“数字中国”背景下的政务传播体系：模式、效果与问题

王维佳 何彦晖

【摘要】在“数字中国”的建设进程中，原有的政务信息传播网络需要通过全面数字化转型、重组，才能有效提升社会治理能力、政务服务质量，满足新时代的社会需求。从顶层设计到各地实践，均表明这一综合性传播网络的建设采取政府为主导，各个商业企业积极参与的形式，深入各个传播环节和社会治理的多个层面。文章通过梳理各个地方在不同领域的初步实践经验，归纳政务传播体系数字化转型的发展现状、达成效果与整体趋势。同时，文章关注政企合作模式的特点和问题，探讨政府一方面如何利用前者在数字技术和数據体量上的优势实现治理能力的提升，另一方面如何尝试通过多种手段引导资本化的平台企业在公共性与商业性之间寻求良性平衡，从而总结“数字中国”背景下具有中国特色的传播治理实践。

【关键词】数字中国 政府传播 数字政府 平台经济

【中图分类号】G209 【文献标识码】A 【文章编号】1003-6687（2022）10-039-07

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2022.10.005

随着“十四五”规划和2035年远景目标纲要作出“加快数字化发展，建设数字中国”的政策部署，“数据要素”“网络强国”“数字社会”“数字政府”等理念逐渐成为经济发展和国家治理领域被热烈讨论的话题。[1]从传播研究的角度来看，新的“数字中国”畅想与以往的重要差别体现在两个方面：首先，从国家发展战略出发构筑一个综合性的信息传播体系，这意味着“数字化生存”不再是一个由市场机制自发催化的社会生态，“信息社会”背后的治理主体及其规划蓝图逐渐浮出水面;其次，与以往的“数字化”理念较多偏重于大众消费领域的平台经济不同，“数字中国”的设想把现代信息治理的触角全面伸向了第一、第二产业，并因应新的经济形态，提出了政务传播数字化转型的目标，即“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化”。[1]

如果说数字化的高效治理体系是服务和保障新时代社会民生与产业发展形态转变的关键中枢，那么“数字政府”的建设正是“数字中国”全面规划中的一个核心环节。实际上，中国政务传播的数字化实践早已走在“远景规划”之前，“数字中国”与其说是新的畅想，不如说是对已有转型方向的肯定和深化。大量地方实践经验表明，政务传播的数字化已经不局限在新媒体内容形态和渠道使用上，而是全面拓展到政府内部组织传播和政府社会治理的各个沟通环节。为了将原有的政务传播体系数字化，中国地方政府积极采取政企合作等模式，向阿里巴巴、腾讯等平台企业释放政务传播数字化领域的市场空间与社会空间。

从各地应对新冠肺炎疫情、洪灾等突发公共事件的结果来看，随着政务传播数字化的程度逐渐提高，中国一些地区的社会治理能力迈入了一个崭新的富有动能的阶段，但也同样蕴藏着一定的社会安全风险隐患。本文尝试梳理中国政务传播数字化的整体情况，归纳政府及平台企业的现实需求以及政务传播数字化的现状，挖掘平台企业如何全面且系统性地融入这一进程，总结“数字中国”背景下具有中国特色的传播治理实践。

一、政企合作中的全面数字重组

“数字政府”时代的政务传播需要在两个方面完成数字化转型：政府内部之间的传播，以及政府同民众、企业等社会主体之间的传播。对于前者而言，涉及政府如何高效处理和分析收集到的政务信息，联通各个部门并进行安全可靠的纵向、横向传播，从而实现科学决策，同时向民众、企业提供有针对性的高质量的政务服务;对于后者而言，则是涉及政府如何快速准确地收集各个主体生成的信息，同时，各个主体如何在最短时间内接收到准确的政务信息，并及时反馈、评价，进而帮助优化政府的治理。

如果说在移动互联网的早期阶段，政务传播的数字化只意味着政务信息以多重形式（如短视频、漫画、AR等）经由多元的端口发布（如微信、微博、客户端），那么在当下，这一概念已经拓展到政务信息的搜集、生产、处理，及其在政府内部组织与外部治理实践信息传播的全面数字重组。这是因为个体、企业和社会作为政府治理对象，存在形式及日常活动早已数字化，原有信息传播规则被打破，信息和数据的生产与传播从单中心向多中心转变，更新的频率高、幅度大，不确定性和复杂性都随之增强。从各地打击电信诈骗、疫情防控、抢险救灾等具体案例不难看出，单纯依靠信息的内容形式和发布端数字化，难以维持数字社会的日常运转以及应对不断出现的突发公共事件，因此，政务传播数字化的发展趋势就是信息传播全流程的整体重构。

由于在多个数字经济领域占据垄断地位，腾讯、阿里巴巴等平台企业得以同时掌握海量的个人、企业信息。以公共服务和社会发展为中心的政务传播体系，不论是出于提高自身数字化水平的目的，抑或是为了限制平台企业的无序发展，维持数字社会的和谐运转，势必与平台企业展开多重互动。而从实践经验来看，两者在数字化的合作层面主要由两种模式构成：一是平台企业作为技术服务提供商，提供数字化必要的技术支持，比如阿里云、腾讯云作为计算和存储政务信息的后台，支付宝与微信小程序作为政务服务、公共服务的入口等;二是以“政企合作、管运分离”的协同机制，用行政手段逐渐打破政务传播网络中的“信息孤岛”，实现传播网络的重组，典型的案例比如三大运营商与腾讯合资成立的数字广东网络建设有限公司等。

基于上述两种模式，平台企业已经高度融入地方政府的政务传播工作中。2019年数据显示，阿里巴巴与20多个中央部委、全国30个省市区达成合作，数字政务服务覆盖全国442个城市，涵盖1 000多项服务内容，服务了9亿用户。[2]腾讯则是在2020年宣布已经同30个中央部委、30个省、500座城市、10 000个社区达成合作。[3]而从具体的应用同样也能发现平台企业与中国政务传播的紧密结合，《移动政务报告2021——小程序时代与移动政务3.0》报告显示，2020年全国省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团中已有29个地区上线了政务服务小程序，全国范围政务微信小程序总量已超6万个，比2019年同期增加52%，服务人次达1 920亿，增长约20倍。[4]在新冠疫情刚暴发的一个月内，国务院客户端的微信小程序累计访问量就达到近3亿次，服务用户近6 000万人。[5]2022年数据显示，微信疫情防控小程序累计服务7亿用户，政务服务小程序每天有1亿人使用。[6]

从2016年“互联网+政务”在政府工作报告中被正式提出开始，平台企业通过特定的合作模式，深刻参与进政务传播数字化所涉及的信息生产、传播、计算等多个环节。国务院联合其他部委不断推出公共服务的微信小程序，为后者带来巨额流量;[5]浙江省与阿里巴巴共同推广健康码，为疫情精准防控提供数据支持。这类案例均表明政务传播数字化的过程，既是政府基于现实环境为平台企业释放特定市场空间的过程，也是平台企业不断被规训并被纳入公共服务轨道的过程——一方面，政企合作的模式等于赋予了平台企业更多信息传播基础设施的职能;另一方面，国家针对平台企业的各种规范性治理，也持续促使其在商业性与公共性中寻求平衡，提升参与治理社会公共生活的能力。

值得注意的是，政府与平台企业合作的具体模式将直接影响到政务传播的效果和数据安全性。公共机构与商业企业在拓展数字化业务的过程中有着几乎完全不同的利益导向。资本化的平台企业参与公共沟通渠道的设计，不仅会影响网络结构与功能，还会影响到使用过程中的数据积累、保护和利用开发。因此，在政企合作的同时，如何全流程地实施控制，让政务传播体系服务于公共目标，这是政务数字化进程中至关重要的议题。

二、地方政府的数字化创新实践

目前，各地政务传播的数字化存在多种实践形式，对应不同领域的数字化需求，例如，组织内部协同办公、市场监管、基层社区服务、养老、政务服务、警务等领域都有凭借数字技术改善工作效率、治理效果和服务质量的迫切需求。本文基于广东、浙江、福建等全国各地的实践经验，进一步论述政务传播几个主要领域在数字化方面的创新实践，并勾勒出平台企业进入政务传播的具体状况。

政府组织内部长期以来缺少统一、畅通的跨部门线上办公协作平台，导致部门之间、地市之间政务传播网络未能充分互联互通，政务信息的传播成本较高，限制了传播效率。与此同时，信息资源分散、分类标准不统一等因素阻碍了科学决策系统的建立。因此，政府组织内部的传播数字化，其核心诉求在于通过标准化、统一化的协同办公平台，在原有的政府组织架构上，重组内部传播网络，整合分散在各领域的政务信息，打通各个部门的“信息孤岛”，从而为宏观调控、应急指挥、日常政务服务等提供大数据辅助决策，提升各级政府决策的信息研判、分析能力。

无论是广东的“粤政易”，还是浙江的“浙政钉”，地方政府的数字化实践经验均体现搭建内部统一的政务传播网络的有效性。以“粤政易”为例：作为全省统一的政务协作平台，在2021年已覆盖广东省公职人员近200万名，公文处理时长比之前缩短超过40%，[7]接入政务应用700多项，日均发送消息480多万条。[8]与此前的传播网络相比，能够纵横贯通的“粤政易”，为各级政府工作人员，包括基层工作人员在内高效展开线上办公提供平台基础，在疫情期间协助全省近3 500个各级卫健、医疗系统组织实现高效运转。以“浙政钉”为例，得益于内部统一的政务传播网络，各级大数据局、卫健委、自然资源和规划局的权威数据能够快速交叉比对计算，并迅速传达至基层社区工作人员，帮助后者精准识别、定位、通知重点人群。2022年数据显示，依托“浙政钉”开发的“涉疫三区检索工具”上线以来已有超10.3万人进行了超2 000万次的查询，目前全省日活用户稳定在3万，日检索量60万次。[9]

除了应对突发公共事件，维持社会的日常运转同样需要政务传播的高度数字化，比如公安部与阿里巴巴企业合作，基于“钉钉”应用推出一套供全国打拐民警使用的警务协同程序“团圆”系统，第一时间将儿童失踪信息通过新媒体和移动应用终端，推送至失踪地周边一定范围内的所有手机用户，方便后者及时提供线索，从而协助公安机关尽快破案，2021年数据显示该系统共发布儿童走失信息4 801条，找回 4 707名儿童，找回率达98%。[10]

从以上案例可以看出，在政府内部的组织传播领域，政务数字化主要表现为有效整合政府数据和互联网企业、基础电信运营商等社会第三方数据，以及搭建或者重组一个政务传播网络，优化信息的搜集、传播、处理过程。

对于政府同民众、企业等社会主体之间的传播而言，数字化要解决的问题主要集中在以下几个方面：一是政务服务人性化设计不足、业务流程不够优化，群众跑动次数、重复提交材料数多等;二是公共服务人力资源紧张，社区治理、健康养老、医疗卫生等相关的政务信息传播成本高，触达有效率低;三是监管方法手段不够丰富，没有充分利用数据共享、数据挖掘技术进行市场异常分析和预警等。

在数字化时代，要优化政府公共服务，提高工作效率，一个必要的前提是进行“认证”和“画像”。例如，山东省、福建省、重庆市等都积极建立“一人一档”“一企一档”，通过大数据对民众、企业进行“画像”，从而实现政务服务的精准化、精细化。[11]在广东，“数字政府”建设总体规划明确指出，为了“打造和推广‘数字政府便捷政务服务，建立超过100个维度的自然人、法人数据‘画像，为企业群众主动提供个性化、智慧化的政务服务”。[12]这些目标需要依赖全省全网实现统一身份认证，需要整合多种认证源、升级完善电子证照系统。为此，“与微信平台对接，开通‘微信证照服务”，[12]成为重要电子身份认证方式之一。

政务传播的数字化，促使多个传播环节能够以量化指标进行效果统计，比如传播渠道的联通程度、文件审批时间、民众对政务服务的评价等。得益于此，制定的目标才能切合实际，具体可实现。例如广东省在2018年提出建设“数字政府”的多个目标，如“80%高频服务事项掌上办，省级政务服务事项网上可办率超过90%”等，到了2020年实现“省级部门‘零跑动事项超过98%、地市级超92%、县区级超86%;全省‘最多跑一次事项占比超98%”。[13]

在基層社区管理领域，政务传播工作涉及社区网格员同居民之间、社区网格员同各个服务机构、居民与监管部门等多个互动关系。如果缺少统一的数字化传播网络，会给社区网格员带来沉重的工作负担。高昂的人力成本，较低的传播效率也会使社区的管理能力、动员组织能力、应对风险能力大打折扣。在这一领域，政务传播的数字化意味着在前端快速联系到海量民众，后端高效进行信息获取、数据统计、管理反馈等工作操作。

当下，湖北、广东等地的社区网格员开始尝试使用企业微信提供服务，比如宜昌的“宜格微治理”平台，民众通过个人微信添加社区网格员的企业微信进入群组，直接提出所需的社区服务，网格员则通过“工作台”发起工单，如需要电力维修，网格员可通过“提工单”功能，自动提交给相关部门处理，大幅度降低信息沟通成本。在2020年年末展开的第七次全国人口普查中，700万普查员通过企业微信进行培训、任务分配和工作协同，也通过“企业微信+人口普查小程序”的方式，进行入户登记和填报工作。[14]

上述案例仅是政府与社会各主体之间传播数字化的冰山一角，目前在司法、食品安全监管、金融监管等多个领域，政府职能部门已经广泛推动了数字化实践，例如，国家工商总局与腾讯公司在网络传销监测领域的合作;[15]多地法院与科技企业合作搭建的司法拍卖平台、[16]金融智审平台等。[17]特别是在司法系统，政务数字化实现了快速批量立案、生成文书等功能，使送达效率、结案周期、被告出庭率、主动履行率等大幅度提高。

从这些案例中我们可以看到，在中国的很多地区，社会民众的日常生活与互动经由数字系统转化为政务信息，再通过学习、分析等多种数字化手段进一步挖掘和提升其治理价值，最后精准传播至决策者、基层政务工作者、民众、企业等主体，一个传播治理网络已经具备雏形。一些地方政府的政务传播正逐渐转型为一整套更加快速、高效、精准的治理模式。更重要的是，政务的数字化在实现公共服务效能提高的同时，还可以大大提高政府的应急预警能力和社会资源调配能力，在分散网络的基础上构筑一个社会治理的综合网络体系。

然而，值得注意的是，类似案例多发生在经济发达或者是治理能力较强的省市，数字政府的实践仍旧比较严重地依赖于地方财政力量和管理决策水平。2021年山东、西安、北京等地的健康码系统均因数据量、访问量激增导致崩溃，从这类案例可以发现，在全国范围内实现政务传播的数字一体化运行还有很长的路要走。[18]数字政府的实践效果同基层治理能力、管理决策水平、配套方案等因素紧密相关。[19]特别是在经济欠发达地区，如何协调好国家资助和跨地域帮扶合作，完善政府信息传播机制还是一个亟待解决的难题，也是实现持久脱贫和协调发展的一项重要工作。

三、政企合作的信息系统：效果与问题

基于对以上案例的分析，我们可以看到，中国政务传播数字化的基本实现模式是政企合作。具体地说，就是地方政府、职能部门与平台科技企业之间的合作。在中国，资本化的平台企业深耕社会各个领域的信息多年，掌握了丰富的科技手段、成熟的算法体系和庞大的数据资源。对于政府部门来说，要想短期内达到政务传播数字化的成效，与这些平台企业合作是一个十分现实的选择。然而，“数字政府”的各种项目将构筑深入社会民生各个领域的公共传播网络，而且涉及信息的集中处理和分发，甚至涉及社会应急处置等各种极端条件下的政府行为，这一过程中需要考量的公平性、安全性、长期稳定性和调控自主性都是政务传播中的基础重大问题。在数字政务理念广泛推行、地方政府实践创新意识快速提高的背景下，我们还需要对政府和企业双方在政务传播数字化过程中的诉求、效果和潜在问题进行冷静推敲。

首先，在政府层面，政务传播数字化对于社会治理能力的提升有着显著效果，几乎形成了不可逆转的发展趋势。从近年来的突发公共事件当中不难看出，高速流动的社会迫切需要适配一个高效的政务信息体系。仅以新冠肺炎疫情为例，如果无法利用数字化的传播网络，对病毒及时进行溯源，有效区分传染者、密切接触者等群体，快速调度医疗资源，那么社会安全和经济安全都有溃堤的风险。在身份识别、地理定位、健康码、“一网统管”等政务传播数字化的帮助下，政府的社会治理能力才得到显著提升，能够有效应对风险。再以浙江数字化应对台风为例，在阿里巴巴的技术支持下，浙江省推出的“浙江安全码”“浙政钉”“浙里办”构建出一个政府与社会共同“抗台”的传播网络，其中“通过政务钉钉的DING功能一键触达所有部门，相关文件在线审批，将处理时间压缩到分钟级。通过政务钉钉，台风应急指挥响应闭环的时间由传统的500分钟缩短到5分钟”。[20]可以说，政务传播数字化将社会治理能力提高到前所未有的高度。

其次，高效的社会治理能力明显具有溢出效应，增强民众对于政府的信任度和美誉度。新冠肺炎疫情暴发以来，中国政府利用信息科技构筑的防疫网络有效防范了疫情的扩大，成为公众安全信念的支柱，也引发了国际舆论界的广泛关注和讨论。在这一背景下，中国民众对于政府的信任度获得了大幅度提升。[21]高信任度和高效的信息渠道也激活了民众参与公共生活的主体性，降低了民众参与政治事务的门槛，从而为政府进一步推行“良治”助力。例如，在很多地区，社区居民在企业微信的帮助下，成为业余的“网格员”，发现社会基层问题后，及时上传照片和文字说明，一定程度上缓解了社区网格员的工作压力，也提升了社群居民的公共意识。再如，郑州洪灾中，网络文档平台上创建的《待救援人员信息》迅速变成一份民间救援组织进行救援信息收集的在线表格。24小时内，文档更新超过450个版本，浏览量超过250万次。[22]灾区民众还利用“抗汛互助信息共享服务”小程序填写避难场所位置、联系电话等信息，有效开展互助。这都是借助数字化的公共沟通网络和政务传播体系取得的进步，一种新型的社会关系和社会风气似乎在慢慢形成。

在政务传播数字化的进程中，平台企业无疑得到了巨大的发展机会，快速地实现了在社会治理领域的基础设施化。这些企业在广东、浙江、青岛、天津等地纷纷成立国资控股的混合所有制公司，或者与各个部门签订合作协议。“粤省事”“粤政易”等应用平台是由数字广东网络建设有限公司研发，而该公司是由三大运营商与腾讯共同成立;“浙政钉”“浙里办”则是阿里巴巴集团与浙江省政府数年的合作成果;而不管是國家政务服务平台还是上海的“随申办”“一网统管”，都将支付宝、微信小程序作为指定的第三方互联网入口服务渠道。更不用说，天津、北京市海淀区等地采购了阿里云、腾讯云等数字技术，推动其政务传播的数字化。疫情期间，健康码作为政务传播数字化的产物，经由阿里巴巴、腾讯两大平台企业，迅速向全国推广，又反过来打通各地的医疗、交通等部门的“数据孤岛”，为政务传播的数字化提供更广阔的空间。

简略梳理国务院及各地政府发布的有关建设“数字中国”的文件，可以较为直观地看出政企合作模式是具有顶层设计、宏观规划的，并具备长期有效的实践经验作为支撑。比如2018年国务院发布的《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，虽然没有明确指出具体的平台企业，但强调需要“积极利用第三方平台不断拓展政务服务渠道”，“各地区和国务院有关部门负责，2020年底前完成（融合线上线下服务）;试点地区、部门2019年底前完成（融合线上线下服务）”。[23]同年发布的《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）》则直接指出是以微信、支付宝作为第三方互联网平台，[12]并且指出有两种“数字政府”改革建设模式：“一是与数字广东网络建设有限公司合作，推动数字广东公司在本地成立办事机构或分公司;二是成立本地运营公司，按照‘数字政府建设总体规划加强与数字广东公司合作。”[12]2021年，广东省发布的《数字政府改革建设“十四五”规划》文件中可以进一步看出这种合作模式的深入程度——“数字广东”所研发的针对管理、办公、政务服务的“粤治慧”“粤政易”“粤省事”等平台，作为总体要求的主要原则和发展目标的重要抓手被反复提及。[24]

基于顶层设计确立的、各地政府试点落实的发展模式，平台企业得以合法且深入地参与社会公共治理。在这一过程中，平台企业获得了社会民生的海量数据资源。在互联网用户数量增速放缓，传统电商和大众消费逐渐触摸“天花板”的背景下，进入政务互联网和产业互联网等领域，大规模开发数据资源，已经成为这些国际资本聚集的科技企业最重要的发展方向。

与平台企业的诉求接近，广泛地集纳数据、分析数据，优化算法与服务同样是公共管理的重要目标。近年來，各地政府积极打破“数据孤岛”，推行数据开放。以杭州市为例，2017年举行的“数据归集”全市会战，通过多种方式实现了市级层面的数据汇集。[25]而“一网通办”程度较高的上海，在推进数据融合的过程中出现“不交数据就交帽子”[26]的说法。当商业逻辑与不断被强调的开放政府数据、打通“数据孤岛”结合时，就有可能派生出大量涉及信息安全、社会安全的问题。

在这样的背景下，如何有效引导平台在公共性与商业性之间寻找良性平衡，成为中国政务传播数字化的重要议题之一。从现实来看，接连出台并实施的针对互联网平台的《反垄断法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》代表着国家层面上对平台企业资本化发展的限制。在地方政府层面，与科技企业的合作也多数采取新建融资企业、加强法律监管、政府设计主导的规制和防范手段，尤其是对后台数据的使用和开发做出了比较严格的规定。当然，在这方面如何做到长期有效的防范和规制，还需要进行更多的探索。

从政策分析的角度，我们同样需要找到一种平衡性，一方面，不能忽视政务数字化发展的整体趋势及其在公共管理领域的巨大潜能，数字政府所能发挥的积极价值不能简单粗暴地被隐私、个人权利保障和公共安全的议题所抑制;另一方面，在政企合作模式下，法律法规的健全性、政府及公共机构的主导能力与监管能力、数据的所有权和使用权规制、公民个人信息的安全性等都还存在很多漏洞和风险，不能完全以效率的指标来掩盖。在“数字中国”的进程中，对政府效能提升的重视，不能代替对政府主导能力的忽视，为此，监管手段、法律手段，以及融资合作的经济手段都有待进一步开发和完善。

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Government Communication System in the Context of  "Digital China"： Models， Effect， and Problems

WANG Wei-jia， HE Yan-hui（School of Journalism and Communication， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： Amid the process of building a "Digital China"， the former government information and communication network is not able to improve the capacity of social governance and government service， as well as fulfill the social needs. A comprehensive digital transformation and restructuring is necessary. From both top-level policy making and various local practice， the construction of a new government communication network in the digital age should be based on government dominance and cooperation with commercial companies. After analyzing a diversity of practical cases， this paper summarizes the developmental status， effect， and total trend of government communication. Meanwhile， the features and problems of the emerging cooperative model between government and platform company are discussed including the approaches of how government utilizes the platform's technical and data strengths to increase its governance capacity， and the methods of how government guides the platform company to strike a benign balance between pursuing private and public benefits. Finally， this paper is concluded with a summary of the communication governance practice with Chinese characteristics.

Key words： Digital China; government communication; digital government; platform economy