环境治理中的公众参与：特点、机理与引导

褚松燕

走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的重要内容，着力解决与人民群众息息相关的环境问题，离不开社会公众的全方位参与。在我国环境治理中，公众参与一直受到重视。1932年，中央苏区就发布了《人民委员会对于植树运动的决议案》，提出“实行普遍的植树运动。”[1]新中国成立后，毛泽东同志于1955年发出“绿色祖国”号召，激发起全社会植树造林的热情。可以说，爱国卫生运动、全民义务植树运动、垃圾分类等，都是公众参与传统的体现，其中国化表述即“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线”。[2]1972年，中国代表团获邀参加在斯德哥尔摩举行的首次联合国人类环境会议，提出了中国政府关于环境保护的“32字方针”，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。1973年8月5日，国务院召开的全国环境保护会议对“32 字方针”再次予以明确。改革开放后，在环境领域，党和政府一直秉持群众路线，将公众参与作为基本原则和重要手段，从方针政策、法律法规、规章规范等方面不断确认和保护公众的环境权益。党的十八大以来，党对公众参与高度重视，并在党的十九大报告中提出坚持全民共治，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。[3]2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（中办发〔2020〕6 号），进一步提出构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”的现代环境治理体系。目前，公众参与已经成为美丽中国建设的内在要求，而公众参与环境治理也日益成为学界和实务界关注的重要研究领域。

近年来相关研究在内容上更加关注公众参与绩效、意愿和类型，在方法上更多关注从具体案例和数据建模分析。不少学者侧重于从既有统计数据入手，将电话网络投诉、信访、网络舆论、人大建议数、政协提案数等指标合成公众环境参与自变量，将垃圾处理、污水处理、绿化、空气与噪声等指标作为环境质量效果因变量进行研究，发现公众环境参与度和一些环境治理指标存在正相关关系，但公众参与对政府规制影响程度不高，对环境治理的优化作用有限。[4]有学者将公众参与作为博弈模型的主要策略参数，运用演化博弈构建了公共健康影响主体交互机制博弈模型，发现单一主体不能有效作用于公共健康水平，只有各主体参数共同改变，其中公众参与环境行为群体达90%以上时，公共健康损失才会显著下降。[5]还有研究对公众参与意愿进行分析，认为公众受教育程度、年龄和居住地[6]、参与者综合素质、政府的支持与鼓励以及规章制度和反映渠道的完备程度[7]等因素对公众参与行为及其效果影响较大。一些学者将公众参与环境治理的行为进行类型学划分，将公众参与分为个人体制内参与、个人抗议型参与、群体抗议型参与和社会团体参与[8]或决策型、抗争型、程序型和协作型参与[9]，以及反抗型、政治型和日常型参与等。[10]从总体上看，既有文献大多将公众参与默认为面向公权力的政治参与，较少从公共事务处理的机制逻辑来考虑公众在社会领域和市场领域的参与，从而使环境治理中的公众参与相对缺少宏观分域的总体性分析，对其相应机理的分析也就相对匮乏。

从现实来看，笔者认为《关于推进环境保护公众参与的指导意见（环办[2014]48 号）》对“环境保护公众参与”的界定是符合环境治理参与机制多重性的，即“公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动”。从逻辑上看，环境治理中的“公众”既可以是个体，也可以是群体和组织，而不论环境治理按照过程还是按照问题来划分环节和领域，公众都会以不同的身份和形式参与其中。因此，本文的目的在于从环境治理的典型公共事务属性出发，按照公共事务处理机制的不同，对环境治理中的公众参与行为进行分域化的相对全景式的特点描述，进而分析公众参与的机理，并探讨如何引导公众参与，形成环境治理的全民行动。

一、当前我国环境治理中公众参与的特点

环境治理是典型的公共事务，具有公益性和非排他性，按照公共事务的处理机制，公众参与可分为政治参与、社会参与和市场参与三大类。其中，政治参与是指公众行使政治权利参与到环境立法、行政决策、监管监督、环境司法等过程中来治理环境；社会参与是指公众通过社会交往活动在社区、社会组织、公益平台等社会场域中以自组织方式来治理环境；市场参与是指公众通过参加到市场的生产、交换、消费循环中来治理环境。换言之，环境治理中的公众参与就是社会公众为达到环境治理的目的而运用政府、社会和市场机制所采取的行为。从这个视角来看，三种参与行为各有特点。

（一）政治参与制度化渠道基本完备，但参与效果有待加强

我国公众对于环境问题政治参与的制度化渠道主要包括通过人大提出建议、政协提案、信访、电话和网络投诉、诉讼、环保组织参与等。实践和研究均表明，我国公众政治参与对提升环境质量有一定的积极作用，但对环境政策的影响还较弱；同时，我国地域辽阔，公众参与环境治理的效果存在显著的地区差异。

一是不同渠道的公众参与对环境治理的影响效果不同。数据显示，公众对制度化参与环境治理普遍重视，使用也比较频繁。从实践看，随着信息技术的发展，党和政府对制度化参与渠道的数字化安排水平明显提高，公众的制度化参与也更趋便捷、即时。如图1所示，2011年3月1日《环保举报热线工作管理办法》施行后，电话/网络投诉量迅速上升，来信来访量迅速下降。

从效果上看，不同的公众参与渠道对环境立法、执法影响存在差异。例如，环保组织参与、人大建议和政协环保提案因在政治影响力、专业素养方面的优势而对政府环境立法影响较为显著；而信访和网络舆论关注问题的相对集中且具体，加上信息获取不完全、专业素养不足，难以有效影响环境立法；信访、投诉、环保组织监督能够为环境执法部门提供直接执法线索，人大建议和政协环保提案会给环境执法部门带来直接压力，从而都能显著影响地方政府的环境执法，而网络舆论监督受制于其时效性影响，很难对环保执法产生持续性影响。[11]从总体趋势来看，公众参与近年来越来越趋向选取基层制度化渠道，调研显示，2020年有过环保监督举报行动的受访者中，有43.2%的行动方式是“向当地街道、居委会或村委会反映情况”[12]，比2019年的25.5%高出17.7%。

二是显性自益导向参与较多，公益导向常态化参与偏少。一般来说，人们对与自身物理距离较近且利益相关度高的公共事务的关注度和参与度都会较高。身边的污染防治监督和“邻避”现象都是典型的显性自益导向政治参与。污水、生活垃圾、噪音、工业废气等都是人民群众切身利益相关性高的污染防治事务，其参与也主要是通过监督投诉的方式进行，相对来说参与渠道明显、参与成本低、见效周期较短，是公众参与较为积极的领域，有研究发现，“公众参与度每提高一个单位，可以提高11.0593%的城市污水处理率和13.1915%的生活垃圾无害化率，并能够降低0.8068%的城市区域等效声级，但对于降低城市每立方米二氧化硫含量的影响不显著”。[13]近年来，各地遭到“邻避”反对的对象不仅有垃圾焚烧发电站、污水处理厂、污水排海管道等环卫公共设施，以及石化、涉核、冶炼等大型建设项目，还有殡仪馆、火葬场等民生项目，有的地方甚至出现了情绪化的集体反对甚至冲突行为。一方面，伴随着明显的城镇化、老龄化进程，社会公众对垃圾处理、能源设施乃至养老服务等公共品的需求急剧增加；另一方面，随着生活水平的提高，公众个体的权利意识也在不断增强，对健康、安全、环境等议题越来越关注，对可能影响自身生活舒适度的相关政策及其执行的关注度和参与意愿越来越强烈。当与人们的身体健康、心情舒适度相背的“负向”公共品需求和个体权利遭遇而又缺少科学共识和便捷的常态化沟通的时候，“邻避”的个体或群体的自益导向就会与边界模糊而又包括邻避者在内的整体公共利益出现碰撞，就会出现部分社会公众自益导向的应激化非制度参与，经由互联网即时传播，容易给人们造成“邻避”事件多的刻板印象。一些“邻避”事件“不闹不解决、小闹不解决、大闹大解决”的示范效应又会增加其他地区类似项目的邻避风险，形成“邻避困局”。相较而言，公益导向的常态化参与因渠道知晓度低①《公民生态环境行为调查报告2020》显示，在没采取过环保监督举报行动的44.4%受访者中，有42.4%认为“试图采取行动，但不知道怎么做。”而《公民生态环境行为调查报告2021》也显示，虽然公众普遍具备较强的环境责任意识和行为意愿，但72.3%的受访者反映“不知该做什么”，这说明，公众政治参与的制度化渠道还需要进一步提高知晓度。、习惯养成难、传播不足和见效慢而显得相对少见。

三是公众直观感受强的污染防治监督参与较多，源头建设性参与偏少。公众参与在末端环境治理即污染防治的监督方面相对较多。一方面，污染防治制度化参与渠道开设最早也最为通畅，“12369”电话举报、网络举报、来信来访渠道畅通，环保督察、环境执法力度加大，使公众监督和举报环境污染情况较为便利；另一方面，近距离环境污染与人们的切身利益直接相关，使人们对环境治理紧迫性的认识更为直接，人们监督污染治理的主动性和开展行动的积极性也更高。相较而言，公众参与立法、决策等源头性环境治理行为偏少。以公众参与立法为例，《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》规定了法律草案及其起草和修改的说明，行政法规、规章草案及其说明等应向社会公布征求意见，期限一般不少于30日。在现实中，中国人大网“法律草案征求意见”和司法部网站“公开征求意见系统”的公众知晓度还不高，“一般不少于30日”在实践中往往以30日或自然月为限，而法律草案、行政法律、规章草案征求意见情况的反馈机制还有待完善，这对公众参与环境立法的积极性、习惯养成和能力提升形成了一定的约束。

综上，我国公众政治参与制度已经基本完备，但公众制度化参与渠道的通畅性、可达性、便捷性、知晓度还有待提升和改进，由此形成了公众参与环境治理制度化参与和非制度化参与并存、制度渠道多但运用效果相对有限的局面。

（二）社会参与日益活跃，但参与行动相对碎片化

公众的社会参与既体现在成立和参加生态环境社会组织，并以这些社会组织为依托进一步拓展公众的环境治理能力和解决具体环境问题，也表现为在社区自治中增加和丰富生态环境保护内容并践行，以及个人和家庭借助包括互联网平台在内的各种方式进行信息交流、环境倡导和环保行动等。

一是公众环保自组织形式多样，但能力建设有待加强。我国生态环境类社会组织近年来数量增长并不明显，总量约为6500 余家，但几乎每个生态环境类社会组织都会组织成员或公众进行环保方面的观察、调查、环境实践、环境意识教育、志愿活动等，社会公众对生态环境类社会组织的参与和支持力度也越来越大。2021年9月27日在昆明举行的《生物多样性公约》缔约方大会第15 次会议(COP15)-NGO 平行论坛发布的《2020 环境资助者网络（CEGA) 报告）》显示，生态保护领域获得的资助金连续三年上升，2020年的占比达55.6%，其资助额和占比三年来始终为最高。[14]著名环保组织“自然之友”2020年开展线上线下公众环保活动近1000 场次，[15]直接参与人次超过2.3 万，活动影响人次超过40 万，提高了公众的环保意识。一些基金会如万科公益基金会将战略目标定义为“可持续社区”，重点支持绿色环保和社区发展项目，在社区废弃物管理方面取得了成绩。但是，生态环境类社会组织的发展和专业能力均参差不齐。例如，2014年修订的《环境保护法》第58 条规定符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，从实践情况看，在《环境保护法》修订后实施的第一年即2015年，仅有9 家社会组织共提起37 个环境公益诉讼案，其中6 起审结。尽管从2015年1月到2020年12月，社会组织在全国各级人民法院共提起环境民事公益诉讼案件567 件，审结225 起①数据来自中国法院博物馆。，与检察机关提起的环境公益诉讼案件形成了有益补充，但有意愿有能力提起环境公益诉讼的组织还偏少，有的社会组织根本没有经济能力及技术能力完成调查、取证和诉讼过程。值得注意的是，越来越多的公益组织和志愿者组织面向青少年开展形式多样的志愿活动，环境保护是其中的重要内容，这形成了一定的良性竞争，并与国民教育体系对青少年志愿活动的引导形成良性循环，开始以组织化网络有力推动和支撑青少年环保习惯的养成，反过来又推动环保社会组织加强能力建设，探索更多公众社会参与的领域和渠道。

二是城乡社区中环境治理已成为日常内容，但居民的参与尚未常态化。城乡社区是居民生活地，也是公众日常参与环境治理的集中场域。目前，环境保护已经成为城乡社区群众自治事务的重要内容，但在城市社区中，特别是大城市社区中，人与人之间的交往和相互监督相对较少，节能减排、噪声污染防控、垃圾分类和减量等方面的治理效果不尽如人意。农村社区尽管是熟人社会，但村民自治对环保行为的重视和约束力度还有待加强，环境治理的集体行动仍然需要基层政府和社会力量一起，加强对环境治理的倡导、自我教育和互助行动的推动和统筹规划实施。例如，《住房和城乡建设部等部门关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》（建城[2019]56 号）决定自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作并制定了2020、2022、2025年的节点工作目标，提出坚持党建引领，坚持以社区为着力点，坚持以人民群众为主体，坚持共建共治共享，此后，不少城市陆续规定了生活垃圾强制分类，但在现实中，城乡居民有分类的愿望却缺乏分类的行为，个人和家庭的生活垃圾分类习惯养成尚需时日。相较而言，运用互联网参与环境治理实践近年来开始受到越来越多人民群众的关注和欢迎，“蔚蓝地图”“城市水环境公众参与”等APP 和微信公众号以“随手拍”等举手之劳的便捷方式吸引了大量的年轻人参与和监督环境治理。

总体上看，在环境治理中，公众的社会参与行为因外在约束边界不清而呈现出分散化、碎片化、非常态化的特点，由此形成公众社会参与“高认知度、低践行度”的现象。

（三）市场参与局面初开，主动承担社会责任渐成趋势

一般地，在环境治理中，绿色生产往往被认为是企业的事，与企业争取相应补贴和体现社会责任策略相联系，绿色消费往往被认为是广大消费者的事，全链条的环境治理还并未成为市场主流。但近年来，不仅越来越多的企业更加主动地承担起环境治理的社会责任，而且，有能力的社会公众通过设立以优化生态环境为目标的“社会企业”参与环境治理的事例不断增加，成为公众参与环境治理的新现象。

从公众运用市场机制参与环境治理的切入点来看，公众的市场参与包括两大类，一类是资源转化型参与，主要是近年来创业做垃圾回收的公司，如奥北、小黄狗、再生活、闲豆回收等，这些公司采取的模式不同，有B2B、上门回收、无人设备等多种解决方案，在垃圾回收、社会公益和企业利润之间建立起良性循环。再如成立于2017年的四川银谷智联环保科技有限公司与四川大学联合成立了“废旧纺织品高值化利用技术开发中心”，运用“收衣先生”互联网旧衣回收再利用平台，向社会公众发起“环保接力行，旧衣零抛弃”行动，居民可通过网上预约免费上门旧衣物回收，既处理了旧衣，又参与了环保，还节省了时间，同时还有一些小惠利，而回收的旧衣物有两个去处，一是“无人爱心衣橱”公益行动，有需要的人群可以免费申领处理过的衣物；二是将旧衣物通过化学裂解创新技术再生重造成高性能的复合型材料“气凝胶”，可广泛应用于航天航空、国防军工、能源电子、民用建筑、吸附等领域，由此形成企业——社区——居民之间的环保公益与循环经济相结合的路径。另一类是生态产业助力型参与，即优化既有产业链或在产业链中嵌入生态环境优化要素的参与。例如2015年成立的浙江庆渔堂农业科技有限公司就是由两个打算回馈家乡的年轻人打造的物联网+生态渔业项目，通过低成本简单改造鱼塘，用智慧水产服务平台APP 进行水质监控服务，不仅把鱼浮头死亡率降到零，养出生态鱼，促进渔民增收，还减少了渔民深夜巡逻的频度，降低电耗10%、提升产能1%，渔民在获利的同时还受到了生态环境教育。

相较而言，公众通过市场参与形式来进行环境治理还是个相对新生的事物，尽管已经开始出现将公众个人利益与企业利益、环境治理公共利益结合起来的方式，但其参与效果有待进一步实践检验。

总体上看，尽管环境治理中的公众参与近年来有了长足发展，但离“全社会牢固树立生态文明理念，全社会共同参与的良好风尚”目标还有距离，公众参与的制度化水平、利益关联机制和公共利益共识凝聚机制还有待加强。

二、环境治理中公众参与的机理

习近平同志指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。[16]生态环境本身是开放的、非排他的、流动的、没有固定边界的，而且，与一般的公共品不同，环境本身与每个人都息息相关，是不能被代替也不能被代表的。相应地，环境治理作为典型的公共事务治理，也具有复杂性、长期性、不确定性和科技的有限性，因此，习近平同志反复强调，“环境治理是一个系统工程，必须作为重大民生实事紧紧抓在手上”。[17]这就意味着，在环境治理这个系统工程中，能动主体之间的协同至关重要。

（一）环境治理是基于利益的协同治理

在环境治理的能动主体中，公众的力量既强大又分散，其强大在于能力作用同向发挥的时候，其分散则在于缺乏凝聚机制的时候。因此，在环境治理中，公众参与是意涵最为丰富的，无论是作为个体还是作为组织参与其中，无论是运用政治、社会还是市场机制去参与，我们都需要从人和自然作为生命共同体的角度来分析公众参与的机理。

首先，每个人都是环境治理的利益相关者。正如马克思所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[18]公众参与环境治理，究其根源，就在于环境与每个人的利益相关，也在于公众对自身的环境利益相关性的判断。生态环境的无界性、跨区域性和非排他性决定了环境面向整个人类的无差别供给，无论是什么样的环境问题，只要产生了，不同距离的人们都会受到显性的或隐性的影响。正由于生态环境具有典型的公共品特性，“每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外”。[19]基于切身利益之上的环境权由此才成为人们参与环境治理的权利依据和责任依据。但是，人们对自身环境利益相关性的判断不同，在生态环境这个典型的公共品面前，难免会有人倾向于自己多消费而由他人承担成本，或者采取不作为的“搭便车”行为，使生态环境陷入趋于恶化的“公地悲剧”，因此，在环境治理中就需要建立起不同主体之间共有的利益关联机制。

其次，环境公共利益的维护和实现需要多主体多机制合力。在传统的公共管理视角看来，公众参与是与公共利益的代表联系在一起的。西方社会基于契约论的传统委托-代理理论认为，既然人们选出了政府，纳了税，政府就是公共利益的当然的唯一的代表者，环境治理因此也是政府当仁不让的责任。但是，20世纪六七十年代美国等发达国家的环境公害事件所引发的环保运动不仅促使这些国家立法保护环境，设置专门的政府环保机构，还催生了一大批环保社会组织，逐渐使环境保护成为政府、市场和社会都关注的议题。20世纪70年代末以后，随着公共事务治理的复杂性日益凸显，加之西方国家出于减轻政府支出压力的考量，人们对公共利益的理解也逐渐发生变化，“不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享和强制性分享并存等多种形式的公共利益”。[20]政府、市场和社会公众围绕着公共利益的维护和实现逐渐呈现出新的合作关系，以推动公共资源良性配置，更好地解决公共问题。中国共产党的群众路线更早地实践了公共利益依靠群众来维护和实现的理念，1972年中国参与到世界环境治理议题中所提出的“32 字方针”就体现了环境治理公共问题由公众解决的理念。改革开放以后，这一理念通过法律法规和制度政策的不断完善而更富行动力，充分彰显了中国特色社会主义建设中人民群众主体地位的显著优势，特别是党的十八大以来，习近平同志更是把环境治理作为一个需要各种组织和个体合力解决的公共问题来强调，号召环境治理全民行动，环境利益作为社会公共利益得到了全面确立，政府、市场和社会的资源配置优势正相互补充，全民参与环境保护的社会行动体系加快构建，为环境公共利益的维护和实现提供了合力基础。

最后，环境治理需要权威与公众参与行动的结合。恩格斯在《论权威》一文中指出：“个别人的意志总是要表示服从，这就是说，问题是靠权威来解决的。”[21]一方面，环境治理当然需要人人参与，但也需要权威主导力量来凝聚，另一方面，环境治理作为复杂的系统工程，仅靠权威主导力量也是不够的，还需要每个人以具体行动来做出贡献，由此形成支配系统和自组织系统之间的协同合力，实现环境的有效治理。

经过40 多年改革开放，我国经济社会已经利益主体多样化，不同的利益主体拥有不同的资源和利益需求。党在各利益主体之间进行调控，已经明确了环境治理的公共利益目标，即中华民族在天蓝、地绿、水清的生产生活环境中永续发展。这一目标的实现需要在党的全面领导下，政府、企业、社会组织和公众多主体朝着公共利益自觉协同努力。政府、企业、社会组织在一定程度上都是公众为实现不同利益而形成的组织化利益载体，从这个意义上说，党和政府以公共权力的权威性来统领环境治理，公众参与则是连动环境治理中各行为主体间利益和协调行动的黏合剂。2018年中央关于深化党和国家机构改革的决定就提出“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”，共建共治共享的社会治理共同体强调社会组织、社区、家庭之间的协同，而国内大循环强调的是产业政策和上中下游产业链之间的协同，这些都在良好生态环境中才有重大意义。因此，生态环境既是中华民族永续发展的承载性要素，更是社会公众通过政治、市场和社会机制的合力融合“五位一体”建设的基础性要素。在环境治理中，各行为主体利益的多样性是基本事实，而党和政府与公众之间则依托于国家治理体系形成权威—服从关系构成协同行动的基础，各行为主体围绕着环境治理共同目标，运用政治、市场和社会机制相互协商，增进理解、协调资源、平衡利益，由此形成利益共享、责任共担、行为协同的环境治理共同体，维护和实现环境公共利益。

（二）超越环境民主论和环境威权论

环境治理需要各主体协同发力，但在现实中，人们对于环境治理中公众参与的必需性及其效果还存在着不同的观点，直接影响着各国决策者和参与者的行为选择。如前所述，传统的公共管理视角往往以西方社会契约论为逻辑起点，与之相应的公众参与理论视角，就是与社会契约论挂钩的权利观和参与观，在这个视角下，又形成了两大不同的理论需要我们来辨析。

强调个人自由权利至上的环境民主论认为环境治理问题应以分权与司法救济为主要手段来解决，不能在环境治理中限制个人基本的自由权利，而公众参与是公民行使个人权利的一种方式，当然能够推进环境正义。谢莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein）根据参与的有无及其程度提出了公众参与的阶梯理论，认为公众参与的理想状态是公民控制，[22]这是基于美国社区规划的现实实践提出的公众参与模式划分，与美国社会自下而上建构的历史及其国情紧密相关。但批判者如杜克大学杰迪厄亚·柏迪(Jedediah Purdy)则指出：“民主与资本主义的配对简直就意味着灾难。”[23]恰是资本主义民主对公民个人基本自由权利的保护，导致了人们对资源和环境的无限制开发，而政策的制定过程往往被工业界强大的利益集团主导，社会公众在信息公开和监督等机制与充满专业性知识的环境问题之间达成共识既缺乏公共利益共识又缺乏治理效率，反而容易导致公共利益项目的“流产”。正是这种无效率又缺少共识的现实，导致了与之对立的理论的产生，即环境威权主义论，该理论认为，公众参与是无用的也是无效的，应该限制。例如，罗伯特·黑尔布洛纳（Robert Heilbronner）认为，要更好地应对国内和全球的环境危机，就需要采取威权式的精英统治，限制公民个人的自由，限制环境决策中的公众参与，更多地实行中央集权和政府管制，限制地方、企业和社会力量在环境治理中的作用。[24]大卫·希尔曼(David Shearman)和约瑟夫·韦恩·史密斯（Joseph Wayne Smith）认为，自由民主国家的票决政治阻止其政府应对长期威胁，应对气候变化的理想模式是开明的、利他的、任人唯贤的威权精英统治。[25]

尽管持环境威权主义观点的学者批判了西方环境治理中公众参与的无效与其制度体系直接相关，但这种理论也是根据西方的政治社会现实提出的，并不能够用以指导我们对公众参与的认知，更不能不加鉴别地用以分析我国公众参与环境治理的过程。需要指出的是，在世界范围内，英语国家在社会科学研究话语权上的强势地位和传播优势使得这两种理论尤其是环境民主论影响广泛，我们在实践中需要超越这两个理论的思维和话语依赖，从系统论角度出发，从中国构建现代环境治理体系的鲜活现实出发，以基于利益的协同治理视角去分析和引导公众参与。

三、对公众参与环境治理的引导

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。[26]当前，我国已经全面建成小康社会，生态环境明显改善，正朝着第二个百年奋斗目标迈进。深入打好污染防治攻坚战，建立健全环境治理体系，持续改善环境质量仍然是我国“十四五”时期和未来一段时间的重要任务，需要社会各方协同发力。对公众参与进行引导，一方面是国家教化国民、增进社会总体福祉的责任，另一方面也是环境协同治理的需要。尽管每个人都是生态环境的利益相关者，但为避免“公地悲剧”，环境治理需要国家以权威在公共利益与公众个体和群体利益之间架起桥梁，推动公众参与意愿和行动的结合。为此，引导公众参与环境治理，无论是公众的政治参与、社会参与还是市场参与，都需要着重从有序、有度、有利和有效四个维度推动形成全民行动的实现。

（一）立足公众有序参与，进一步优化制度环境

“序”即秩序，包括程序和排序两个方面。程序主要在于公众参与的制度供给。正如列宁指出，“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”[27]而群众的觉悟则需要制度环境的支撑。我国公众参与的制度基本完备，因此，引导公众有序参与，着重需要在程序方面增强保障公众环境权益的操作性、技术性，进一步完善公平公正公开的示范程序和监督程序。为此，需要从立法和执法两大方面进行完善。一方面需要进一步完善立法体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率，另一方面需要抓好法律制度的落实。换言之，有序的公众参与需要精细化与灵活性相结合的程序来支撑，从信息公开、利益表达到参与议程、途径都需要增强操作性，与之相适应，政府对公众利益表达的回应、反馈、吸纳程序也需要与公众参与的相关程序进行衔接，使既有渠道、途径畅通，实现公众水到渠成的参与。排序则是对环境治理公众参与领域和事项轻重缓急的排序，主要在于落实。侧重于源头参与的领域，需要在立法和重大行政决策中敞开参与大门，明晰参与议程节点和反馈节点；侧重于末端参与的领域，则需要在监督和举报方面进一步明示和畅通参与途径；以城乡社区主线和群团、社会组织线索穿起社会参与意愿，以事前事中事后全链条全领域监管做好市场参与保障保护，真抓落实，避免公众参与有程序无秩序。

（二）引导公众有度参与，提炼公共利益共识

“度”包括限度和程度两个方面，主要在于提炼和凝聚公共利益共识。限度指的是参与的范围，一方面，并不是所有的环境治理事务都是向公众开放的，涉及国家秘密等保密事项的事务参与是有限度的。程度往往也需要通过程序来约束，并非参与程度越高越好，如果一味追求100%的参与度，不仅影响效率，也会影响时机的把握，甚至造成环境治理失效。引导公众有度参与，要结合公众参与事项来分析参与行为及其驱动力。首先需要区分公众参与行为是出于利益需求还是权利需求，利益需求是具体的、显化的，权利要求是抽象的、潜化的，具体的利益需求满足的周期相对短，而权利要求满足的周期相对长，但可以通过沟通协商和纳入政策议程予以缓解。其次是对利益需求转化为权利要求的可能性进行分析，一旦利益需求普遍化，就会转化为权利需求，此时就需要启动权利需求制度化机制。最后是结合公众参与意愿，运用协商互动来融通人情、制度，提升公众自我教育能力和依规则行动能力，在参与时间节点确定、方式法定的情况下，以责任的内化来形成公众参与限度和程度自觉，使共识的提炼和凝聚更为便利顺畅，避免公共事务无限拖延而陷入无解。

（三）激励公众有利参与，提升环境治理获得感

“利”包括利益和利害两个方面，主要在于提升公众环境治理获得感。社会公众往往都是基于自身对环境治理特别是环境治理具体事项来判断自身利益、群体利益和公共利益，进而采取行动。尽管每个人都是生态环境的利益相关者，但是，如果利益距离公众感受遥远，则难以激发分散的公众需求朝向公共利益的凝聚，如果公众感受切身利益受到影响，则公众参与有偏离政策主导意图的可能。因此，引导公众参与，一是需要在具体环境治理事项上搭建个体利益、群体利益和公共利益的连接转化机制，引导公众跳出个体利益、群体利益视野局限，找到与公共利益的具体衔接点，形成较为清晰的环境治理公共利益链条；同时，将公共利益通过社会和市场机制转化为群体利益和个体利益，创造连续的环境治理具体利益所得机会。二是通过对具体环境治理事项参与的反馈，使公众至少有两个方面的收益，一个是对参与本身的收益，即参与—获得激励机制；另一个是对参与结果的收益，即在个体利益、群体利益和公共利益之间找到平衡点，解决具体的环境治理问题。这两个方面的收益将会提升公众参与的满意度和获得感，使社会公众逐渐改变自身利益、群体利益和公共利益相冲突的刻板印象，主动行动，参与环境治理，避免形成有利害权衡而无利益获得的旁观甚至“搭便车”参与。

（四）追求公众有效参与，共享生态文明成果

“效”包括效率和效益两个方面，主要在于让当下的人和子孙后代共享生态文明成果。尤其在深入打好环境污染防治攻坚战的形势下，更是需要效率和效益一起抓，在时不我待的效率精神与永续发展效益之间追求环境治理最佳平衡点。这不仅需要全民行动形成边打边防协同行动来减少污染存量、防止污染增量，而且需要公众合力做好保护和建设加法，做好垃圾减量、能源减用的减法。提升公众参与的效率，不仅要明确时间节点、任务分解和公众配合行动的具体要求，而且要在党的领导下，政府、企业、社区、社会组织和公众基于信息共享来实现补位、协同。提升公众参与的效益，不仅要将环境治理目标和阶段予以明确和丰富，而且要将生态文明理念和目标深刻融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，实现共同目标指导下的行为协同，人人参与、人人建设、人人共享，收获人与自然和谐共生的整体效益，为我们和子孙后代守护好生态家园。

责任编辑：张世贵