PPP 模式山区高速公路建设项目施工安全监管研究

陈瑶CHEN Yao；王晓安WANG Xiao-an；张春文ZHANG Chun-wen

（云南省交通科学研究院有限公司，昆明 650011）

1 研究背景

近年来，我国高速公路建设项目投融资模式逐渐发生改变，高速公路建设项目大量采用PPP 模式[1]。根据世界银行统计，自1990 年至2018 年，我国PPP 模式项目超过了3000 个，施工安全监管面临极大的挑战[2]。高速公路施工是一个复杂的系统工程，具有建设周期长、协作性高、流动性强等特点，尤其山区高速公路建设项目地质条件复杂、施工工艺复杂，安全风险较大，安全监管面临新的更高要求。目前，安全监管水平还不能完全相适应高速公路快速建设步伐，生产安全事故易发频发，群众生命财产安全受到较大威胁[3]。同时，高速公路施工安全监管多以问题为导向，监管方式方法相对滞后，过程监管不严，往往安全生产问题出现时才会引起足够重视[4]。PPP 模式山区高速公路建设项目安全监管成为了一个新的难题。

本文在PPP 模式基本理论的基础上，分析PPP 模式下山区高速公路施工安全监管存在的主要问题，文章通过采用菲尔恩兹模型，从人—机—环境等安全管理方面提出了山区高速公路建设项目在PPP 模式下安全监管的对策，为类似项目施工安全监管提供参考。

2 PPP 模式施工安全监管理论

PPP 模式（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指政府方与社会资本方（企业或私人组织）依法进行合作的项目[5]。PPP 模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的质量和效率，政府部门实现公共福利，企业实现利润最大化。在PPP 项目中，政府部门会对企业高额利润进行控制，政府部门和企业合理分担风险，将整个项目的风险降低到最小。

2.1 PPP 模式理论分析

PPP 模式中，政府部分责任以特许经营权的方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体之间形成项目合作关系，PPP 模式能够降低政府部门前期建设投资负担和风险[6]。在典型PPP 模式中，政府部门一般作为项目发起人，通过识别、筛选、调查及可行性研究分析，待项目通过国家有关部门立项后，委托专业招标公司进行招投标，政府授权部门与中标单位（企业或私营组织）进行商谈并签订项目协议和特许经营权协议，继而由政府授权部门与企业共同决策组建项目公司，项目公司根据与政府部门签订的特许经营权，代替政府进行项目建设和运营维护，如图1所示。

图1 典型PPP 模式基本结构

2.2 菲尔恩兹系统模型及适用性

菲尔恩兹系统模型（The Firenze systems model）由Bob.Firenze 提出[7]。模型由人、设备及环境构成，作业人员为人—机系统的一部分，作业安全性由人的安全行为、设备安全性和环境可控性决定。该模型认为，人的主观检测和操作失误，或者设备故障都会引发生产安全事故。作业环境影响设备正常运行和人的决策行为及操作可靠性。要确保系统安全可控，就要保证人、设备和环境之间协调统一。

针对PPP 模式山区高速公路建设项目安全生产监管问题，运用菲尔恩兹系统模型理论，可从三个方面分析：人在生产过程中的不安全行为；设施设备运行过程中可能存在的不安全状态；复杂施工工艺及作业环境带来的施工安全风险。因此，运用菲尔恩兹系统模型理论，对应可以从3个角度提出安全监管对策：确保人的决策及行为的可靠性；确保设施设备在使用过程中安全可靠；确保施工工艺及环境的安全和可控。

2.3 PPP 模式安全监管存在的主要问题

从政府和指挥部的角度考虑，目前PPP 模式山区高速公路建设项目施工安全监管主要存在以下3 方面问题：

①安全监管体制机制不健全。安全监管部门多、多头管理、职能交叉、职责不清，同一个项目存在交通、应急等多部门同时执法，安全监管工作繁杂、监管面广，安全管理机构不健全，人员变动大。主要采用审批和检查考核的方式实施监管，缺少常态化机制，安全监管效果不佳。

②安全监管难度较大。参加单位多为联合体，单位众多，项目建设周期长，各参建单位之间施工协调和人员管理难度大，安全监管点多面广对专业知识要求较高，安全监管难度较大。

③安全监管不严，执行力不足。目前，PPP 模式下山区高速公路建设项目安全监管实行“政府监督、行业监管、企业负责”模式，执法会面临来自政府的压力和干预，造成执法力度不够。同时，大规模建设，导致监管任务和难度加大，监管力度不够。加之层层分包、转包，降低了施工单位的安全监管能力。

3 PPP 模式下山区高速公路建设项目安全监管对策

3.1 人的安全监管

3.1.1 梳理参建单位关系，明确各方安全生产责任

PPP 高速公路建设项目涉及的单位多，建设项目结构复杂，必须厘清参建单位各方的主体责任，明确清楚各自的安全生产职责，用安全职责约束各方行为和应尽的义务，才能在安全监管过程中发挥各自的作用，避免出现推诿扯皮的情况，确保安全监管的有效实施和推进。

3.1.2 对人员进行制度化安全监管

①严把参建单位施工准入关。根据国家有关要求，高速公路建设项目应按程序报相关部门审批完成后，才能有序推进。同时，建立由项目公司（指挥部）负责的施工管理制度，启动建设项目招标程序，公开向社会招标。项目公司按照需要，成立安全监管部门，负责高速公路建设项目的安全监管工作。并做好开工前安全生产条件审查工作，并对施工单位和监理单位进行招标合同履约检查。同时，严格审查施工单位开工安全生产条件，严格执行项目公司安全管理规定，并通过建设单位审批通过，签署开工令后方可施工。

②制定安全生产责任制，依法与中标单位签订安全生产合同，层层签订安全生产责任书。建设单位应与监理、施工、检测等参建单位签订安全生产合同和安全生产责任书，明确双方安全生产方面的权利和义务、考核范围、考核指标、奖罚标准等内容。

③建立健全安全生产管理体系。PPP 模式山区高速公路项目公司组建后，应及时成立安全生产领导小组，做好安全生产管理体系文件的编制工作。安全生产管理体系文件编制完成后，应进行内部评审，必要时邀请外部专家开展评审，评审修订后的安全生产管理体系文件应逐级审批，并按要求报备。最后，严格按照安全生产管理体系文件的要求执行，并定期检查安全生产管理体系执行情况，及时纠偏。

3.1.3 加强人员安全教育培训

高速公路建设项目施工现场人员密集且流动性大，施工队伍素质参差不齐，且施工人员流动性大，并且安全教育培训针对性不强，培训效果不佳，导致从业人员对违章违法作业的危险有害因素认识不足，习惯性违章普遍存在。因此，需要持续加大安全教育培训力度，对项目从业人员，尤其是一线作业人员持续开展多样式的安全教育培训，不断提升从业人员安全意识，减小施工过程中的安全风险和事故隐患，提升应急处置能力，并做好隐患排查治理工作，确保施工现场安全可控。

3.2 物的安全监管

3.2.1 设备设施配备足额到位

山区高速公路建设项目往往周期较长，项目施工难度大，需要大量的施工机械设施设备及设备操作人员。项目公司对各参建单位进行合同履约检查时，应重点检查设备设施的配备情况。安全监管部门在日常安全检查中除了对施工作业现场进行安全监管外，还应对分部分项工程专项施工方案执行情况开展检查。

3.2.2 严格进行设备设施的使用管理

高速公路建设项目有较多的分部分项工程，设施设备使用种类广、数量多，应从以下3 个方面对设施设备进行安全监管：

①设施设备管理是否到位，包括设备一机一档台账资料及设备日常运行情况。

②安全防护用品的投入使用是否符合要求，如危险性较大的分部分项工程中所使用的防护设备（防护栏、隧道逃生管和安全爬梯等）。

③特种设备使用是否符合规定。包括对施工涉及的塔吊、施工升降机、物料提升机等特种设备使用管理是否符合特种设备管理相关法律法规要求。

3.2.3 提高安全监管的科技水平

山区高速公路建设项目地理环境恶劣，施工难度大，施工安全风险较高，采用常规的安全监管措施已不能满足安全管理要求，可以采用无人机技术、信息监控技术和BIM 技术等进行安全监管，提高高速公路施工安全监管信息化和智能化水平，防范事故的发生。

3.3 施工环境的安全监管

3.3.1 从施工环境方面加强安全监管

①严格执行施工安全标准化建设。通过推进标准化建设和现代化工程管理，提升高速公路建设项目安全管理水平。在PPP 模式山区高速公路建设项目推进过程中，安全监管工作必须围绕施工安全标准化的各个环节进行。

②严格实施“平安工地”考核评价体系。按要求各参建单位应按要求开展“平安工地”考核评价，严格按照“平安工地”建设要求开展安全生产管理工作，并将“平安工地”考评结果与“平安工程”冠名、企业安全生产诚信体系建设挂钩，共同推进建设项目“平安工地”建设。从而提升项目安全管理水平，确保工地平安。

3.3.2 建立施工环境信息化监测监管平台

加强信息化建设，采用信息化系统、视频监控和无人机航拍等安全监测监管手段，对建设项目中分部分项工程安全风险较大的环节进行监控（如：桥梁高墩施工、隧道掌子面开挖等），提高施工环境安全监管科学化水平。

3.3.3 实行专项施工方案审批制度

由于建设项目在PPP 模式下参加单位层级较大，技术方案审批层级多，审批时间消耗较长，缩短技术方案的审批时间和流程提高安全管理效率的必要条件。施工单位在施工前，各类专项施工方案须按程序审批或论证完成好，方可同意施工。安全监管部门开展日常、定期或专项安全检查时，应检查施工单位专项方案是否按要求编制、审批完成，并且严格按方案组织施工将严格安全监管常态化。

4 案例分析

以云南KC 高速公路为例，将菲尔恩兹系统模型运用到PPP 模式山区高速公路施工安全监管中。KC 高速公路项目公司成立后，立即开展安全生产管理体系文件的编制工作，建立健全了安全生产管理机构，使系统管理和过程控制工作有的放矢。建设单位按相关法律法规、标准规范、上级公司安全管理规定编制安全生产管理体系文件，并组织专家评审修订完善后，按程序报属地交通运输主管部门和上级单位备案，确保项目建设安全有效进行。同时，建设单位应督促施工单位做好施工安全标准化建设，审查审批驻地选址建盖方案，并组织验收，施工现场安全防护应满足规范要求，确保该高速公路规范施工、标准化施工，提高了安全监管的水平。信息化方面，项目安装了视频远程监控系统，对隧道掌子面施工进行了远程监控，确保项目管理人员时刻掌握现场施工情况，坚决防范安全生产风险。最后，项目严格以“平安工地”考核标准开展安全监管工作，对照施工现场存在的问题逐条逐项落实，施工现场的施工环境得到明显改善，项目安全监管水平得到显著提高。

5 结论

针对PPP 模式山区高速公路建设项目施工安全监管难度大问题，本文采用菲尔恩兹系统模型，从人—机—环境等多因素进行研究与分析，提出了PPP 模式山区高速公路建设项目施工安全监管的对策措施：

①理顺各方关系明确安全责任，严格对参建单位施工准入进行把关，按要求逐级签订安全生产责任书，建立健全安全生产管理体系，加强从业人员安全教育培训，对项目相关人员进行制度化安全监管；

②施工设备设施配备足额到位，严格进行设备设施的使用管理，提高安全监管的科学水平，实现对物的安全监管；

③推进施工现场安全生产标准化建设，按要求开展“平安工地”建设，建立安全监管信息平台，建立专项施工方案审查审批制度，全面提高施工环境的安全监管水平。