浅谈土地征收成片开发方案的编制思路及要点

郑慧媛

（1.沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004）

土地征收成片开发是指在市域范围内国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县（市、区）政府、开发区管委会组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。土地征收成片开发方案将作为审批经营类建设项目土地征收的前置性要件。

一、方案编制的背景理解

1.编制背景

2015年1月，中央深改组印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，“三块地改革”就此拉开序幕。其改革核心任务的第一条是“完善土地征收制度”，其中包括缩小征地范围、制定征地目录、规范征地程序、界定公益用地范围，这四个方面是目前土地征收成片开发方案政策的制度出身。“集体经营性建设用地入市”“农村宅基地”“土地增值收益分配机制”和“三块地”四个核心任务改革站在国家意志和人民立场，重新平衡了中央、地方政府、农村集体对于土地供需之间的关系，直接影响了我国一段时期以来的土地管理和用途管制政策的制定，这项改革不亚于多规合一改革的影响力。

通过四年的改革试水，农村土地制度改革和多规合一的国土空间规划体系改革在2019年8月一并写入了新修订的土地管理法，其中，第四十五条规定了可以征收土地的六种情况，从规定的第一句话可以看出，“土地征收”的核心是围绕公共利益出发。通过总结这六个情况可得知，关于公益性的土地使用法律是直接支持的，而涉及到经营性的开发建设需要一个前置性条件，也就是“成片开发”。同时第五条规定了所指的“成片开发”需要符合国务院自然资源主管部门规定的标准。这也为自然资源主管部门制定成片开发标准提供了立法援引的留白。

2.目的与意义

通过编制成片开发方案，论证成片开发的必要性、合法性、合规性，确定成片开发用地的位置、范围、基础设施条件、主要用途、实现的功能、拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划，保障区域发展合理的建设用地供给，合法、有序批地供地，促进土地利用集约高效的基础上稳步实现经济效益、社会效益和生态效益，进一步引导区域综合开发建设，推动经济社会高质量发展。

（1）有利于城市统一规划建设

在国民经济和社会发展规划的指引下，符合“三条控制线”底线约束的管控要求，由单一项目以宗地为单位的土地征收转向在国土空间规划下的统筹区域内成片开发，按“开发一片、成熟一片”的原则制定征收计划，能够更好地落实规划功能。同时衔接已有的控制性详细规划及其他相关专项规划，引导规划空窗地区完善规划方案，以支撑城市发展战略和规划用地布局落地的可实施性。

（2）有利于城市公益性基础设施配套建设

在成片开发范围内统筹保障城市公益性基础设施安排，体现了基于公共利益属性出发开展土地征收的基本原则。成片开发通过经营性用地的盈利来弥补公益性基础设施建设的资金缺口，保障两者的平衡，有利于城市公益性基础设施配套的建设。

（3）有利于节约集约利用土地

成片开发方案的编制能够实现城市的集聚效益，通过系统、成片、持续地为城市的生产生活提供服务保障，解决了零星开发导致的土地利用效率低的现象，有利于节约集约利用土地。

（4）有利于公平保障被征地农民权益

通过成片开发，由政府组织统一征收工作，有利于同区位土地的被征收人实现同地同价补偿安置，避免由于宗地零散式开发带来的补偿安置价格不一所引发的社会稳定问题。同时，成片开发带来的整村式征收也有利于保障大多数被征地农民权益。

（5）有利于征地报批全过程监督管控

在征地报批前编制成片开发方案，实行编制及报批后监管，对于规划统筹土地利用，加强用地的科学性、计划性、系统性都有积极作用，同时可以避免由于管控不严等问题导致的土地浪费现象，实现建设用地审批效率的提高，做到征地报批全过程监督管控。

二、土地征收成片开发方案要点

1.编制原则

（1）坚持依法依规实施

遵循《中华人民共和国土地管理法》、《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》（自然资规〔2020〕5号）等政策文件的规定，在新的国土空间规划批准生效前，符合报批的城镇开发边界。

（2）坚持严格保护耕地

土地征收成片开发落实最严格的耕地保护制度，以保护耕地为前提，尽量不占或少占耕地，确保耕地保有量和基本农田保护任务目标的实现。确不可避免占用耕地的，按照“占优补优、占水田补水田”的要求，合理制定补充耕地方案。

（3）坚持生态文明建设

遵循生态优先、绿色发展，成片开发不涉及各类自然保护区、生态红线、城市饮用水源保护地和重要环境敏感区等，保障城市开发建设实现集中、集约、集聚高效有序发展。

（4）坚持公共利益优先

市场机制对规划片区的适应性提出相应的要求，针对规划片区的不同属性，要体现部分公共利益的社会性，保证项目实施的可行性。成片开发方案征收土地要兼顾群众的现实和长远利益，应尊重拟征收范围内被征收人的意愿，得到大多数群众的理解和支持，尽最大可能维护所涉及群众的合法权益。

（5）坚持节约集约用地

开发建设方案规模应根据国民经济发展的实际情况，科学分析、统筹协调片区开发，从片区整体利益的角度进行规划，分项目重点有序推进。

（6）坚持以人民为中心

应充分征求农村集体经济组织及农民意愿。制定的土地征收和安置补偿方案，要与当前经济社会发展水平相适应，充分考虑确保被征地农民原有生活水平不降低，并体现未来发展的需要。

2.工作要点

（1）方案是经营类建设项目土地征收的前置性条件。

（2）方案分为土地征收成片开发区域和成片开发范围。

（3）方案以集中建设区为底图，注意避让现阶段永久基本农田。

（4）经营性用地类型包括居住用地、商业服务业用地、工矿用地和仓储用地；公益性用地类型包括交通运输用地、绿地与开敞空间用地、公共管理和公共服务用地、公用设施用地和特殊用地。

（5）纳入方案的用地为集中建设区内计划征收的经营性建设项目用地；项目用地纳入的规模要充分考虑两年实施完成的可行性，连续两年未完成方案安排的实施计划的，下一年度方案停批。

（6）需要征求成片开发范围内村民意见，做好群众工作。

3.工作方法和技术路线

一是在主管部门的统一部署、组织和安排下有序开展方案编制的各项工作。二是充分征求相关主管部门和县（市、区）政府意见，及时向有关部门反馈方案编制信息。三是充分借用“外脑”的作用，加强论证评估，广泛征询有关专家意见。技术路线如图1。

图1 技术路线图

三、方案核心内容

1.工作对接与数据处理

（1）资料收集整理

收集整理土地征收成片开发方案所需资料数据：征地范围线和年度实施计划；集中建设区内最新的规划用地布局（总规或控详规）和生态保护红线划定成果并对方案阶段成果的规划地类进行审核；最新变更调查数据并对方案阶段成果的现状地类进行审核；区域节约集约土地利用情况；耕地质量、永久基本农田数据等材料；方案涉及项目纳入国民经济和社会发展年度计划情况。

（2）确定编制单元

以县级行政区为最小编制单元，《方案》可以含多个成片开发范围，每个成片开发范围可以包含多个拟征收地块和地块之间联通的区域。依据国土空间规划拟实施改造的区域可以一并纳入成片开发范围，在城镇开发边界内尚未建设的零星地块可以就近纳入成片开发范围。不同的成片开发范围不得重叠。结合土地权属、土地开发导向，综合划定差异化的土地开发单元，以成片连片的土地空间统筹城乡用地功能、城乡公共服务设施体系与城乡土地开发增值收益分配，并探索建立各单元差异化的实施方式，形成“空间统筹、单元实施”的成片连片开发实施路径。

（3）划定开发范围

划定成片开发范围应综合考虑多种因素，不仅包括土地自然条件，也应考虑用地规划方向等因素，在保证不占用生态保护红线、永久基本农田的前提下，统筹集中安排用地，合理划定范围。

（4）分时序推进实施方案，保障与国土空间规划布局的衔接

为了实现“建一片、成一片”、“形成相对完整的城市功能片区”的目标，一方面应分时序、年度推进成片开发区域建设，逐步推进完善片区功能，保障近、远期方案与国空规划的衔接；另一方面，在片区内，应充分协调公益性与经营性配套的组合，形成功能相对齐全、区域相对规整的成片开发区域。

（5）分类型细化公益性用地占比

在计算成片开发范围公益性用地占比时，不应统一按照40%的标准衡量。应根据划定片区的主要功能定位，分类型设置公益性比例，例如以工业为主导的片区可按照20%的比例，适当降低公益性占比要求。

2.方案成果编制

按照上级对于土地征收成片开发方案编制工作的要求，成片开发方案应包含如下内容：成片开发的位置、面积、范围、基础设施条件等基本情况；成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；符合当地国民经济和社会发展规划情况、纳入当地国民经济和社会发展年度计划情况；成片开发范围里国空规划情况；成片开发范围里计划安排的建设项目、开发时序及年度实施计划；按照国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例（比例一般不低于40%，比例确实难以达到40%的，属地人民政府、开发区管委会应对原因及合理性进行分析说明）；成片开发的土地利用效益、经济、社会、生态效益评估；成片开发方案征求意见情况，包括人大代表、政协委员等专家学者以及拟征地集体经济组织和农民意见；其他有关内容。方案预期形成的主要成果包括文本、图集以及相关附件。

四、结束语

土地征收成片开发方案要坚持新发展理念和公共利益需要，以人民为中心，注重保护耕地，注重维护被征地农民合法权益，注重节约集约用地，注重生态环境保护。通过开发方案的制定有效提升城镇功能，满足居民生产生活需要，促进当地经济社会高质量发展。