中外特大桥梁养护管理体系对比研究

邢丹丹， 闫 畅， 刘 朵， 张建东

(1.江苏苏通大桥有限责任公司， 江苏 南通 226017； 2.苏交科集团股份有限公司， 南京 211112)

近年来，随着我国公路交通路网的进一步完善，我国进入了建设特大桥梁的高潮期。根据国家交通运输部公布的数据，从2010年到2019年，我国公路特大桥梁从2 051座增加到5 716座，特大桥梁建设规模和增长速度世界领先。相对于我国特大桥梁的建设而言，现有的桥梁养护管理体系的建设已相对落后。特大桥梁一般处于交通咽喉地段，尤其在我国长江三角洲一带，具有结构复杂、车流量大等特点，一旦发生影响桥梁安全的重大事件，将会给交通路网运营安全造成极大威胁。特大桥梁管理者须从维护社会公共利益的视角，对大桥养护进行严格管理，进而控制由于养护问题所带来的社会问题。

目前，我国早期建设的特大桥梁已经暴露出各种典型病害，有不少桥梁还经历了大中修，如何在管养阶段做好特大桥梁的养护工作，避免安全风险，节约养护成本成为一个重要课题。由于经济高速发展起点不同，日本、美国、欧洲等发达国家和地区特大桥梁建设高峰期集中在20世纪60～80年代，至今已经形成了一套较为成熟的管理体系，对我国的特大桥梁管养具有重要的借鉴意义。

1 发达国家特大桥梁养护管理体系

1.1 养护管理体系

特大桥梁养护管理体系是一个复杂的系统工程。国家之间由于经济、技术、国情等不同，各国对特大桥梁的养护管理存在差异。通常，基于ISO9001质量管理体系，利用PDCA循环[1]，构建组织体系、技术体系、保障体系、评价体系的管理系统，从多个层次展示养护管理这一系统构成，如图1所示。

图1 特大桥养护管理框架示意

1.2 基于市场化养护的组织管理体系

发达国家基本上都将特大桥梁的养护作业完全推向市场，深入推行养护管理市场化。大桥养护管理部门一般将大部分业务以3～5年为期限外包给外部的专业公司，内部员工主要负责相关工作的规划、管理、监督与优化。美国管理机构将养护工程承包给具有资质的私人养护公司，并按照AASHO的《典型承包养护工程工作范围及单位成本》及《成员(组织)现场承包养护概况》要求，对合同的内容执行监督和验收职责[2]。日本特大桥梁一般由高速公路公司负责管理，以横滨线为例[3]，其自有员工负责对外包单位进行管理和质量监督，平均仅1人/km，而涉及的外包单位人员平均10.4人/km。这种市场化养护的管理体系提高了大桥养护效率，根据香港路政署的实施经验[4]，市场化后管理部门每年减少了90%的施工指令，大量节约了人力资源，并可将精力集中于桥梁养护工程技术的开发与推广，从而提高养护工程质量。

1.3 基于技术创新的养护技术体系

国外发达国家特大桥梁建设时间较长，在长期养护积累的基础上形成了一系列工程技术技术标准，如美国的《公路桥梁技术状况评价与承载能力评定手册》(AASHTO LRFR)[5]、《桥梁检查维修手册》(AASHTO MMIB)，德国的工业标准DIN1076[6]，英国的《公路桥梁评价标准》(BD21/01)[7]等。此外，发达国家还特别注重养护技术开发与创新。日本在2014年国家级“战略性创新创造计划(SIP)”中，列出了10个计划，其中之一是“基础设施维修管理、更新、控制技术”[8]，包括了机器人技术、监控诊断技术、信息通信技术、高性能材料等前沿养护技术。

1.4 基于全寿命周期的养护保障体系

所谓全寿命周期养护，是指预判桥梁性能随时间的衰退规律，在适当的节点进行预防性养护，最大限度地延长桥梁的寿命。发达国家均开展了相关研究，如日本预防性养护管理、美国长期性能研究(LTBP)计划、欧盟主线(MainLine)计划[9]。这些研究通过对桥梁深入检查，评估其服役状态，优化性能衰退模型，达到对桥梁性能衰退情况的预测，从而保障桥梁长期性能。此外，发达国家还研发了对应的桥梁管理系统，如美国FHWA开发了PONTIS的软件包，是目前世界上最先进的桥梁管理系统之一，它能够基于最小生命周期费用选择最优养护策略，从而帮助管理者从处理海量原始数据的繁重工作中解放出来。

1.5 基于公众满意的运营养护评价体系

为满足公众舒适通行的要求，发达国家养护管理单位建立了相应的满意度评价体系，日本本州四国联络桥公司每年都在公司官网以调查问卷形式向公众进行满意度调查，将“通行时间” “安全性”“舒适性”“桥面清洁程度”等公共感受作为评价指标，并将评价结果反馈到养护管理工作中；美国金门大桥更是让公众在设计阶段就介入进来，听取公众的意见[10]。由于市场化养护作业，管理单位会更注重外包单位的考核评价，本州四国联络桥公司以“专业技术能力” “管理技术能力”“工作态度”“成果品质”等指标建立了供应商评价体系。

2 中外特大桥梁养护管理体系对比

2.1 我国特大桥梁养护管理体系的特点

我国特大桥梁养护管理体系与日本、美国、欧洲等发达国家和地区相比存在较大差异，也具有较为鲜明的特征，主要包括以下几方面：

1) 建设水平先于养护水平达到世界领先。我国特大桥梁建设早期一直存在“重建轻养”的问题。世界上主跨排名前10的斜拉桥中，我国有7座。近年来，养护问题愈加突出，桥梁管理部门也逐渐重视桥梁养护工作。然而，目前我国特大桥梁资产管理系统及智能化信息技术的应用，相应管理体制、标准、管理平台系统等方面还与发达国家存在差距。关键管养设备主要依靠进口，自主创新能力还有待提升[11-12]。

2) 管养模式组织形式多样。我国幅员辽阔，特大桥梁遍布在公路网的关键节点，很难做到统一管理。总体来说，目前特大桥养护模式分为3种类型：(1) 管养一体。管理公司拥有自己的作业层队伍，能够提供从管理到操作的各方面服务；(2) 管养分离。管养单位内部人员主要从事管理工作，作业层工作，通过合同与社会上各专业公司建立关系；(3) 管养部分分离。小修保养由管养单位内部队伍实施，大中修或专项工程委托外部专业公司实施[13]。

3) 涉及部门较多。我国特大桥正常的运营养护，涉及到管理单位、交警、路政、养护单位、咨询单位、当地政府、交通主管部门等多个部门。由于行业权属的不同，如何建立多方联动工作机制一直是管养单位的难题。

4) 管养任务重。随着我国汽车保有量的增长，特大桥的交通流量增长同样迅速。如苏通长江大桥日均车流量已由开通之初的2.7万辆增长突破10万辆[14]，而同样是大跨径斜拉桥，日本多多罗大桥2018年日均车流量仅7 601辆。我国特大桥梁面临着如何在车流量大的情况下快速施工养护的难题。

2.2 中外特大桥梁养护管理体系对比

采用对标对表方法，以发达国家特大桥梁养护管理体系为标杆，分析我国桥梁养护管理要素与标杆之间的差异，见表1。

表1 我国与发达国家在特大桥梁养护管理体系方面的对比

2.3 我国特大桥梁养护管理体系存在的问题

对比发达国家特大桥梁的管理经验，我国的养护管理体系主要存在以下几个方面问题：

1) 管理界面不清，管理机制灵活适用性不足。经过多年发展，我国桥梁养护管理制度已初步形成体系，但是大多仅针对中小型桥梁，对大跨径桥梁的适用性有待提高。部分省份，如江苏交通控股有限公司2020年颁布了《跨江大桥养护管理办法》，但每座特大桥都有其自己的特殊性，需要精细分析。特大桥梁养护管理涉及的部门多，各部门间协调效率亟待提高，管理内容或存在交叉和重复现象，职责权利有待进一步明确，管理流程存在多层审批现象。

2) 养护人员数量不足，养护经验相对缺乏。无论是高校还是企业培养的桥梁管养人才，主要针对中小跨径常规桥梁。由于对特大跨径桥梁养护的困难认识不足，导致很多管养单位养护人员配置严重不足。以某特大桥管理公司为例，共计管辖里程200.7 km，195座桥梁，自有人员仅配备0.13人/km，远低于发达国家养护机构的配置人数。

3) 管养任务重，技术储备不够。特大桥结构形式多样，养护经验需一个较长时间的积累。目前特种养护作业还缺少规范的作业指导书，虽然部分管养单位自行编制了管理办法、养护手册、应急手册等制度文件，但是针对性不足，尚不能很好地指导养护工作。同时随着路龄老化、重载货车比例持续提升，桥梁病害逐步显现，管养任务逐渐加重。

4) 机械化、信息化、标准化水平不足。面对交通流量不断增长和养护作业日益复杂的双重压力，传统的养护模式已无法维持保畅保通和养护需求之间的平衡。现有的机械化、信息化、标准化水平不足导致养护管理工作效率低下，也使得“头痛医头、脚痛医脚”的情况普遍存在。

5) 考核与评价机制实施力度不足。目前大部分大桥养护公司将养护维修类工程外包，但是特大桥养护工作很难量化评估，这就导致了考核指标缺乏一定的客观标准。其次，大部分考核仅仅滞留在形式上，一方面对实施单位约束不足，另一方面也缺乏对养护规划的指导。

6) 养护的前瞻性和决策的科学性不够。目前尽管部分管理公司制定了桥梁中长期养护规划，但是规划总体偏于宏观，针对性不强，既没有突出大桥特色，也没有阶段性的养护目标。

3 对我国特大桥梁管理体系优化调整的建议

国家交通强国战略其中一个重要目标是交通基础设施精品建造和精细管理，具体到特大桥梁养护管理方面，针对组织、技术、保障及评价体系建设提出以下建议：

1) 理顺管理关系，优化组织体系。理清管理界面，按照统一管理与分级管理、直接管理与间接管理相结合的原则，合理界定不同部门间的管理权责，明确部门职责与岗位职责，优化岗位设置与人员配置，体现前瞻性。尽可能避免工作环节重复与反复，从实际出发，优化管理流程，减少不必要的中间管理层次与环节，优化审核程序，实现直线型、工序化的流程制管理，提高工作与运营效率。

2) 推动技术创新突破，提升养护技术体系。近年来，以“苏式养护”为代表的夜间施工、集约化养护模式先后问世，并成功在苏通大桥、江阴大桥等成功实施，继续探索在较大车流量下的集约化养护模式也是未来特大桥梁养护发展的一大趋势。积极探索养护新技术、新材料、新工艺、新设备的研究与应用，通过技术创新，提升桥梁构件服役性能，延长大桥构件使用寿命。

3) 科学规划精准决策，完善保障体系。立足全寿命周期，编制中长期养护规划。建议规划时间为20至30年，前5年为规划初期，5年至15年为规划中期，15年之后为规划后期。旨在规划期内建立完善的养护管理体系，确保大桥养护资金在规划期内有效支配。基于分级分类的风险管理理念，依托可视、可看、互联、互通的监测系统，通过数据分析发现异常，指导特大桥梁养护精准决策。

4) 问题导向持续改进，健全评价体系。逐步建立定量标准化考核和评价模式。在养护实施过程中，坚持问题导向，做好养护工作的自查自纠，摸清养护工作质量现状，查找制度漏洞和管理盲区，做到闭环管理。建立养护质量问题分析库，逐步推动质量问题“事后整改”到“事先预防”模式，持续推动养护管理向规范化、制度化、精细化转变。

4 结束语

通过对中外特大桥梁养护管理体系对比研究发现：1) 特大桥梁养护管理体系是一个复杂系统，主要由组织体系、技术体系、保障体系与评价体系构成。2) 近几年来我国公路养护行业发展较快，初步建立了养护管理基本架构，但与发达国家相比，在组织灵活度、技术水平、统筹协调、评价机制等方面仍存在一些不足。3) 未来我国可以借鉴桥梁养护强国的发展经验，从权责划分、技术创新、规划决策、闭环评价等方面进行优化和提升。