资源枯竭型城市转型升级的突破路径研究
——以双鸭山市为例

蒲清波，孙悦民

（广东海洋大学 管理学院，广东 湛江 524088）

目前在中国共有资源型城市262个，不少这类城市均以煤炭资源为主。随着城市经济的不断发展，一批主要依靠煤炭资源型的城市在长期的过度开采和加工中，导致经济逐渐下滑，进入快速衰退期。出现了大量人员失业或收入减少、人口外流现象加重、经济进一步下滑的现象。我国为推进城市可持续发展，大力开展节能减排，使资源型产业具有的高耗能、高排放等特征通过实现经济增长与资源环境相协调发展得到解决①。因此，研究资源枯竭型城市转型具有重要意义。

一、双鸭山市经济发展现状

双鸭山市位于黑龙江省的东北部，三江平原腹地，隔乌苏里江与俄罗斯相望，全市行政区划面积约为2.2万平方公里，人口约142万，市域耕地总面积约为106万公顷，占全市土地总面积47.98%。该地区煤炭资源和其他资源枯竭型城市最大的特点是资源储量不足，产业结构单一②。经济发展主要依赖资源的开发，曾导致城市产业结构畸形，发展空间狭窄。但随着城市转型升级初期阶段的有效过渡，双鸭山市逐渐开始着眼于推动全方位可持续发展（表1）。

表1 双鸭山市2019年基本指标情况

（一）经济总量近年呈现平稳复苏趋势

双鸭山市在2012年前经济始终保持上升趋势，经济主要依靠第二产业。随后经济开始回落，到2016—2018年期间经济有一定的回升，2018年GDP同比增长5.2%，2019年又呈现轻微回落。（图1）截至2020年，全市地区生产总值增长1.2%，固定资产投资增长3.5%。

图1 2010—2019年双鸭山市GDP折线

（二）产业结构变化明显，趋于合理

双鸭山市的产业结构随经济的快速发展，不断地优化升级。双鸭山市在1978年改革开放的三次产业构成呈“二一三”格局，1990年为“一二三”格局，2000年呈“二三一”格局。待到2010—2013年仍保持“二一三”的格局，这四年以煤炭为主导产业，平均占比44.95；一三产业平均占比为32.22和22.8。自2014—2019年，政府相关部门开始调控单一产业的不平衡发展，控制二产的产业构成在合理的区间占比。在2014年第二产业由上年43.1大幅下降为26.2的比重后，逐渐缓和下降，到2018年降至20.5的历史最低点，待2019年又有小幅回升。三大产业比重逐年变化，一三产业发展稳步提升。这期间一产占比持续缓慢上升，三产在2014—2017年占比快速增加，于2018—2019年有所回落（图2）。

图2 2010—2019年双鸭山市GDP三大产业比重

（三）加强生态环境整治，成效显著

目前，双鸭山市为创建优质生存环境，增加资金投入力度，扎实推进对生态环境的治理。抓重点领域和重点企业的污染防治，严格落实治理制度，使全市生态环境得到一定程度的改善。主要措施有关停“散乱污”企业，淘汰不合标准的燃煤设施，实施全域全时段秸秆禁烧，改善城市空气质量，大力开展河湖流域水环境综合整治，不断建设改造市、县污水处理厂和垃圾焚烧厂，完成植树造林1.17万亩、退耕还湿412公顷，划定生态保护红线的面积4938平方公里，完成造林2.7万亩。

二、双鸭山市经济转型面临的问题

（一）主导产业效益下降，动力不足

双鸭山市是一座以煤炭采选业为主体的新兴工业城市。“自2012年来，煤炭经济增速逐渐放缓，经济低速运行模式造成煤炭行业的下游产业用煤量迅速减少③。”在近年来供给侧结构性改革影响下，双鸭山市煤炭产量、消费量趋于下降。这一时期煤炭资源面临枯竭，地方存在的经济总体实力不强，财政紧缺，周围地区经济开发程度低。专业技术人才流失严重，在缺乏强有力的科技和人才支撑下，后续发展的内生动力不足。

（二）生态系统破坏严重，难以完全修复

双鸭山市对煤炭经年累月的大力度开采，导致生态系统遭受破坏。地面沉陷、尾矿堆积、土壤、水体污染等对城乡基础设施带来严重破坏。该地区的大气污染，属于煤烟型污染，主要来源于生产、生活排放的废气。诸多破坏性污染是煤炭资源枯竭型城市面临的普遍生态环境问题。因此，对于城市转型的发展，修复生态环境是关键工作之一④。然而，就目前而言，我国乃至全世界都没有的先进技术来完全修复对生态系统长期破坏造成的困境。

（三）高校较少，科研人才供给不足

随着双鸭山市渡过转型初期，经济和社会步入平稳发展。从长远来看，城市转型发展始终需要解决人才的问题。双鸭山市目前仅有一所高职院校，有一定的历史底蕴，主要与煤炭产业相关，与中国矿业大学、辽宁工程技术大学等高校开展多种形式的联合办学，能够培养一定量的专业人才，促进原主产业高效发展。但城市转型亟须替代性产业、相关专业的人才补给以及建立科研机构，同时藉自身独特的区位优势，加快衔接传统产业和替代性产业，聚集更多的人才智力资源，助推城市高质量发展。

（四）农业内部结构失衡，分配不均

全市农林牧渔业占比不平衡，农业以发展种植业为主，而种植业以低附加值的粮食生产为主，主要种植玉米、大豆、水稻三大作物，粮食种植面积占总种植面积的95.7%。对于附加值较高的蔬菜、食用菌，种植面积占比较低。2019年全市农林牧渔业总产值3144057万元，较上年增长146.5%，其中种植业增长176.3%，占第一产业的77%，林业、牧业、渔业分别较上年增长242.1%、40.4%、120.3%。

三、国内外煤炭资源枯竭型城市可持续发展的典型案例

（一）辽宁省阜新市

“资源枯竭型城市经济转型是一项系统工程，‘牵一发而动全身’。经济转型既是产业转型，又是人才转型，也是环境转型⑤。”阜新市地处辽西北，在计划经济时代，煤炭储量十分丰富，为国家经济发展做出了贡献。经过长年过量开发煤炭致使阜新市濒临枯竭，生态环境破坏严重，经济急剧下滑，发展明显滞后。在2001年被国务院认定为全国第一个资源型城市经济转型试点市。经过19年的经济转型，过去的煤电之城，如今三大支柱产业渐渐明晰，多产业跟进协同发力，科技革新不断进步，污染防治持续加强，已经创建为特色文化旅游城市。转型成功的经验有几个方面：

1.升级产业结构，发展现代农业。阜新在历史上就是宜农地区，土地资源丰富、气候条件适宜，发展农业拥有显著的比较优势。同时，依靠国家政策优势，阜新以发展现代农业作为突破口，紧抓机遇，以科技支撑，加快原主导产业向新主导产业转型升级，不断拓展新产业领域。

2.优化传统产业，推进生态治理。阜新市的发展离不开原能源产业，通过逐渐优化资源，延伸产业链条，提高科技含量，改造传统产业，把初加工产品转化为精深加工，增加产品附加值。为实现环境友好和经济发展相结合，阜新市在生态治理方面深度推进污染防治，全面启动全国生态示范市建设工程，大大降低了能源消耗量⑥。

3.加快就业改善，提升社会保障。阜新市以替代产业和劳务输出解决再就业问题。一是发展现代农业，建立相关农业科研中心。与清华大学、中国农科院等高校和研究机构长期合作，引入多个国内知名的农产品企业落户，通过学习新知识解决下岗人员的再就业和新旧技能转换问题。二是依靠资源优势以旅游为主的第三产业，打造特色旅游品牌。三是政府相关部门每年持续为合作城市输送劳务，解决本地区就业难的问题。不断完善职工社会生活保障管理制度，缓解城市失业人口的基本生活保障，不断健全养老、住房、教育、就业、医疗的新制度。

（二）德国鲁尔区

鲁尔区是资源型城市转型成功的典型。鲁尔区早在19世纪上半叶就开始大规模开采煤矿，利用丰富的资源和区位条件逐步发展成为具有一定规模的工业重地。但在20世纪60年代末到80年代，工业社会的快速发展，资源的过度开发使鲁尔区逐渐面临资源耗竭、生态退化和环境污染等多重困境，以煤炭为支柱产业的能源富集型城市经济发展逐步陷入停滞，诱发了严重的社会问题⑦。为此，鲁尔区着手转型发展，产业结构从单一到多元，从制造到服务，以煤炭等传统工业为基础，发展高新技术产业为龙头，多产业协调成功促进了可持续发展。基于对鲁尔区转型升级的分析研究，虽然我国的城市与鲁尔区的政府和体制环境等方面存在差异，但成功经验还是有一定的借鉴意义：

1.借助传统工业优势，培育关联性新兴主导产业。鲁尔区以传统工业发展为基础，具有良好的工业优势。在转型升级过程中，积极培育能促进原主导产业升级且相互有一定关联性的新兴主导产业。如环保产业、工业设计产业、可再生能源产业、工业遗址旅游产业等新兴产业的选择都充分显示了新主导产业选择的合理性⑧。在发展新兴产业的同时，鲁尔区及欧盟持续多渠道地加强对基础设施更新建设和整治生态环境的资金投入，对工业进行文化保护和开发，积极发展矿区遗址多模式旅游产业。

2.社会与市场为主体，与政府协同各司其职。政府通过组建权威的领导机构，在自上而下地保持主导权的同时，合理规划工业布局，重视区域宏观调控，适度给予社会与市场主体更大的灵活性，引导并支撑产业转型。而社会团体分担公共事务，公众享受公共生活，共同优化社会空间。矿业企业对鲁尔区域社会、经济和生态环境可持续发展意义重大，在矿业企业相继合并和重组后，在追求自身发展的同时回馈并优化矿区的经济环境，为对矿区生态影响的治理和修复提供有力的保障。三方共同参与，统筹协同治理，共同营造区域活力。

3.推进体制和法律创新，关注人力资源稳定就业。转型前期，推进体制创新，使政策反馈更加迅速。推进法律创新，更好弥补市场失灵，保证政策的有效实施。通过对下岗矿工再就业采取相应专业的技能培训，培育文化旅游城市所需要的人才，稳定就业，促进社会发展。从20世纪60年代起，鲁尔区持续关注人力资源建设，在所属区域内建立多所高等院校和职业技术院校，同时加强人才科技引进，增强专业教育和技能培训。经过半个世纪的发展，鲁尔区已拥有22所高校，在校人数以及为转型发展而成立的科研院所持续增多，不懈地助推鲁尔区成功转型。

四、双鸭山市的转型发展建议

（一）转型增值，不断深化原主产业

双鸭山市“中小型煤炭企业众多，而现代化煤炭产业总体上转型增值能力仍然偏低。⑨”煤炭资源日益濒临枯竭，促使城市亟须转型朝高端增值方向拓展。通过调整煤炭产业结构，实现绿色安全开采，提高产能清洁高效利用率。提升科技水平，进行产品深加工，延伸煤炭产业链条，利用本地煤炭资源优势和区域环境，多节点地增加产品附加值。

（二）优化分配，推动第一产业内部调整升级

第一产业比重过大，市场化程度不高。需加大第一产业中种植业结构调整力度，科学调整“三大粮食作物”的种植结构，稳定粮食产量。凭借农业生产资源具有的相对优势，积极扩大棚室蔬菜、食用菌的种植规模，加快形成产业集群。优化产业内部农林牧渔比重，提高林下种植、养殖、经营占比，最大限度地发挥耕地效益⑩。同时，有效促进林牧渔业快速增长，使之共同参与市场对接。

（三）持续发展，加快推进现代生态农业

推进先进的农业科学技术，提高生态环境整治意识，建立相关制度，确定治理任务，减少生态环境破坏，实现对生态系统的辅助性恢复。同时，保持绿色有机农业的快速发展，不断加强农业基础设施建设，提升“互联网＋”应用，推动电商直播新模式。发展现代生态农业和休闲旅游，须遵循因地制宜的原则，完善旅游服务，优化城市休闲旅游竞争力的环境，做好城市文化传承和创新⑪。

（四）提高人才和科技支撑，精准招商引资

城市发展转型要以解放思想和科技创新为引领，提高社会经济投入，优化经济发展环境，重视第三产业经济，支持高校建设，持续培养和吸收各产业所需的专业性人才和开发技术创新是双鸭山市转型成功的基础。在转型发展过程中把改善民生放在首位，提高社会保障，改善和提高生活质量。同时，在国家大力推动“一带一路”沿线城市发展的同时，双鸭山市要提前组织各部门协力配合，确保地区治安环境，准确分析内外优势和机遇，精准招商，开辟新产业。

双鸭山作为煤城经历了从“矿强市弱”到“市强矿弱”的发展过程，在城市转型过渡的初期阶段，通过转变经济发展方式，加快替代产业发展，促进产业结构转型升级，为城市转型带来显著效果。而中后期阶段，要实现原主业产值最大化，农业内部结构最优化，以服务业为主的第三产业的规模化，生态资源的消耗和污染最小化，人才支撑的科技化，政策扶持的牵引化，招商引资的精准化等，有效助推城市转型升级成功。

注释：

①李虹,邹庆.环境规制、资源禀赋与城市产业转型研究——基于资源型城市与非资源型城市的对比分析[J].经济研究,2018,53(11):182-198.

②李金多,吴晓华.“一带一路”背景下煤炭资源型城市转型研究——以双鸭山市为例[J].煤炭经济研究,2018,38(03):37-41.

③刘晓辉.1978年以来双鸭山市三次产业与经济总量比例分析[J].统计与咨询,2014(05):44-46.

④陈茜.煤炭资源枯竭型城市转型发展路径研究[J].煤炭经济研究,2017,37(12):63-67.

⑤宁芳.辽宁省资源枯竭型城市转型尝试——以阜新经济转型初期为例[J].兰台世界,2019(08):4-5.

⑥姜国新,刘帅.资源枯竭型城市转型系统动力模型构建与仿真——以阜新市为例[J].干旱区资源与环境,2020,34(06):1-7.

⑦郗富瑞,张进德,张德强,余洋,颜瑞雯.德国鲁尔区矿业可持续发展战略概述[J].世界有色金属,2020(10):253-254.

⑧张少华,侯瑞瑞.从单一到多元从制造到服务——鲁尔转型之路[J].城市发展研究,2012,19(02):42-47+53.

⑨张成君.黑龙江煤炭发展面临五大挑战[N].中国能源报,2019-06-10(015).

⑩杨建龙,崔丽.黑龙江资源型城市人口收缩对经济的影响研究——以资源枯竭型城市为例[J].学理论,2019(09):77-79.

⑪魏兴芸,邵旭平.现代生态农业发展战略与技术对策分析[J].甘肃农业,2020(07)27-29.