我国基础教育事权划分政策分析

财政包干时期制定的《教育法》是结合当时我国财政体系来进行教育事权划分，但由于分税制等一系列的财政分权改革，政府间教育事权与财权不匹配的矛盾不断凸显。因此我国不断在改革推进各级政府的教育事权与财权相适应，《中国教育现代化2035》中关于完善教育现代化投入支撑体系中，要保证财政教育投入持续稳定增长的长效机制，必须依法落实各级政府教育支出责任。文件旨在保证中央财政事权确认和划分上的前提下，科学合理划分并落實各级政府财政教育事权支出责任。本文基于对财政分权下我国各级政府教育事权责任落实的影响分析，指出财政体制对教育政策的影响，并就其下一步的划分政策提出一些思考。

教育是一种独特的公共服务，不仅能够促进区域经济发展与人力资本积累，亦能是我国综合国力和技术进步的重要保障。因此为了保障教育投入，我国于2019年出台《教育现代化2035》中提到“完善教育现代化投入支撑体制，健全保证财政教育投入持续稳定增长的长效机制”必须依法落实各级政府教育支出责任。《教育法》也确立了中央与地方政府必须承担教育供给的责任。同样，为切实保障教育供给，努力推进教育现代化的同时，理顺政府间财政关系，科学划分教育事权亦是有效满足广大人民群众的教育需求，提高公共教育供给效率的关键所在。

但由于我国财政分权是在行政集权，相关制度不完善下进行的政府间教育事权责任仍然有许多问题需要进行不断地改革完善：地方政府事权责任过重，责任共担下事权边界含混等问题。因此本文从财政分权的角度出发，从我国财政体制对教育事权政策的分析出发，理解政策含义分析教育财政事权和支出责任的现状及存在问题，并就其下一步划分政策改革提出一些建议。

一、教育事权政策自身的模糊性

（一）政策的模糊性致使事权划分出现问题

推进教育财政事权划分政策改革，首先要厘清公共教育服务事权现状，《教育法》中明文规定：“发展教育是各级政府的共同责任，国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”就此而言，在有关基础教育事权划分上，法律上早已有了较明确的规定。教育责任划分情况是以共同责任、共同承担为主，基础教育投入主体以县为主，省市共同承担着共同教育事权。

多级政府共同程度教育投入与教育事权主要是由于我国的政治架构与教育办学体制。我国是中央集权制国家，事权行使是需要通过层层委托代理授权，且上下级事权界限模糊。国家明确要求：发展教育是各级政府的共同责任，实行在国务院统一领导下，分级管理、分工负责的管理体制。

2018年的事权划分方案又进一步明确了义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制，同时中央政府也进行了对义务教育的转移支付补贴[1]。由于《教育法》的“责任共担”原则，现行的财政体系中，各级政府之间的职责范围比较模糊，教育事权交叉，使教育事权边界混杂，各级政府事权选择空间大，其结果极易造成在低级政府在服从上级时，承担与不相匹配的事权支出，这无疑是给在财权上移的下级政府财政压力下又添一道重担。例如高等教育事权依法应属于中央和省级共同事权，但由于高等教育对城市发展的人才、科技等具有强力的支撑作用，教育的正外部性明显溢出。因此尽管地方财力有限，地方政府对于高等教育投入仍具有很高的热情，主动承担了高等教育投入的财政事权。在一些经济欠发达地级市举办高等教育，由于财力薄弱，主要集中使用地方征收的教育费附加和地方教育附加等资金，实际挤压了本应重点用于保障基础教育的资金。

（二）财政分权下的公共产品理论

分税制改革客观上影响了地方政府财力，而教育事权责任并未相应减少，导致教育事权与财权不匹配，制约了地方政府在基础教育发展方面的财政支撑能力。教育事权与财权匹配的要求。经济学家弗里德曼认为，教育对文化知识和价值准则两个稳定社会必须的要素都会做出贡献，教育就有了“邻近影响”，这也是中央政府对基础教育进行干预的理由。其中“邻近影响”又被称为外部性，维持社会稳定的基础教育在这里被认为是一种具有很强大正外部性的准公共产品，需要中央政府的财政投入支持。如果基础教育一直以地方政府投入为主，那么将会降低地方政府承担该产品的积极性。现行的财政体系中，公共产品事权责任由各级政府共同承担，上下级政府之间的职责范围比较模糊，容易导致事权责任不清。

为推动基础教育制度落实，我国中央与地方事权划分较为清晰，除了原则性要求之外还进行了具体划分，包括公用经费保障方面确定了中央与地方按第一档为8：2，第二档为6：4，其他为5：5比例分担;家庭经济困难学生生活补助央地分担比例;义务教育学校校舍安全保障长效机制所需资金进行中央与地方共同分担比例等等。基础教育服务属于中央与地方共担财政事权，并且地方政府承担供给的责任主体，但中央没有对普通教育经费进行类似的事权划分，导致普通教育事权边界不清，事权责任易被地方政府忽略和转嫁。由于我国的政治架构，我国事权划分的特点是“中央决策、地方执行”的责任共担。上下级政府之间的职责范围比较模糊，源于相关公共产品事权责任是由各级政府共同承担。有限财政收入的地方政府倾向于选择性承担共担责任，更愿意承担目标相对明确单一，容易进行考核的政绩指标（如招商引资、GDP增速等）的相关事权责任，而如教育发展等需要长期持续的监管且难以考量的指标，在发展其他事务的过程中，往往很容易被忽略，其事权会逐步下移到低一级的政府。因此，在分税制改革后，在中央把省级政府的部分税权上收的同时，地方政府也上行下效。在实际支出上，上级政府将公共服务的大部分支出转嫁到了下级政府，使得我国财政分权“财权”集中、“事权”的下放特征更加明显。

由于我国的独特政治体制，我国事权划分的特点是“中央决策、地方执行”的责任共担。这种责任共担下，事权存在交叉，由于责任选择空间大，从而在有限的财政收入地方政府会进行选择性承担，事权会逐步下移到低一级的政府。分税制改革实质上将地方税权上移到中央，地方政府也将下级政府税权集中，所以在实际支出上，中央政府将公共服务的大部分支出转嫁到了地方政府头上，使得我国财政分权“财权”集中、“事权”的下放特征更加明显[2]。因此地方政府依靠自身收入难以满足基础教育的支出需求，本身也过多地承担了“下移”的事权责任，出现了中央与地方政府之间事权与财权不匹配的现象。

（三）中央政府的转移支付事权庞杂

教育事权与财权相适应是理想目标，但现实由于财政不均衡，二者的匹配程度难以对等。在深化财政体制改革的背景和教育事权划分政策不断完善的过程中，转移支付作为弥补工具也是举足轻重的。转移支付制度在建立现代财政制度下存在的问题和不足也日益凸显，具体表现为，受中央和地方事权责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理，新的教育事权劃分方案又进一步加大了转移支付的力度，专项转移支付项目庞杂，涉及教师工资、津补贴、教师培训、学校运转、校舍维修、食堂建设、学生吃饭饮水等方方面面，几乎所有项目都有中央的钱，法律制度本应明确，但在实施中又起一套[3]。

而且新的转移支付中专项资金占的比重较大，而地方行政主体并没有动力统筹使用各类专项资金。即便在同一个教育行政部门内部，要统筹使用各类专项资金也是非常困难的。同时，分配专项资金的地方政府也会存在优先确保重点或示范性学校建设的倾斜。因此使得专项性转移支付在实际运行过程缺乏一定灵活性，均衡各级教育经费投入的情况仍囿于规则。

二、财政体制对各级政府教育事权落实的影响

（一）财政分权过程中事权划分政策演变过程

1994年实行改革的核心是税收划分制度，将税收划分成三部分：中央税、地方税、中央地方税。它将消费税、增值税的75%等占大额税源划归中央，重新确立了中央政府在财权上的领导地位，收回了在包干制阶段失去的权力。税收收入是占政府的财政收入的绝大部分，所以相比税改之前，地方政府收入降低，同时地方政府对地方的减免税收的权力也被削弱了。2018年进行税收改革，其中作为地方收税额最大的营业税划入增值税，与中央政府共享获得25%的增值税税收收入。分税制后的财政分权主要表现在财政支出，即“事权”的分权上。由于中央政府掌握着对收入即“财权”的控制权，所以这种分权在本质上是“事权”的下放，财权的集中。因此，这种分权是极具有中国特色，且异于其他联邦制财政体系的政府行为[4]。支出责任下放，税收权力上移，并且税改之后的有关公共事业的事权依然承接了之前的责任划分，如对基础教育的支出，仍然是由地方负责、分级管理。

然而，这种财权集中、事权责任仍属地方的分税制改革给地方政府造成了巨大的财政压力。在这种基层政府可支配财力很少的情况下，形成了纵向财政失衡，因此在相关政策落实上具有一定困难。具体到教育领域，有限的基层政府财力难以保障教育经费。

（二）财权上移导致教育事权执行政策方压力过大

我国基础教育支出责任分担实行分级管理，主要由地方承担。而分税制财政体制改革，主要就财政收入进行向上划分，基本未涉及包括教育领域在内的事权责任调整。从宏观角度看，中央政府收入较分税制之前有了极大提升的同时，相应的事权支出划分并没有做出改变。以2018年为例，地方财政收入占全国财政总收入约为53.39%，但财政支出却占全国财政总支出的约85.19%。《教育法》中规定，基础教育由中央政府领导、省级政府统筹、以县级政府为主。我国2018年教育支出中，中央财政支出1731.23亿元，而地方财政支出30438.24亿元，地方占总的教育支出95%（表1）。这种反差显示，中央在财权逐步回收的过程中，有关教育事权却没有相匹配的上移，反而在“责任共同”下，支出责任下移到基层政府，形成了“上级点菜”、出台相关政策;“下级买单”、着力安排有限的财政收入的现象。

（三）财政分权下的“晋升锦标赛”

我国行政体制是权力的一体化和等级化，按目前的体制，我国的财政分权是基于政治上集权，经济上放权的分权体系。即通过从上到下的人事任免机制，保障政治上的集中，财权与事权的向下授予，下放权力随时可以收回形成经济上的放权。下级政府对上级政府负责，人事权的高度集中与事权下放的分权体系形成了有些学者指出的“晋升锦标赛”的现象，而在这种具有中国特色的财政分权下所形成的“锦标赛”成为了过去几十年来高效的体制[5]。

晋升锦标赛具是一种政府官员晋升可视的赛道机制，即上级政府作为“赛道”的规划者和裁判员，构成部门与下级政府的最高领导为运动员，其中赛道的标准往往是一些可测度的绩效指标（包括经济增长指标、节能减排等），形成一种独特的社会治理方式。在这种内在逻辑的约束下，地方政府会想方设法达成中央政府的设定目标，并且中央与地方政府目标高度一致时，拥有事权的地方政府一方甚至会采取激进的手段来达到目标。事实上，很多社会领域已经被行政治理方式的侵浸与治理逻辑所垄断，所以中国公共治理的许多领域出现了晋升锦标赛的现象。

但与短期增长没有直接关系的归属于地方政府的责任，在相关投入政策落实上往往被忽略。例如，在教育领域中，教育是一项长期事业，常言道，十年树木，百年树人。因此教育投入收益也是短期内无法测量的指标。因此过去几十年经济高速增长中，像教育这些不在考核范围或者不易测度，便使得在晋升激励下的地方官员不予重视，甚至忽略。因此有限的地方财政对于教育财政投入也是极其有限的。

三、总结

除了教育投入外，从结构上进一步强化落实各级政府教育事权责任无非是要从调整政府间财政关系上入手，即评价体系，财权匹配事权、转移支付三方面进行。而进行教育体制改革，须以我国根本制度建设为前提，矫正片面的成绩观、划分事权时少共担、转移支付一般化。

（一）构建学校科学合理发展评价标准

“锦标赛”下形成片面考核地方官员政绩的评价体系作用于学校建设后，形成了把学校扩建程度、设备更新等同于学校发展的扭曲的学校成绩评价体系。因此，为了矫正片面的成绩观，要把对于这种阻碍学校发展的考核指标应尽快清理、整合;对于符合教育发展且在地方政府能承受范围内的应保留，与健康、可持续发展等一系列衡量学校健康发展的指标纳入到重构后的评价标准[6]。

（二）教育事权财权相统一

首先法制化划分教育事权与支出责任。在宪法中已划分好中央政府与地方政府的事权界限，而地方政府更贴近基层，因此也应将基础教育给予地方充分的事权予以负责处理，由中央政府管理更加合适的事权交由中央政府管理。应立法推进教育事权与财权统一，依据事权划分的基本原则来细化事权，支出责任的划分可依据事权的界定来确定。就教育事权与支出责任的划分，应进一步立法明确政府间的事权及支出责任[7]。

其次进一步强化省级统筹责任，继续推进教育事权责任划分，减轻基层政府责任。地方政府相比中央政府更加容易取得局部知识与信息，贴近基层，且更了解辖区内居民的偏好，故能更有效地提供公共产品。因此基础教育事權仍须基层政府承担，但与此同时地方政府的财权薄弱，因而需建立经费保障责任制度，保证政府支出责任的履行。教育经费投入机制建设过程中，以县、市为主负责承担教育经费支出主体责任，省级政府在本省范围内进行资金的统筹安排，均衡教育资源，中央政府负责对省际的不均衡进行调整。将财权进一步下移，中央政府安排部分转移支付资金由原省级为单位下移到县为单位[8]。

（三）改善转移支付制度

政府部门除了加大转移支付资金投入力度外，也应合并部分教育专项转移支付资金为一般性转移支付，可以保障地方政府教育中经费的自主权。由于目前转移支付考核方式大都为事前，这种考核方式导致地方政府在争取和落实各类转移支付资金的积极性有所偏差，降低了资金的使用效率。所以应该将转移支付资金的考核方式改为以结果为导向的事后考核机制，给予地方政府一定的财政自主权。

参考文献：

[1]马海涛，郝晓婧.中央和地方财政事权与支出责任划分研究：以公共教育领域为例[J].东岳论丛，2019（3）：46-59.

[2]刘红灿.对政府事权及支出责任的研究：以教育为例[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.

[3]佚名.国务院办公厅印发“教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案”[J].预算管理与会计，2019（7）：9-11，5.

[4]周飞舟.以利为利财政关系与地方政府行为[M].上海：上海三联书店，2012.

[5]周飞舟.锦标赛体制[J].社会学研究，2009（2）：54-77.

[6]张侃.公立高中负债问题新探：软预算约束与逆向软预算约束的视角[J].教育学术月刊，2013（1）：30-35.

[7]张亚萍.我国政府间教育事权与支出责任划分研究[J].合作经济与科技，2020（3）：190-192.

[8]卢振家.推进省级以下教育财政事权和支出责任划分改革的思考：基于广东HZ市的分析[J].财政科学，2017（2）：19-26.

作者简介：郑富阳（1997-），男，教育经济与管理硕士研究生。