新时期保障性住房建设与管理问题及解决策略

摘 要：由于监管主体、权责不明晰。相关法律法规缺失等原因，保障性住房在建设与管理过程中存在部分保障房建设质量不达标、区位选择不合理、保障房建设过程缺乏有效监管、保障房建设资金来源单一、政府财政压力大等问题。此外，由于我国保障性住房建设工作是在国家政策基础上，由各地政府根据各地实际情况具体执行，由于地区间经济发展不平衡、人口密度不一致等原因，遇到的困难与阻碍也不尽相同。保障性住房的建设质量关乎国计民生、社会稳定和人民的生命财产安全，文章针对当前保障房建设与管理过程中存在的问题，结合社会经济发展实际状况，找到问题产生的根源，探寻正确有效的解决策略，为更多中低收入者解决住房难的问题，促进我国保障性住房建设健康稳健的发展。

关键词：保障性住房;国计民生;中低收入住房困难者

中图分类号：F293.33文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）15-0070-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.070

保障性住房建设主要由政府授权第三方房地产开发商进行。与商品房的建设不同，对于保障性住房的利润和建设标准，政府有严格标准与规定，以确保保障对象利益不受侵害。政府是站在社会公平和保障人民权益的角度制定政策，这显然与房地产开发商期冀通过承包保障房项目获取高额利润的目的相背离。部分开发商为了追逐利益，“楼歪歪”“楼倒倒”“楼脆脆”等保障性住房质量问题不断发生，严重损害了保障对象的权益和政府的公信力，造成了恶劣的社会影响。保障房虽然一定程度上缓解了中低收入者的住房压力，但其中的隐性问题也越来越多。保障性住房建设关乎国计民生和社会稳定，若这些问题不能得到及时解决，不仅违背国家大力推行保障房建设的初衷，使中低收入者重新陷入“无房可住”的困境中，甚至会加剧社会矛盾。

1 新时期保障性住房建设与管理存在的问题

1.1 保障性住房建设质量管理不佳

首先，保障性住房建设质量管理不佳。這其中又包含许多细致问题。由于保障性住房不像商品房一样，有巨额的“卖地款”作为盈利来源，政府又对建设标准提出了较高的要求，很多时候，反而需要政府补贴资金来进行住宅建设。为了节约支出，一些政府在对保障性住房进行选址时，会选在远离市区的郊区，这种折中的办法，固然一定程度上让政府与房地产开发商实现了双赢，但和设施完善的主城区相比，偏远郊区交通、商业、娱乐及公共服务设施都较为落后，严重影响保障对象的生活质量与出行的便利度，较长的通勤时间也给他们的工作生活带来极大的不便。[1]这显然与国家推行保障性住房的出发点不符合，保障性住房建设是为了给中低收入人群减轻压力、解决住房问题，而不是给他们增加额外的负担。

其次，除了选址问题，部分保障性住房在建设中还存在工程质量问题。2009年，北京市部分小区被查出保障房质量问题，引发社会强烈关注，之后，北京市住房和城建委员会专门发布《关于开展在建安置住房和保障性住房质量专项排查的通知》，对所有在建保障性住房的工程质量和使用材料进行逐项排查，确保保障房建设质量。但在一些地区，尤其是监管不严的二三线城市，部分保障性住房的工程质量问题依旧存在。虽然政府一再要求开发商要依照商品房的标准去建造保障房，甚至高于商品房标准，但在具体建设过程中，一些开发商为了牟利，节约成本，偷工减料，并不按照标准建造。部分保障性住房存在钢筋量不足、材料报验和工序验收把关不严等问题，在相当一段时期内，全国保障性住房都有不同程度的房屋屋板漏水、承重墙开裂现象，一些严重的地方，甚至出现阳台墙体酥脆、混凝土质量不合格的问题，入住之后，卫生间地面漏水、管道开裂、房屋保温不严、马桶水龙头等配套设施质量极差、门窗关闭不严更是常有的问题，严重影响了居住体验。另有一些保障性住房因为建设时配套道路不达标，而导致水电无法入户，以致空置多年，得不到有效解决，不仅浪费资金，更浪费大量人力物力。

再次，监管不到位。监管依据上，虽然现阶段各地针对保障房工程建设标准与质量纷纷出台了相关文件，我国有关保障性住房质量监管的法律法规在日益完善，但交叉、空白依旧存在，保障房建设工程量大、涉及面广，在具体执行过程中，难免存在法律漏洞，让开发商钻空子，造成无法可依的情况，政府也只能吃哑巴亏。监管主体上，虽然政策上已开通社会公众监督这个渠道，但对施工过程的监管，仍是以政府部门为主，各监管部门各自为政、缺乏沟通协作、权责不明晰，严重影响了监管效率。[2]而且政府部门并非执法机构，并不具有执法权，发现问题时还要层层上报，也使得监管难度增大。监管方式上，大多数仍停留在传统的“基础、主体、竣工验收”为节点的“三步到岗”式模式上，这种粗放型的监管模式显然无法窥见工程建设过程中具体的细致问题，无法检测到保障房项目真实质量。

最后，资金来源不够多元化，造成用于保障房建设的资源严重不足。目前，我国保障房建设资金主要来源于中央专项补助资金、各级政府财政拨款、土地出让净收益的10%（不低于10%）、住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额及社会捐赠。[3]不难看出，除了土地出让收益的10%为硬性约束外，其他资金来源极不稳定，也存在诸多漏洞，这无疑对地方政府和地方财政造成巨大压力。

1.2 保障性住房施工进度管理较差

工期冗长，迟迟无法交工，是当前保障性住房施工中存在的另一大问题。造成工期冗长的原因很多，一是政府在前期缺乏合理科学的规划，和施工单位沟通协作不畅。长久以来，“任务重、工期长、过程复杂”是烙在住房建设上的标签，与普通商品房相比，保障性住房要依照政府制定的标准执行，涉及的问题更多更复杂，从前期建筑设计、人员管理、建筑材料采购运输到施工现场机械设备组合和管理，都需要政府部门和施工单位进行细致有效的沟通，因而，双方沟通不畅，没有统一的规划，会严重影响到施工进度。二是和安置住房一样，保障性住房的选址有时会涉及拆迁问题，而拆迁问题又是艰巨无比，若遇到“钉子户”或利益分配不均，拆迁工作将面临重重阻碍，周期无限延长。土地的问题不解决，工程项目自然也无法准时开工交工。

1.3 保障性住房施工安全管理不到位

和普通房屋建造一样，保障性住房施工安全主要包括建筑主体结构工程、施工现场、竣工工程三大方面。针对这三个方面的安全标准，各地政府都有专门的文件明文规定，但在具体执行过程中，由于当下还缺乏专门的针对城镇保障性住房的执法单位，各监管机构又习惯各自为政，一些政府部门对保障性住房施工安全的管理并不到位，尤其是对与社会公众密切相关的住宅分户检测验收工作不到位，保障房质量不达标、硬件出现问题的情况时有发生，保障房施工安全仍是保障房建设过程中面临的一大阻碍。另外，由于相关法律法规尚不够完善，各行为主体对保障房工程建设明显缺乏足够的质量意识与安全意识，对各方责任主体的质量行为和质量意识监管不到位，政府部门亦“重制度，轻执行”“重建造，轻质量管理”，合同签订完毕便做“甩手掌柜”，一味追求工程进度与效率，过度依赖施工单位，而缺乏统一可行的工程施工过程质量管理准则，极容易导致工程粗制滥造，房屋质量不达标，后患无穷。

1.4 缺乏专业的工程成本质量管理人才

和普通房屋建设相比，保障性住房作为一项惠民工程，从一开始就注定了其非盈利性的属性，外加建设资金紧缺、来源单一、不充足，更需要加强成本管理，在保证质量的同时，在前期设计和建设中尽可能压缩成本，缓解政府财政压力，保证保障房建设工程顺利推进。另外，由于保障房建设多是政府委托第三方开发商进行，双方在理念上存在一些根本性的冲突，政府希望施工单位用最优惠的价格建造出和商品房一样标准的房间，而施工单位则希望用尽可能低的成本将工程尽可能快地完成。这个过程中，如果监管不到位，施工单位很可能为了节约成本而选择相对劣质的材料，以次充好，房屋质量必将受到影响。

2 新时期城镇保障性住房建设管理优化策略

2.1 构建信息共享平台，强化工程质量管理

针对部分保障性住房在建设管理过程中质量不合格的问题，应构建信息共享平台，强化工程质量管理，让各相关方都能第一时间了解到工程建设的进度、技术标准和材料规格，将社会监督真正纳入到监督过程与监督体系中来，使保障性住房建设真正公开化和透明化。在选择第三方施工单位时，应采用公开竞标的形式，优中选优，选择性价比最高、市场信誉好、专业技术过硬的施工单位，严禁虚假招标、规避招标。相关部门还应根据不断变化的社会发展情况，加强对城镇保障性住房工程质量法律法规的修改与完善，提高各行為主体的质量意识与法律意识，时刻把工程质量放在第一位。政府部门自身也要明晰各监管部门职责，加强部门间沟通协作，发现问题后及时沟通。此外，在对保障性住房进行选址时，既要考虑当地气候条件、水文条件、土壤土层条件及环境条件等硬性条件，确保工程质量安全，也要考虑交通、商业、公共设施配套等软性条件，确保保障房建设真正急民所需。

2.2 规范工程进度管理

规范工程进度管理，政府相关部门和施工单位在建设前期便对保障房的建设进行全面、科学、合理的规划，将规划方案及时与施工单位沟通，根据施工单位反馈意见，对方案中不合理之处进行调整，提高双方沟通效率。尤其是对于选址地的地质条件和水文条件，政府部门要及时告知施工单位，让施工单位提前准备预案，设法解决，不至于“临门抱佛脚”。

此外，对于保障房建设中需要的设备、房屋材料、技术标准、人员分配的问题，政府部门应成立专门的项目小组，针对不同的建设阶段，提出不同的问题，并设立组长等职位，从全局出发，统一对人、料、设备进行调配，争取在短时间内完成工作目标，从而提高工作效率，加快建设进度。

对于资金短缺和资金来源单一问题，政府部门可适当引入市场资金，创建新的合作模式，吸引民间企业、民间资本参与到保障性住房的建设与管理中来，提高经济与社会效益。在这个过程中，政府部门要建立有效的监督体系，防止保障性住房过度市场化，背离初衷。对于因拆迁不顺利而耽搁建设的保障性住房，相关部门应建立成熟合理的拆迁补偿方案，尽量避免“钉子户”的出现，若遇到“钉子户”或其他阻力，也要认真听取对方意见，双方重新商议，拟定新的补偿方案，在维稳的前提下，保证保障房建设的顺利进行。简化保障性住房的相关审批手续，提高工作效率，明确各部门职责及工作效率问题，做到尽快审批、尽快实施，并认真核对检查。

2.3 强化保障性住房施工安全管理

政府监管部门还应强化对保障性住房的施工安全管理工作，加强安全管理，提高安全生产责任意识，继续完善统一的施工标准，确保保障房主体结构工程达到优良，竣工工程达到市级以上优质工程标准，施工现场达到市级文明工地以上标准。在选择施工单位时，综合对比，选择信誉好、施工能力强的企业，对于三年内出现过重大工程事故或质量问题的企业，认真核实情况，严格审核资料，禁止其参与保障房投标竞标工作。在前期阶段，加强规划设计审批，严格施工图审查，确保保障性住房功能布局合理、齐全，对容易产生质量通病的部位和环节，进一步深入细化设计，并结合当地实际的气候条件与地质、土壤条件，不断优化方案。对于施工图，要严格按照工程标准，对地基基础、主体结构安全、抗震设防、消防安全等关键环节技术进行严格审查，对不符合规定的地方及时纠正，排除质量安全隐患。此外，相关部门还要严格保障性住房的施工许可管理和竣工验收，严格把关，落实工程质量安全终身责任制，明确施工单位承担的主要责任，提高其责任意识，出现问题时，要根据合同约定严厉追究。对于施工现场，也要派驻专门的人员进行监督管理，加大违法违规行为查处力度，严厉打击转包和违法分包、挂靠、弄虚作假等违法违规行为。保障房管理部门还应建立专属于城镇保障性住房的信访投诉渠道，认真做好信访投诉处理工作，依靠群众力量，及时发现工程建设中存在的问题。

2.4 大力培养专业的施工成本管理人才

保障性住房的成本控制主要集中在前期和中期，等工程完成后再进行成本核算显然是不合理也不现实的。对政府部门和施工单位来说，不仅需要能够统筹协调、发号施令的行政管理人员，更需要大力引进具有跨学科背景，既懂财务、建筑，又懂材料挑选、设备选购，甚至是人力资源安排的复合型管理人才，对保障房建设进行科学合理的成本预测与规划管理。若前期没有准确把控和规划，保障房建设的每一个环节都可能增加庞大的开支和成本。

3 结论

对于当前保障性住房建设与管理中存在的问题，政府部门应积极面对，寻找解决之策，争取将这项工程更好更优地进行下去。城镇保障性住房建设工程量大，涉及面广，涉及问题复杂，解决问题不是靠一方之力就能轻易完成的，作为主导部门和监管部门，政府相关部门在完善自身监管制度、充分引入社会监督的同时，也要与社会各界积极开展合作，拓展资金来源，提高与施工单位沟通协作效率，共同优化保障性住房的建设与管理工作。

参考文献：

[1]许志良.浅谈当前保障性住房建设与管理存在的问题及对策[J].纳税，2019（9）：238.

[2]吴倩倩.保障性住房建设期质量监管研究[J].中国知网，2018（4）：20-22.

[3]白军.保障性住房建设存在的问题及建议[J].现代装饰，2012（9）：161.

[作者简介]肖娜（1987—），女，汉族，北京人，本科。