政治动员的行为逻辑：基于延安退耕还林的分析

刘向林

（延安大学政法与公共管理学院 陕西，延安 716000）

1 延安退耕还林的实施过程

历史上的延安，曾是林草茂盛的绿洲，此后随着气候的变化，尤其是人类活动的影响，延安地区的生态状况整体上呈现出恶化的趋势，至改革开放前，延安地区成为黄河流域水土流失最为严重的地区之一，人与自然和谐共生矛盾十分突出。

1998 年，“被称为全国退耕还林第一县”的吴起县围绕着生态农业建设这一主题，开始退耕还林。1999年，延安市率先在全区实施大规模退耕还林，通过“封”、“改”、“退”、“还”、“建”、“转”、“促”相结合的办法，以彻底改变这一地区的生态环境，促进人与自然的和谐共生。截至2018 年，延安市共实施了两轮退耕还林。第一轮从1999年开始至2013年结束，第二轮自2013年开始至2018年结束。2018年至今为退耕还林成果巩固期。

经过二十多年的努力，延安地区实现了由“黄”到“绿”的根本转变，为生态文明建设提供了鲜活的“样本”。随着生态环境的改善，人与自然的关系经历了从失序到有序的变化，社会也经历了从发展到繁荣的转变。

2 政治动员与退耕还林政策的内化

退耕还林是党和国家主导自上而下的生态修复工程，本质上是对人与自然关系的一次根本性调整，是从农业文明向生态文明的转变。作为一项公共政策，退耕还林的目标能否实现，很大程度上取决于党和国家组织的有效性和农民自觉性能否有机结合。政治动员则是实现这一结合的重要技术工具。这是因为，政治动员本质上是通过党和国家的组织系统将价值和主张用有效的方式让群众接受进而引导社会有效参与的过程，是一个社会中社会成员发生全面变化的过程，包括了生活方式、生产方式、人居环境、需求等方面。因此，政治动员的过程本身就是人的现代化的过程，是人与自然关系深刻变化的过程，是文明转型的过程。但这一切能否实现依赖于党和国家政治动员的有效性。

从理论上讲，有效的政治动员意味着动员主体的理论、价值观、主张为动员客体高度认可，并形成了对动员客体的行为激励，促使其按照动员主体的要求采取行动。简言之，动员主体和动员客体之间形成了“共意”。

从这个角度上看，政治动员的行为逻辑就是建构“共意”的过程。这一过程是动员客体对动员主体的决策产生认同感的过程，是动员主体的权威和公信力的形成过程，是动员主体的愿望内化于动员客体行为的过程。由于动员客体对动员主体愿望的反应不一，动员主体对动员客体采取的策略不同，形成了不同的内化模式：基于强制的内化、基于利益的内化和基于合法性的内化。

结合延安市退耕还林的发展历程，这三种内化模式共存于退耕还林政策实施全过程，并且相互弥补，形成强大的合力，衍生出政治动员的巨大能量。相对而言，基于利益的内化模式比较突出。

2.1 基于强制的内化

在基于强制的内化中，尽管党和政府期望退耕还林户扮演相应的角色，承担一定的责任和义务，但退耕还林户并不接受这样的角色定位，不愿承担特定角色赋予他的责任和义务。这时，退耕还林政策的落实只能借助强制。

在20 世纪90 年代，对于以农业为主的延安地区来说，退耕还林不是通过口号就能够实现的，也不是通过简单的引导就可以内化于群众的行动中的。退耕还林的实施首先需要解决的是广种薄收和野外放牧对生态环境的破坏，彻底改变“年年种树不见树”的局面。为此，封山禁牧成为退耕还林的重要举措。但在当时，封山禁牧必然引发农民的强烈反对。

1997 年，吴起县有羊子23 万只，是历史上最多的时期，野外放牧已经成为群众稳定的收入来源，也是维持生计的唯一选择。封山禁牧相当于断了老百姓的财路。很多农民把当时的县委书记郝飚堵在办公室，质问他，不让种地、不让放羊，他们吃什么？并且扬言要将羊赶到县委大院。吴起县新寨乡的谢生贵更是当面说道，现在羊也不让放，地也不让种，这到底是想弄甚？是不是想要人的命？也有一些农民根本不管禁牧决定，仍然我行我素，将羊赶到山上。另外一些农民则与政府打起了游击战，白天不放牧，改为夜晚放牧，很多地方的羊子已经习惯于白天睡觉，晚上上山。

为了做好封山禁牧工作，确保退耕还林政策能够见成效，吴起县制定了县级领导联乡包村、部门联村包组、干部联组包户，领导带头、干部带头、党员带头的“三联三包三带头”包抓责任制，严格目标责任考核。目标责任期内，发现偷牧放牧现象，发现一次，乡镇主要负责人必须向县委、县政府做出书面检查；发现二次，在全县范围内通报批评，并由纪检监察部门给予诫勉谈话；发现三次，实行一票否决制，对乡镇主要负责人进行相应组织处理。为了避免问责，很多乡镇书记、干部常常是蹲守在羊圈旁边。在日防夜守之下，退耕还林取得了明显的效果。

1999年，延安市实施退耕还林时，借鉴了吴起县的做法，全面实施封山禁牧。市委、市政府通过一把手负责，党政同责、行政处罚、纪律检查、行政监督等措施，层层落实责任，严禁野外放牧。至今，封山禁牧仍是巩固退耕还林成果的重要手段。

2.2 基于利益的内化

动员的有效性很大程度上取决于是否能够满足动员客体的利益诉求。在基于利益的内化中，退耕还林户之所以选择服从政策，是因为政策的提供者给予退耕还林户一定的利益。这种利益不仅包括物质利益，也包括机会利益、精神利益等。

虽然在退耕还林的早期，通过严格实施封山禁牧，可以迅速恢复植被，但如果单一地采取行政强制，退耕还林政策还是无法得到有效落实。对于从事野外放牧者来说，在经济效益与生态效益的选择上，其往往选择前者。在不能有效弥补其经济损失时，对抗与逃避成为其唯一的选择。为此，吴起县在实施封山禁牧的同时，给予退耕还林户钱粮补助，通过经济补贴、奖励等方式大力推行舍饲养殖，以确保退耕还林户不因退耕还林导致经济收入下降。同时加强基本农田建设，以解决农民的吃饭问题。大力推进工业发展，以工业反哺农业，解决农村剩余劳动力的就业问题。实践证明，以利益为导向的政治动员效果更好，群众由被动变为主动退耕还林。

在总结吴起县经验的基础上，延安市在全面实施封山禁牧的同时，也是通过钱粮兑现、舍饲养殖、基本农业建设、生态移民、工业化城镇化建设等措施，确保退耕还林户增收增效，以全面实行退耕还林政策。这里重点分析一下钱粮兑现。

退耕还林前，延安地区以农业经济为主，工业化和城镇化发展水平较低，农民的主要收入来自于土地，退耕成功与否取决于钱粮兑现能否落实到位。为此，延安市成立了专门的领导小组，各县区成立专门的钱粮兑现核查小组，核查小组与乡村干部和村民共同组成复核小组，实地检查，认真核对。在核查的基础上，将兑现面积、钱粮数量张榜公布，接受群众监督。粮食部门严把质量监测关，防止以劣充优。由于措施得力，钱粮兑现政策得到有效执行，退耕还林不仅没有减损农户的利益，反而使农民的经济收益大大增加。受利益驱动，农民退耕还林的积极性高涨，很多地方退耕还林面积远远超出了国家计划。在钱粮兑现政策得到公平、公正及时执行的情况下，野外放牧的行为也大为减少，树木的成活率普遍提升，退耕还林政策的生态目标得以实现。

2.3 基于合法性的内化

在政治动员过程中，合法性是指动员主体的权威得到社会认可的程度，表现为社会成员对政策的自愿认可、同意和服从。在基于合法性的内化中，退耕还林户对政策的遵循出自内心的认同。他们愿意接受政策对自己的要求，自觉承担某种特定的角色，履行相应的义务和责任。

退耕还林政策出台后，农村的一些积极分子积极响应党的号召，退耕还林，发展经济。如安塞县化子坪镇张岔村的郭世伟，退耕还林前，家庭一贫如洗，是典型的贫困户，1998 年贷款5000 元，主动承包荒山荒地1200 亩退耕还林，在诸如郭世伟这些人的身上看到了一种对党的忠诚与信任，他们自觉将党和政府的要求融入到自己的生活生产中，并以典型的力量带动周围群众参与到退耕还林中。

3 政治动员有效性的核心要义

退耕还林是在农村土地个体承包制下实施的一场生态革命。由于退耕还林户人数众多，且能力、价值观、利益差异性较大，退耕还林政策的落实变得十分困难。为此，在党和国家领导决策系统、执行系统共同努力下，延安市形成了高效的组织运行机制，保证了退耕还林政策的落实，在这一过程中，通过三种内化模式，组织和发动广大退耕还林户投身到生态革命中，最终实现了黄土高原生态环境的根本性变革。

从退耕还林户的数量看，基于强制的内化和基于合法性的内化模式针对的数量较少，基于利益的内化模式则针对的数量较大。结合延安市退耕还林的实践，可以看到，基于利益的内化的模式作用较大。

在整个退耕还林工程实施过程中，党和国家坚持以人民利益为中心，在个体利益与生态利益之间、生态利益和经济利益做出了有利于广大退耕还林户的制度安排，保证了政治动员的效果，确保了退耕还林政策的落实。

需要强调的是，随着生态环境的变化、社会经济发展，利益也不仅仅表现为经济利益，机会利益、精神利益等也逐渐融入到了其中。如果说退耕还林早期，利益主要表现为钱粮兑现，那么，在退耕还林后期，利益则不限于钱粮兑现，还包括了生态利益和城镇化、工业化带来的机会利益。到钱粮补助政策结束后，利益则主要表现为生态利益和机会利益。由于生态利益和机会利益可以较快地转化为经济利益，退耕还林成果得到进一步巩固。这表明：政治动员有效性的关键在于生态治理区域社会成员利益的持续改善。通过利益的持续改善，以保证生态治理区域社会成员的持续而有效的参与。为此，在生态文明建设的框架内，需要进一步健全统一的生态补偿机制，需要不断提升生态治理区域工业化、城镇化水平，促使人与自然的和谐共生。