国家权力监督模式转型与清末民初的“政治衰朽”

杨毓康

古代中国的权力监督形成以行政監督为主，尤以对官僚的权力监察为重的集权监察模式，西方则在多元权力主体政治抗衡中形成分权制衡的传统，并且在近代英美政治革命中发展成为以分权制衡为纽结的立宪主义话语体系。中西两种权力监督传统的交锋始于清末，中国传统的国家权力监督模式连同整个政治体秩序，实际上都需要面对西方体现分权制衡的近代宪制话语的挑战。随着清末民初国事艰难和持续政改，中国以集权监察为主的监督体系被边缘化和历史化，而引进的西式宪制权力监督模式同样陷入困境，最终整个国家都陷入政治失序。

一、宪制舶来与改良派、维新派的政治改革主张

“宪制”一词原指中国的古代政治体秩序，近代日本先以汉语中的“宪制”（政制/宪政/政体/宪法/宪章）一词对话constitution时，强调的是“宪制”与constitution相似的根本性和合法性的维度方面，如此理解在某种程度上对接了古希腊传统以至英国革命经验的讨论，即宪制作为政治体总体秩序的构成。但是，在西方宪制话语体系面前，一方面，“宪制”一词很快被剥离用以说明中国古代政治体秩序的这一含义，用来专门指代西方宪政制度；[1]？而近代美国的“民主实验”以至司法宪法律传统覆盖原有宪制话语体系，constitution从政治概念中脱离成为比法律更高的法，即constitutional？law。[2][3]？另一方面，面对西方政体学说以至宪制理论，？除“宪制”一词被从中国政治母体中剥离之外，中国古代政治体秩序本身又因为君主制而与西方政体学说中自古以来的“东方专制主义”挂钩，？[4]？近代孟德斯鸠虽然还是将君主制和专制政治区分开，但在其从气候、疆域、环境专门分析中国“东方专制主义”时，中国的君主制就同时也被认为是专制政治，而这种统治是以恐惧为原则的。[5]

？近代早期改良派大谈西方宪制，首倡对国家最高权力即君权进行制约监督。在古代中国，监督君主的谏诤体制发展出一整套的谏官-封驳制度，封驳体制于南宋不复存在，雍正年间又削除相关机构的谏诤职责；而近代西方却已经发展出君主立宪和共和立宪的模式，君权或被虚化或被革除。早期改良派多选择向君主立宪看齐，主张“君民共治”，强调对君主的制约，一方面吸取关于中国“东方专制主义”的宪制论述，但另一方面又以儒家话语的“三代之治”套解西方宪制，展现出中西交锋的矛盾特点。冯桂芬认为西方的议会制度“颇与三代法度相符”，向西方学习就是恢复古圣先贤的发明创造；王韬区分“君主之国”“民主之国”“君民共主之国”，“唯君民共治，上下相通，民隐得以上达，君惠得以下递……如中国三代以上之遗意”，强调以议会政治革除中国君主政体之弊端；郑观应被认为是近代中国首用“宪法”之人，强调无“议院”之国“君民之间势多隔阂，志必乖违”，主张？“欲张国势，莫要于得民心；欲得民心，莫要于通下情；欲通下情，莫要于设议院”。19世纪90年代前后，何启、胡礼垣又对议会政治作了进一步阐述，提出君主专制之弊端、议会选举之途径等，强调议会具有更多否决权，这已经体现出制衡性质。[6][7]？

维新派较早期改良派，更突出在国家权力监督上向西方制衡靠拢的倾向，西方宪制及“东方专制主义”的论调也开始成为思考前提。尽管康有为借孔子托古改制并在政改中强化皇权，但暗度陈仓的是西式君主立宪，其认为“东西各国之强，皆以立宪法开国会之故。国会者，君与国民共议一国之政法也。盖自三权鼎立之说出，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之，立定宪法，同受治焉”，提出“立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之，行主权鼎立之制”。梁启超更是认为“专制政体者，实数千年来破家亡国之总根源”，提出宪法“立万世不易之宪典”“明君与官之权限”，倡导西方的三权分立与天赋人权。严复则是系统地将西方政治经济学说和制度文明介绍到中国。他极力痛批君主专制制度，“其什八九，皆所以坏民之才，散民之力，漓民之德者也”，而西方制度“自由为体，民主为用”，利于释放民力、培养民德、维护民权。同时，严复倡导天赋人权，尤其强调个体自由权的价值以至民族的整体活力，并主张实现三权分立。？

虽然维新变法以失败告终，但是康有为等人以设议院、开国会、定宪法、实行三权分立为改造制度的支撑点，包括如制度局、愚勤殿等具有西方议会性质的监督机构，都真正开始体现权力监督的西化倾向；将大部分地方官员任免升迁之权交给地方，也开始表明中央与地方的分权倾向。另外，值得一提的是，光绪帝颁诏允许民间办报馆、立学会，给民众以言论、出版、集会之自由，倡导新闻舆论的监督作用，这些措施在维新变法失败后仍然有效。[8][9][10]？

二、清末新政的保守转型与对清室帝制的革命

庚子事变后，扑灭维新变法的刽子手们摇身一变，成为变法的遗嘱执行人。“清末新政”遵循维新变法思路，对中国传统国家权力监督的根本转向作了极大的推进，一改清廷以至传统中国以行政监督为主，尤以对官僚的权力监察为重的集权监察模式，在引入西方制衡监督的议会监督、司法监督的同时强化地方对中央的制约，并且对传统监察体系进行改革、将之并入西式宪制中的行政机关内部。

（1）官制改革与权力分立，以仿行三权分立与责任内阁形成中央权力的内部制衡监督。“弼德院”“军咨府”等皇权的枢密院和军事参谋机构以至“皇族内阁”，解构了三权分立对君权的监督作用，但是资政院和咨议局的建立是三权分立的产物，具有一定的立法权和监察权，陈旭麓先生认为其在破坏君主专制制度、促进宪制民主的新陈代谢中起到了“中介性”作用。[11]？而“司法独立”也被作为“立宪政体之要素”得到推行，学者郭志祥认为不同于其他“做做样子”的改革，“官制中的司法改革却是它想要名副其实所进行的一种实际的做法”。[12]？（2）地方自治与民权保障，形成地方对中央以及社会对政府的制衡监督。一方面，地方自治有层级地展开，前所未有地突破了原有大一统政治（或者说中央对地方的单一控制）而保有一定的独立性，在一定程度上体现央地制衡。另一方面，《钦定宪法大纲》在保障“君上大权”的基础上，用九个条款规定了臣民的权利义务，这都在程度不等地得到了兑现。（3）改革官员监察的旧体系以融入新体制，这实际上对原有机构作了保留。[13]？值得一提的是，作为原有国家权力监督体系的地方巡抚总督府衙，一如历史上各中央王朝后期控制力减弱时所表现的那样，俨然演化为地方行政单位和独立势力，以至于“皇族内阁”乃至中央官制改革尽力要收服地方督抚权力；但是，在政治博弈中，地方势力实现了对皇权与中央控制的部分挣脱，以一定程度上的央地制衡促进国家权力监督向西方近代宪制转型。

可以看出，一方面，清末新政在国家权力监督向西方宪制学习的同时，君权以至皇族始终处于受保护而非受监督的地位。实际上，从改良派到维新派再到清末宪改，体现的都是将保留的君主制纳入国家权力监督体系的转型思路。但是，在保留君主制的前提下，皇权却久久不能自觉居于宪法之下接受监督，“君民共主之国”、二元制君主立宪以至议会制君主立宪都不再被世人接受。另一方面，甲午中日战争以至对外战争的一败再败掏空了清政府的政治权威，丧权辱国的民族危机又一再刺激救亡与变革的社会心理。可是，在维新变法、庚子事变和清末新政中，清朝皇室对内显示出面目狰狞的自私，对外又极尽奴颜媚好之能事，在各种矛盾交织的中心维持着虚弱的统治。

终于，推翻帝制和清室的革命爆发。在“广泛传播革命思想，积极兴起进步浪潮，连续发动武装起义，推动了革命大势的形成”的过程中，孙中山先生也成为当之无愧的“革命先行者”。

三、袁氏当国和两种权力监督方案的共同破产

民国初年，国步尤为艰难。一方面，共和立宪下的西式宪制权力监督体系很快被抽空内容，最终在复辟帝制中连形式也被抛弃；另一方面，袁世凯极力恢复传统国家权力监督体制以收服权力，但这也在其离世后的全面政治失序中被抛弃。

1911年12月，起义11省的《临时政府组织大纲》展现了美国宪制的立体制衡对中国的深刻影响，即共和制下分权制衡和联邦制下央地制衡成为国家建构原则，充分体现了西方权力监督的特点。1912年3月，南京临时参议院颁布的《临时约法》褪去明显的美式联邦制色彩，并将美式总统制改为责任内阁制，袁世凯成为虚位元首。但是，1913年10月的《天坛宪法草案》到1914年5月的《中华民国约法》，单一制直接取代联邦制表明中央对地方的权力控制，并以总统制取代责任内阁制，形成“一种既没有规定其产生方式，又不向任何机关负责、几乎不受任何制约的总统制”，体现袁世凯“拥有不受限制的权力即意味着拥有主权”。1915年12月，历史再度反转，袁上演了“洪宪帝制”并最终在讨伐声中忧惧身亡。虽然1916年6月的《临时约法》和被袁世凯取消了的国家制度及相关机构得到恢复，但是国家权力监督在内容并未走向西方模式，中国进入的是府院之争和军阀混战，在某种意义上陷入了亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中所指出的局面——“普力夺社会”的政治失序。所谓的国家权力监督体制不再有意義，因为权力体制性地不受监督。[14][15][16][17]

袁氏当国，虽然挣脱制衡宪制对政治元首的监督，但并非忽视国家权力监督。相反，对袁氏而言，挣脱制衡宪制对政治元首的监督与重建国家权力监督是相辅相成的，因为他选择的是在宪制形式下对集权监察传统模式的复归。在维持宪制的形式中，袁世凯极力恢复清廷以至传统中央集权的君主制，而集权体制下必然会授权形成对下监察的制度路径，而非分权之间多元制衡的权力监督。袁世凯推行的集权监察与传统监察体制一般，重视官员贪腐对政权和统治的损害，先后制定《暂行新刑律》《官员犯赃治罪条例》《私盐治罪法》《官员犯罪特别管辖令》《司法官惩戒法》《审判官惩戒法》《办赈奖惩暂行条例》《各省整顿警政办法大纲》等，在新式政治组织的官员对象中拓展权力监督范围。另外，在国家权力监督机构设置上，袁世凯时期中央设置平政院下辖肃政厅，兼具检察和监察性质、行政诉讼权和纠弹权，监察范围甚至包括国务卿、各部总长、普通文官、特别文官和非在职官吏等。但是，肃政厅以至平政院隶属总统，大总统对之裁判有最终决定权，提劾纠弹均须总统认可才能实行。

袁氏离世后，平政院保留而肃政厅裁撤，张勋复辟失败后北洋政府也并未恢复这一最高监察机构。即使是袁氏当国之时，地方政权已有离心倾向，以至肃政厅难以监察地方官吏，中央设置的审计厅后改属总统却也还难以指挥各省，形同虚设。就这样，民初西式宪制权力监督被抽空内容，传统国家权力监督又难以发挥作用，袁氏离世后军阀割政。这也意味着，两种国家权力监督方案都无法再控制住脱缰的权力，一同在政治失序中破产。[18][19]

[1] 王人博. 中国近代宪政史上的关键词[M]. 法律出版社， 2009：20-25.

[2] 朱苏力.大国宪制——历史中国的制度构成[M]. 北京：北京大学出版社， 2018：30.

[3] 我们现在认为在现代意义上首次使用“宪法”“宪制”一词的是郑观应，但实际上是日本人在更早化用古汉语中具有制度正当性根本性含义的“宪制”“宪法”指代西方立宪体制下的根本性制度。关于郑观应的这一说法多为教科书采用，如张千帆的《宪法学导论——原理与应用》，但具体论证不得而知，在此说明。转引自王人博. 中国近代宪政史上的关键词[M]. 法律出版社， 2009，第22页.

[4] 常保国. 西方历史语境中的“东方专制主义”[J]. 政治学研究， 2009（5）：109-115.

[5] 孟德斯鸿. 论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆， 2019：133-151.

[6] 张晋藩. 中国宪法史[M].北京： 中国法制出版社， 2016.

[7][8] 程远平. 晚清君主立宪思潮的阶段性特征[D].长春：东北师范大学，2004.

[9] 夏新华，等. 近代中国宪法与宪政研究[M]. 北京：中国法制出版社， 2007：30-76.

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[11] 陈旭麓. 近代中国社会的新陈代谢[M]. 上海：上海人民出版社， 1996：241.

[12] 郭志祥. 清末与民国时期的司法独立研究（上）[J]. 环球法律评论， 2002， 24（1）：38-46.

[13] 关文发， 于波. 中国监察制度研究[M]. 北京：中国社会科学出版社， 1998：45-46.

[14] 亨廷顿. 变化社会中的政治秩序[M]. 北京：三联书店， 1989.

[15] 王续添.现代中国两次民族国家构建中单一制选择之比较——兼论现代中国国家基本制度建设（上）[J].中共党史研究，2013（8）：68-80.

[16][19] 吴丕. 政治监督学[M].北京：北京大学出版社， 2007：77-81.

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