成渝地区双城经济圈国家战略背景下的内自同城化发展战略探索

林嘉敏 曹佳楠

[摘要]：内自同城化发展在四川省“一干多支”发展战略中是壮大川南城市群的重要内容之一。文章基于内自同城化发展的基础条件、制约因素，分析其与国内同城化发展一般路径的不同之处，提出基于成渝地区双城经济圈国家战略和新兴产业发展逻辑的“低成本、高品质”“新产业、新平台”发展路径，并提出“相向发展，建构同城格局”“枢纽支撑，直连成渝双核”“品质引领、促进产城共兴”的同城化发展战略，形成落实发展路径的主要抓手。

【关键词】：同城化; 发展路径; 发展战略

TU982.2A

内江、自贡两市地处四川盆地南部，成渝中线走廊中部。2018年四川省委省政府明确了“支持内江、自贡同城化发展，编制内江、自贡同城化发展规划，协同打造产业园区和城市新区”①。事实上两市同城化议题缘起已久，自20世纪90年代起便有学术界、政界不断提及有关发展思路，但未有实质性进展。现今内自同城化发展再次提上日程，基于国省发展新要求，以及成渝地区双城经济圈建设的区域发展新机遇，本文结合内江、自贡同城化发展面临的实际问题，探寻两市同城化发展新动力、协同发展新路径。

1 内自同城化发展的背景分析

1.1 内自同城化发展的基础条件

内江、自贡两市地缘相近、人文相亲、往来密切，同城化发展具备坚实基础。地缘方面，两市地理空间连绵一体，集中建设区中心距离40 km、边缘距离25 km，同城化发展空间距离适中。人文方面，两地历史渊源深厚、文化认同感强，同属沱江流域、西南官话西蜀片江贡小片、小河帮川菜流派。往来联系方面，两地客运班车已达10～20 min一班高频率，已实现公交、人社、医保等服务“一卡通”及住房公积金贷款同城化。

1.2 内自同城化发展的制约因素

虽然内江、自贡同城化发展具备地缘相近、文化同源等有利条件，但依然面临着以下制约因素。

1.2.1 两市经济动力不足，同城化财力支撑受限

2020年，内自两市GDP分别为1 465.9亿元、1 458.4亿元，位列全省第10位和11位，经济体量小;2015-2020年，两市GDP占全省比重分别从3.99%、3.80%下降到3.02%、3.00%，经济增长动力不强。两市一般公共预算收入为66.3亿元、63.5亿元，而一般公共预算支出为276.6亿元、238.8亿元，地方财政依赖土地财政和转移支付，土地市场低迷使得两地财政能力较難支撑近期内大规模的城市开发建设。

1.2.2 两市发展阶段相同，产业结构和层次缺乏梯度

两市作为老工业城市，产业基础为三线建设时期形成的冶金、机械、化工等传统制造业，均处于转型升级阶段。2020年，内江市冶金建材、机械制造、电力能源等传统产业产值占比高达九成，自贡市装备制造、盐及盐化工等传统产业产值占比达七成，而以新能源汽车、电子信息等为代表的战略性新兴产业缺少重大项目、重大企业支撑。两市产业的互补、互促能力不强。

1.2.3 两市新区框架较大，城市发展方向不协调

内江中心城区主要向北、向西拓展，北向受成渝客专内江北站的影响，重点拓展高铁新区，靠近成渝经济走廊发展，西向重点建设内江国家级经开区。自贡中心城区主要向东北、东南拓展，东北方向受轨道交通建设的影响，围绕蓉昆高铁自贡东站，着力打造东部新城，推动城市跳出老城既有空间框架，实现跨越式发展。两市未形成空间相向发展的良好态势。

2 国内同城化发展的一般路径

目前国内许多地区都在积极探索同城化路径，例如广佛同城化、沈抚同城化、乌昌同城化等，对同城化案例进行总结，可发现总体上以“两市互补”为一般路径，具体细分为4种类型：

（1）全面对接。同城化城市群在空间上相互拓展、形成用地上的连绵发展，并已具备较强的经济动力、要素动力等内在发展动力。以广佛同城化为例，已经实现了物理空间的全面对接，产业互补性强、人员往来密集。

（2）区划调整。主要依靠突破行政壁垒，调整行政区划实现同城化，一般是因为大城市受用地条件制约影响，向小城市拓展。以乌昌同城化为例，乌鲁木齐通过行政区划调整从昌吉获得发展空间。

（3）共建新区。新城包括居住、产业等功能以及重大公共服务、交通、市政基础设施，受到空间拓展制约影响大的一方在建设新区时更为积极，如沈抚一体化、郑汴一体化等。

现有同城化案例多为不同体量、不同阶段的城市间合作，发展路径一般为以大带小、以先发带落后，发达的一方可获得空间拓展、资源支持等益处，而落后一方可获得承载人口及产业转移等有利条件，一定程度的资源差异性有效推动着同城化的实施。内自两市城市规模等级相近、发展阶段相同，且产业结构趋于同质化，不适合“两市互补”的同城化发展一般路径。但两市在提升城市综合实力和改善环境品质等方面有着共同诉求，希望协同发展应对区域竞争的压力，因此，本文将从更宏观的成渝地区双城经济圈层面来寻找城市发展的机会和同城化发展路径。

3 内自同城化发展的战略机遇

2020年成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略这为内自两市发展提供了历史性战略机遇，主要表现在3个方面：

（1）国家对成渝地区加大了政策、要素、项目等投放和支持，提升了区域发展整体势能。据统计，2020年川渝两地谋划了31个共同实施的重大项目，总投资约5563亿元;2021年川渝两地共同推进实施合作共建重大项目67个，总投资约1.57万亿元。

（2）产业发展方面，成渝两大中心城市创新型、消费型经济发展势头迅猛，中心城市与走廊地区逐步构建“创新-转化”“综合服务-特色消费”的功能关系，为两市产业发展带来机会。

（3）交通一体化方面，成渝地区高铁网络加快形成，在高铁网络化发展的背景下，城市群空间组织模式从传统的“中心-腹地”转向“枢纽-网络”模式，城市发展转而取决于其在网络中的地位和节点的连通度、便捷性，节点连通度越高，承接中心城市要素外溢就越发便捷，获得的发展机会就越大。内自作为成渝发展主轴上的枢纽节点，将获得跃升发展的新机遇（图1）。

4 内自同城化发展的路径选择

4.1 成渝新格局下的两市发展新路径——“低成本、高品质”

内江、自贡作为一般地级城市，常面临“高不成、低不就”的发展困境。一般情况下，成渝中心城市不仅集聚了区域高端功能，对人口、产业等要素还具有通吃效应，导致地级城市难以留住或吸引高端要素。而当中心城区成本过高，部分低端产业外溢寻求低成本地区，临近中心城市的县城、乡镇的低成本优势更突出，其承接产业外溢的竞争力往往高于一般地级城市，导致地级城市又难以吸引低端要素。

但是，随着追求优质环境品质为特征的新经济崛起，以及高铁支撑下的区域发展格局向“枢纽-网络”演进，部分城市迎来了打破“高不成、低不就”发展困境的机会——即顺应产业新动能、区域新格局，采用“低成本、高品质”路径，在区域经济格局中谋求一席之地。

采取这一路径的典型案例有2个。一是东莞松山湖，依托低土地成本，建设生态环境优良、设施优质完善的松山湖高新区，吸引了华为终端等320家国家高新技术企业。二是天津武清，城际直联北京，通过建设佛罗伦萨小镇（奥特莱斯）、V1汽车世界、NBA中心、国际学校等，吸引北京高端消费外溢。

城乡规划与环境建设林嘉敏， 曹佳楠： 成渝地区双城经济圈国家战略背景下的内自同城化发展战略探索

在成都、重庆建设创新中心、消费中心的过程中，高科技企业、高端消费需要“低成本、高品质”空间承载，内自两市作为成渝走廊地区的重要枢纽和节点地区，与成都、重庆有着便捷的高铁联系，有条件采用这一路径实现新型、跨越式发展。

4.2 “低成本、高品质”发展路径下的内自同城化空间战略思路

4.2.1 思路一：谋划新产业，推动跨越发展

近年来在战略性新兴产业的浪潮中，一批后发城市“无中生有”谋划新兴产业，实现跨越式发展，为内自提供了借鉴。如宜宾大力引进智能终端产业、新能源材料，资阳建设“中国牙谷”构建口腔医疗器械产业集群，遂宁布局锂电产业，做强“中国锂都”名片。因此，内自要转变基于自身产业基础逐步转型升级的传统思路，一是抢抓区域机遇和新一轮产业发展浪潮机遇，瞄准当前快速发展、国家鼓励发展的战略性新兴产业，如新一代信息技术、高端装备新能源、新材料等;二是是以产业链、产业群的模式开展招商引资，打造特色突出的产业品牌，形成集群效應、品牌效应。

4.2.2 思路二：打造新枢纽，降低联动成本

对于内江、自贡而言，低成本优势主要涵盖土地、人力和商务等要素的低成本，以及与成渝中心城市交通联系的低成本。高铁线路直接连入成渝中心城市的商务、创新等核心功能区和大型枢纽机场，减少城市内部和不同交通方式之间换乘，已经成为高铁选线和设站的优先选择，也是降低交通联系成本的有效方式。内自新枢纽的构建，一方面是充分利用高铁网络，在枢纽节点布局相关的区域性功能，实现与成都、重庆主要功能区的“直连直通”，降低人流、物流、信息流联络时间成本，二是将高铁枢纽与城市交通、区域客运、航空等交通方式实现便捷的衔接，降低换乘时间成本。

4.2.3 思路三：搭建新平台，创造品质空间

当前，成渝地区双城经济圈背景下的区域竞争环境异常激烈，川渝高竹新区、遂潼新区、普州新区、泸东新城等新平台纷纷设立，瞄准解决成渝地区“中部塌陷”、促进川渝两核联动发展、探索跨区域合作新模式等目标。为进一步吸引新兴产业、主动在区域竞争格局中抢占有利地位、提升城市承载力，内自需着力构建具有区位、政策优势和“高品质”特征的新发展平台。现阶段内江经开区、内江高新区、自贡高新区等主要园区仍为单一工业区，建设品质不高、园区环境单调。应避免再度打造一个产业功能单一的工业园区或城市功能单一的“睡城”，应结合两市自然景观资源优势、历史文化优势，建设生态活力、产城融合、配套完善、景观风貌绝佳的品质型发展空间。

5 内自同城化发展的战略举措

5.1 举措一：相向发展，建构同城格局

为促进两市联合做强并构建新的增长极，应优化两市既有规划发展方向，着力于相向发展，做强、做优内自发展走廊。内江中心城区突出西向对接，实施“产业南进”战略，北部高铁新区应避免在既有规划基础上进一步向北拓展，并调减东南方向椑木组团的发展规模。自贡中心城区强化向东发展，充分利用好自贡东站的带动作用，进一步推动城市发展重心的东移，围绕自贡东站打造城市未来新中心。

提升走廊地区战略价值，建设成为创新走廊、服务走廊。走廊地区应重点发展战略性新兴产业和现代服务功能，而非承接两市城区既有产业的外溢，或集聚其他地区转移的低端加工制造，同时要逐步退出走廊地区既有的污染型和“大进大出”产业，提升廊道的基础设施支撑，将内自发展走廊打造为促进两市产业升级和区域地位提升的核心空间（图2、图3）。

5.2 战略二：枢纽支撑，直连成渝双核

近年来规划建设的蓉昆高铁连入天府机场、成都科学城，而拟规划的渝自城际将连入规划的渝西机场和重庆科学城，这两条“直连直通”的高铁线路是成渝之间构建创新发展走廊的关键依托，也是内自直接联系成渝两大中心城市的关键抓手。为此，两市应携手整合蓉昆高铁、雅乐自城际、渝自城际等线路资源，构建“直连直通”成渝中心城市的高铁枢纽，为两市在产业和功能上对接成渝中心城市提供设施支撑。

构建“空铁联运”凌家综合枢纽，进一步增强内自走廊发展动能。目前内江（自贡）支线机场已经纳入国家民航规划，两市应抢抓重庆新机场预计在“十五五”期间才启动建设的窗口期，加快推进支线机场选址和建设，提升两市的区域联通性，为内自同城化发展提供重大枢纽支撑，并引致战略性新兴产业发展机会。机场选址应顺应“空铁联运”综合枢纽发展的趋势，与“直连直通”成渝中心城市的高铁凌家站一体化布局，实现高铁和机场之间的便捷换乘（图4）。

5.3 战略三：品质引领、促进产城共兴

秉承生态引领、公服引领理念，将内自发展走廊建設成为成渝地区双城经济圈高品质宜居地，提升同城化发展的人口和产业吸引力。一方面，落实“公园城市”理念，筑牢生态基底，建设高品质生态人居环境。加强沱江水环境治理，落实长江经济带生态保护要求，推动滨江1 km范围内污染较重且排放不达标企业有序搬迁改造或依法关闭，加快滨江园区的产业结构调整，培育战略性新兴产业，降低资源消耗和污染排放强度。

另一方面，落实优质公共服务引领、产城融合的基本理念，打造高品质生活典范区。未来，两市推动共建区域性教育、医疗、体育、文化、会展等重大公共服务设施;面向消费服务新定位，拓展区域性消费服务功能，建设旅游服务设施。将乐贤半岛、牛佛古镇等自然资源、历史文化价值突出的地区作为战略板块进行重点打造，适度发展高品质文化旅游、运动休闲等特色功能，布局特色农业、历史文化、休闲旅游、健康养生、高品质居住等多元功能相融合的特色组团，走精品化路线，保障开发品质，吸引高净值人群。

6 结束语

总的来说，内江自贡同城化发展面临两市城市规模等级相近、发展阶段相同、产业结构同质的问题，需立足于成渝地区发展新格局和新兴产业发展新逻辑，创新探寻同城化路径。本文认为，基于成渝地区双城经济圈国家战略背景，内江、自贡应在“枢纽-网络”的区域发展新组织模式中，抢抓区域发展势能跃升机遇和新一代产业浪潮机遇，通过创造土地、人力、交通等要素的低成本优势，构建生态环境优美、文化底蕴深厚的高品质平台，以及共建“直联直通”及“空铁联运”的区域交通枢纽，在区域竞争格局中形成突出优势。此外，还应争取省级支持，完善政策支撑保障，明确实施框架，有序推进同城化发展。

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