其他三地有待完善。

图2 2008—2017年长三角一市三省人均教育财政支出的变异系数值

三、泰尔指数的测量与分解

为将长三角区域基本公共教育服务均等化问题进一步分解，本文按行政区划将长三角区域分为上海市（浦东新区、黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、虹口区、杨浦区、闵行区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区与崇明区16个区）、江苏省（南京市、无锡市、徐州市、常州市、苏州市、南通市、连云港市、淮安市、盐城市、扬州市、镇江市、泰州市与宿迁市13个地级市）、浙江省（杭州市、宁波市、温州市、嘉兴市、湖州市、绍兴市、金华市、衢州市、舟山市、台州市与丽水市11个地级市）、安徽省（合肥市、淮北市、亳州市、宿州市、蚌埠市、阜阳市、淮南市、滁州市、六安市、马鞍山市、芜湖市、宣城市、铜陵市、池州市、安庆市与黄山市16个地级市）4个区域。以这些区域的年末常住人口与教育财政支出分别占长三角总人口与总教育财政支出的比重为权数，测度并分解2008—2017年泰尔指数，分析长三角区域基本公共教育服务的非均等程度。

（一）测量方法

泰尔指数（Ti）也称泰尔熵标准，常用来反映个人之间或地区之间收入不平等的程度，是由著名的荷兰计量经济学奖得主泰尔（Henri Theil，1967）利用信息论里的熵指数概念来测度收入不平等而得名。泰尔指数具备较好的可分解特质，即样本为多个群组时可用来分别计算组内差距与组间差距对总体差距的贡献。本文拟引入年末常住人口、教育财政支出作为测度泰尔指数的权重，据此考察长三角区域一市三省范围内基本公共教育服务的均等化水平。

1.上海市内部差距

2.江苏省内部差距

3.浙江省内部差距

4.安徽省内部差距

式中TS、TJ、TZ、TA分别表示上海市、江苏省、浙江省与安徽省的泰尔指数；XS、XJ、XZ、XA分别表示上海市、江苏省、浙江省与安徽省的教育财政支出；Xi、Xk、Xl、Xm分别表示上海市、江苏省、浙江省与安徽省下设所有地级市（或区）级别的教育财政支出；RS、RJ、RZ、RA分别表示上海市、江苏省、浙江省与安徽省的年末常住人口数；Ri、Rk、Rl、Rm分别表示上海市、江苏省、浙江省与安徽省下设所有地级市（或区）级别的年末常住人口数。基于式(2)(3)(4)(5)，可得出总体泰尔指数T、区域内泰尔指数TW与区域间泰尔指数TO公式为：

式中X表示长三角地区一市三省的总教育财政支出；R表示三角地区一市三省的年末总常住人口数。基于式(6)(7)(8)，可以计算出区域内差异与区域间差异对总体差异的贡献情况，TW/T表示区域内贡献率，TO/T表示区域间贡献率。此外，区域内各子区域上海市、江苏省、浙江省与安徽省的贡献率分别为

（二）计算结果与分析

经过计算得出泰尔指数结果如图3所示，与绝对差异和变异系数叠加的演化规律基本吻合，其中上海市教育泰尔指数从2008年的0.1214降为2017年的0.0367；江苏省从2008年的0.0346降为2017年的0.0177；安徽省从2008年的0.0175降为2017年的0.0141；而浙江省从2008年的0.0097升为2017年的0.0158。长三角总体呈现出下降的良好态势，其中上海市的优势非常突出，江苏省次之，安徽省与浙江省却未显示出明显的回落趋向。

图3 2008—2017年长三角一市三省教育泰尔指数的计算结果

十年来，长三角一市三省的组间泰尔指数基本高于组内泰尔指数，即To＞Tw，这表明影响长三角地区教育服务均等化进程的主要因素为一市三省间的差异。其中，从相对“拖后腿”的浙江省与安徽省数据变化特征可以看出，浙江省基本处于稳步上升的状态，而安徽省以2012年为节点展现出先升后落的态势。这说明浙江省的教育财政支出比例小于人口比例，处于相对不利地位，教育服务非均等现象比较严重；而安徽省的泰尔指数在2017年之前均始终高于浙江省，表明教育财政支出比例与人口比例失衡现象明显，教育服务非均等现状亟须改善（图4）。

图4 长三角各区域间教育支出的泰尔指数堆积图

上述结果与历史政策研究的结果可谓不期而遇：一方面，2007年国务院批转教育部《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，将更加协调城乡、区域教育均衡发展作为主要目标，要求基本实现区域内教育均衡发展以更加适应区域经济社会发展需要；而另一方面，上海市与江苏省早以各种协议与共识形式自发开展非正式的民间教育合作。浙江省与安徽省则通过正式加入长三角教育协作发展会商机制才逐步参与到教育联动发展中来，在区域教育协作一体化发展中明显“慢人一拍”，故而与沪苏两地基本公共教育服务均等化水平存在不小差距。农村税费改革间接引发的教育资金来源锐减问题在安徽省较为严重，省内各级政府预算内经费投入不足以补偿历史欠账；浙江省经济发展中巨大的县域差异直接导致了教育经费保障的不均衡，欠发达的山区海岛县市在推行教育均等化方面可谓困难重重，城市学校经费由城市政府负担、县乡学校经费由县级政府负责的教育财政体系问题是浙江省内城乡教育非均等的直接诱因。基于长三角一市三省各地级市（区）经济体量与人口总量的客观差异，教育财政支出占公共财政预算支出增速差距悬殊，长三角内部各地区间基本公共教育服务发展水平不均衡度显著。

（三）泰尔指数贡献情况分析

为考察长三角一市三省对教育服务不均等现况的影响程度，本研究进一步测度并分析了泰尔指数的贡献情况，结果如图5所示。

图5 2008—2017年长三角组内与组间不均等对于全部不均等的贡献率

很容易看出，上海市与江苏省两地从2008年到2017年教育服务不均等均表现出逐年下降的良好趋向，教育财政支出在区域内相对公平；而浙江与安徽两省恰好相反，下降幅度颇小甚至偶有抬头现象，意味着这两省教育非均等程度较高。此外，从组内与组间贡献率看，虽然组内由2008年的38.63%上升为2017年的48.26%，而组间由2008年的61.37%下降为2017年的51.74%，但须明确的是除2011年和2012年出现了短暂性回弹，组间贡献率几乎始终高于组内贡献率。这表明长三角一市三省之间存在较为严重的教育支出非均等问题，且当前这种“统一领导，分级管理”的教育管理体制产生了一定层面的副作用，应在体制机制上加以革新。总之，长三角教育服务非均等问题主要因一市三省非均衡发展引致，而各省市内部均衡程度却相对较高。因而改善浙江、安徽两省的教育服务非均等现况迫在眉睫，要重视各省市间存在的客观差异，着重解决浙江省与安徽省内部经济困难县市及农村地区的教育财政难题。

四、结论及政策建议

（一）结论

本文采用绝对差异量与相对差异量两种方法，对2008—2017年长三角范围内的上海市、江苏省、浙江省与安徽省教育财政支出进行横向比较，发现不论是绝对差距或是相对差距，上海市都凸显出绝对优势，公共教育服务均等化水平最高。相对而言，浙江省与安徽省处于弱势地位，这使得长三角教育一体化阻力重重，应受到省财政和社会的广泛和重点关注，将相关教育财政政策向教育倾斜。

而从2008—2017年长三角一市三省教育泰尔指数及其分解结果看，上海市与江苏省均等化程度逐年提升，但浙江省与安徽省教育非均等现象却愈来愈严重，这意味着在长三角区域范围内浙皖两省及下属地级市之间差距甚大。欲实现长三角区域内基本公共教育服务的真正均等化，必须以浙江省与安徽省两地为重要抓手，协调各市、省之间教育资源的合理有效转移配置。

（二）相关政策建议

第一，以区域整体利益为抓手，尽快加速长三角教育一体化步伐。建议从国家及省级层面制定长三角区域教育均衡发展整体规划，整合优化当前教育资源配置，设立并贯彻执行区域各级各类教育均等化标准体系。建立与发展目标相适应的高效领导机制，实现对全进程的持续推动；依托科研机构与地方智库平台建立精锐专业的管理队伍，有序联动推进支撑长三角教育一体化目标的各支点项目。定期举办常态化的长三角地区教育一体化发展会议，建立并完善实体化联合协作办公机制，以期对接服务长江教育创新带，进而率先实现教育现代化。

第二，以高新科学技术为媒介，创新促进区域间教育资源共享化。当前，“互联网+教育”模式的社会认可度愈来愈高，我国互联网智慧教育体系也日趋完整。长三角一市三省可以以联盟的形式参与打造长三角教育一体化“产学研用”供应链，四地各学段学校均可通过云平台对接共享优质教育资源与服务。基于新视角积极探索教育资源共享的新思路，着力推进对薄弱地区师资、实验室等软性设施资源建设的驰援帮扶，聚力改革创新与实践应用，注重交流协作与统筹共进，构筑长三角基本公共教育服务资源创新、共建、共享的共同体。

第三，以教育转移支付为手段，统筹完善中央地方专项财政机制设计。推动中央对地方、地方对地方教育专项转移支付资金管理平台运行常态化，强化教育转移支付对市县级教育财政投入的激励作用与均等效应。持续增强浙江、安徽两省新增资金对教育的倾斜力度，助力长三角基本公共教育服务均等化。此外，合理参鉴行政区划，设置两省省内不同的补助档位，重视发达省市教育“穷县”的同时也不过度补贴薄弱省市的教育“富县”，优化调整专项资金的分配结构，使中央、地方的教育专项财政机制设计愈加趋于透明与完善。

注释：

①Buchanan,J.M.Federalism and fiscal equity[J].American Economic Review,1950,40(4):583-599.

②Pfeffer,FT.Persistent Inequality in Educational Attainment and its Institutional Context[J].European Sociological Review,2008,24(5):543-565.

③Juan-Pedro GARCES-VOISENAT.Equality of Opportunity in Education:A Case Study of Chile and Norway[J].Journal of Economics and Political Economy,2016,3(1):142-150.

④John Creedy,Solamz Moslehi.The Optimal Composition of Government Expenditure Among transfers,Education and Public Goods[J].Hacienda Pública Espa ola,2010,194(3):41-64.

⑤褚宏启,杨海燕.教育公平的原则及其政策含义[J].教育研究,2008(01):10-16.

⑥胡祖才.努力推进基本公共教育服务均等化[J].教育研究,2010,31(09):8-11.

⑦苏淼淼.我国基本公共教育服务均等化指标体系构建与实证分析[D].天津财经大学,2015.

⑧宗晓华,丁建福.义务教育转移支付的激励效应与均等效应——以江苏省为例[J].教育经济评论,2016,1(01):56-69.

⑨刘琼莲.论基本公共教育服务均等化及其判断标准[J].中国行政管理,2014(10):33-36.

⑩杨宇.教育服务均等化研究综述[J].现代经济信息,2017(23):397.