社会信用地方立法的公共信用信息分类研究
——以51部社会信用地方立法为样本

◎文/郑令晗 黄碧云

一、引 言

公共信用制度是中国的创新，突破了对信用制度的传统认识。在社会信用体系建设过程中，公共信用制度具有重要的地位。由于公共信用信息的一系列运用，都离不开对公共信用信息进行分类处理，因此研究公共信用信息分类具有重要意义。我国学界关于公共信用信息的研究成果相对较多，主要涉及公共信用信息的界定、归集、公开和共享、保护以及平台建设等问题，然而关于公共信用信息分类问题的研究成果很少。

（1）公共信用信息界定方面。王宁江（2017）认为公共信用信息由行政类信用信息、教育医疗类信用信息、司法类信用信息和基本信息组成；章政和张丽丽（2017）认为公共信用属于广义的信用范畴，并分析了公共信用的基本属性，并提出市场信用信息与公共信用信息并不存在严格的界限；郑鸣（2021）对社会信用地方立法中公共信用信息定义条款进行了研究，并提出公共信用信息定义条款的设计。

（2）公共信用信息归集方面。蒋美玲和王芹（2018）以苏州市为分析对象，提出公共信用信息数据归集的原则、现存问题以及应对策略；薛燕（2021）对公共信用信息归集的地方立法规范现状进行了梳理，并分析其中存在的问题，并在借鉴国外经验的基础上提出完善建议；谢慧和刘晓瑛（2022）界定了公共信用信息归集主体范围和被收集主体范围，并分析了公共信用信息归集内容，并提出统一公共信用信息归集规则的建议；叶湘榕（2014）论证了制定公共信用信息归集和使用地方规则的必要性，并在比较现有地方规则的基础上提出完善建议；吴善鹏和李萍（2017）以江苏省为例，分析了省市公共信用信息归集与应用现状，并提出公共信用信息归集与应用存在的问题以及完善建议。

（3）公共信用信息公开和共享方面。丁敬达和刘焕成（2007）以上海、北京、浙江为例，分析了我国发达地区公共信用信息共享平台建设情况，并提出我国省级公共信用信息共享平台建设的总体思路、框架和结构；张恩思（2021）分析了公共信用信息归集与共享平台建设的现状和问题，并提出公共信用信息归集与共享的信用创新战略规划；张耀谋和李力（2010）分析了当前公共信用信息开放和共享面临的问题，并论证了加快公共信用信息开放与共享的现实意义，并提出实现公共信用信息开放与共享的对策；白杨（2021）对湖南省公共信用信息公开的主体、内容、渠道和相关法律政策进行了研究，并分析其中存在的问题，并提出相应的完善建议；周雨（2017）以上海、杭州、武汉三个城市的管理办法为样本，研究公共信用信息的地方规则，并提出全国性层面的公共信用立法参考；贾迪新（2021）介绍了美国公共信用信息公开的主体、内容和渠道，并对其进行了评价，并提出美国公共信用信息公开的启示；王博涵和曹佳（2016）指出了公共信用信息共享不足的现状，并分析了原因，并提出建立公共信用信息共享机制的建议；陈丽（2018）以杭州市余杭区为例，分析了公共信用信息共享的现状、主要问题及其原因，并提出有效推进公共信用信息共享机制建立的政策思考。

（4）其他相关成果涉及公共信用信息保护以及平台建设。吕航航（2021）分析了公共信用信息保护的现状，并提出公共信用信息保护存在的问题，并提出构建中央与地方多层级信用信息法律体系、完善公共信用信息执法程序、完善公共信用信息保护救济制度的建议；傅平凡（2020）基于媒介场域的视角，梳理了公共信用信息平台的发展历程，并提出公共信用信息平台的建设模式，并分析了公共信用信息平台的作用机制。

综上，我国学界对于公共信用信息分类的关注度不够，尽管现有研究成果从不同方面对公共信用信息进行了研究，但是没有对公共信用信息分类进行深入研究。实践中各省市出台了关于公共信用信息分类的地方立法，当下已经具备研究公共信用信息分类的样本基础。鉴于此，研究社会信用地方立法中公共信用信息分类，可以为我国将来在全国性社会信用立法中嵌入公共信用信息分类条款提供参考价值。

二、社会信用地方立法中公共信用信息分类的基本现状

公共信用信息的分类，是指依据一定的标准对公共信用信息进行分类的活动。可以根据效力层级的不同，对社会信用地方立法中公共信用信息进行分类，并在此基础上对公共信用信息分类的基本现状进行梳理。

（一）地方性法规中公共信用信息的分类

截至2022年4月8日，以“公共信用信息”为主题词，通过国家法律法规数据库，结合各省市人大网站、信用中国网站等，梳理出5部有效的地方公共信用信息管理条例①分别是《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》《青海省公共信用信息条例》《浙江省公共信用信息管理条例》《陕西省公共信用信息条例》和《泰州市公共信用信息条例》。，此外，还有4部地方社会信用条例对公共信用信息进行了分类②分别是《江苏省社会信用条例》《宿迁市社会信用条例》《山东省社会信用条例》和《南京市社会信用条例》。，共9部地方性法规（见表1）。由表1可知，9部地方性法规中，采用二分法的有2部，采用三分法的有5部，采用四分法和五分法的各有1部。

表1 地方性法规中公共信用信息分类的相关规范

（二）地方政府规章中公共信用信息的分类

截至2022年4月8日，以“公共信用信息”为主题词，通过国家法律法规数据库，结合各省市人大网站、信用中国网站等，梳理出8部有效的地方政府规章（见表2）。由表2可知，8部地方政府规章中，采用三分法和四分法的各有4部。

表2 地方政府规章中公共信用信息分类的相关规范

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（三）地方规范性文件中公共信用信息的分类

截至2022年4月8日，以“公共信用信息”为主题词，通过国家法律法规数据库，结合各省市人大网站、信用中国网站、各省市政府网站等，梳理出34部有效的地方规范性文件（见表3）。由表3可知，34部地方规范性文件中，采用二分法的有18部，采用三分法的有9部，采用四分法的有7部。

表3 地方规范性文件中公共信用信息分类的相关规范

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（四）社会信用地方立法中的公共信用信息分类谱系

综上可知，剔除按主体分类的方法③例如根据《云浮市公共信用信息管理办法》第8条规定，公共信用信息按照信息主体分为企业信息、事业单位信息、社会组织信息和个人信息，按照信息属性分为基本信息和提示信息。，保留按内容分类的方法，51部地方立法采用四种分类方法，即二分法、三分法、四分法和五分法。其中，地方性法规倾向于采用三分法（55.56%），地方政府规章倾向于采用三分法（50%）和四分法（50%），地方规范性文件倾向于采用二分法（52.94%）。

采用二分法的有20部，其中，采“基本（身份）信息和提示信息”二分法的有17部，只有3部采用“基本信息和信用信息”二分法。

采用三分法的有18部，有10种类型。10种类型的三分法分别是“基本（础）信息、失信信息和其他信息”三分法，“基本（础）信息、正面信息和负面信息”三分法，“基本信息、守信信息和失信信息”三分法，“基本（础）信息、良好信息和不良信息”三分法，“基础信息、不良信息和守信信息”三分法，“基本信息、良好信息和失信信息”三分法，“事前、事中和事后公共信用信息”三分法，“基本信息、资质许可信息和信用行为信息”三分法，“基本信息、优秀信息和不良信息”三分法，“登记类信息、资质类信息和监管类信息”三分法。其实“良好信息”“守信信息”“正面信息”和“优秀信息”是近义词，可以相互替换，“不良信息”“失信信息”和“负面信息”也是近义词，也可以相互替换。如果采取“守信信息”和“失信信息”的表述，那么这10种三分法可以简化为5种三分法。5种类型的三分法分别是：“基本（础）信息、失信信息和其他信息”三分法，“基本（础）信息、守信信息和失信信息”三分法，“事前、事中和事后公共信用信息”三分法，“基本信息、资质许可信息和信用行为信息”三分法，“登记类信息、资质类信息和监管类信息”三分法。

采用四分法的有12部，有6种类型。6种类型的四分法分别是“基础信息、良好信息、失信信息和其他信息”四分法，“基础信息、守信信息、失信信息和提示信息”四分法，“基本信息、监管信息、涉诉涉裁信息和其他信息”四分法，“基本信息、资质信息、监管信息和其他信息”四分法，“登记类信息、资质类信息、监管类信息和良好信息”四分法，“基本信息、良好信息、提示信息和警示信息”四分法。

采用五分法的只有1部，1种类型。《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》采用“基础信息、增信信息、一般失信信息、严重失信信息和风险提示信息”五分法。

四种分类方法占比情况如图1所示：在51部社会信用地方立法中，采用最多的是二分法，有20部，占比39%；其次是三分法，有18部，占比35%；第三是四分法，有12部，占比24%；最后是五分法，只有1部，占比2%。

图1 社会信用地方立法中公共信用信息的分类方法占比

三、社会信用地方立法中公共信用信息分类的主要问题

在梳理社会信用地方立法中公共信用信息分类的基本现状过程中，发现公共信用信息分类的主要问题。

（一）公共信用信息分类标准不统一

对地方立法中公共信用信息的分类进行梳理，发现3种分类标准：信息产生的过程标准，信息产生的领域标准和信息体现的信用程度标准。一是依据信息产生的过程（标准1），可以将公共信用信息分为事前、事中、事后等办事全过程中产生的公共信用信息。其中，“事”是指办事过程。二是按照信息产生的领域划分（标准2），可以将公共信用信息分为监管信息、涉诉涉裁信息和其他信息④，其他信息包括基（本）础信息、资质信息和其他领域产生的信用信息。三是依据信息体现的信用程度（标准3），可以将公共信用信息划分为增信信息、守信信息、失信信息和其他信息⑤。其中，失信信息根据失信的情节程度，又可以进一步划分为轻微失信信息、一般失信信息和严重失信信息。其他信息分为基础信息和其他间接信用信息。有的地方信用立法

④ 监管信息是指行政主体在行政执法领域产生或获取的信用信息，涉诉涉裁信息是指司法机关在司法领域产生或获取的信用信息。参见《深圳市公共信用信息管理办法》第11条和第12条。

⑤ 增信信息是指可以提升信用主体信誉和社会认可度的信息，也可以称之为超守信信息，履行道德义务的信息。守信信息是指用以识别信用主体守信状况的信息。失信信息是指用以识别信用主体失信状况的信息。其他信息中的基础信息是指用以识别信用主体身份和记载信用主体基本情况的信息，其本身并不能体现信用主体的信用状况。其他信息中的其他间接信用信息，是指不能单独识别信用主体信用状况，需要与其他信息结合才能识别信用主体信用状况的信息。对公共信用信息进行分类时，混合采取2种标准⑥例如《苏州市公共信用信息归集和使用管理办法（试行）》第8条第2款，将公共信用信息分为登记类信息、资质类信息、监管类信息、良好信息，既采用了信息产生的领域标准（标准2），又采用了信息体现的信用程度标准（标准3）。。

（二）道德上的良好信息纳入公共信用信息缺乏理论支撑

有学者质疑将信用主体受到表彰奖励以及慈善捐赠、见义勇为等道德上的良好信息纳入公共信用信息的合理性（沈毅龙，2019）。质疑的理由是，一般来说，参加公益慈善活动、实施见义勇为等行为并不是履行法定义务或者约定义务，而是道德义务，由此产生的信息并不能称之为信用信息。那么，既然不属于信用信息，就不应当纳入公共信用信息。公共信用信息立法要避免和伦理道德因素相混淆，应该坚持信用信息的义务履行说，如果将道德上的良好信息纳入公共信用信息，则会混淆法律和道德的界限。因为道德上的良好信息已经突破了法律对信用信息的定义，属于对信用主体道德上的评价。

（三）法律概念未保持一致性

有的地方立法对公共信用信息进行了不同的分类，即使有些分类名称相同，但是具体内容也不一样。其一，地方立法对“守信信息”“失信信息”“其他信息”等概念的定义不一致，导致公共信用信息在进行分类时存在混乱的现象。有的地方立法把信用承诺以及履行承诺信息纳入其他信息⑦参见《南京市社会信用条例》第24条、《深圳市公共信用信息管理办法》第10条。，有的则区分信用承诺遵守情况，将遵守信用承诺的信息归入守信信息⑧参见《广州市公共信用信息管理规定》第11条、《辽宁省公共信用信息管理条例》第10条。，违反信用承诺的信息纳入失信信息⑨参见《厦门市公共信用信息管理办法》第8条。。其二，道德上的良好信息归类不统一。有些地方立法把道德上的良好信息归入增信信息⑩参见《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》第13条：“增信信息是指可以提升信息主体信誉和社会认可度的信息，包括下列内容：（一）参与志愿服务、慈善捐赠等公益活动的信息；（二）依法获得表彰奖励的信息；（三）国家和自治区级诚信单位或者诚信个人的信息；（四）监督管理部门按照行业监督管理制度和程序认定的增信信息；（五）法律、法规规定的其他增信信息。”，有些地方立法归入守信信息（良好信息或正面信息）⑪参见《宿迁市社会信用条例》第12条。，有些归入其他信息⑫参见《山东省社会信用条例》第14条。。信用主体道德上的良好信息，在内蒙古被认定为增信信息，在宿迁市被认定为守信信息，而在山东省被认定为其他信息。同一性质的信息被不同的信息类别包含，同一用词的外延不一致，将会对公共信用信息的跨地区互认、准1）和信息产生的领域标准（标准2）更加科学合理，因为后续依据公共信用信息进行守信激励和失信约束时，还是需要依据信息体现的信用程度进行。第二，依据信息体现的信用程度对公共信用信息进行划分标准明确，便于对公共信用信息进行分类处理，有利于公共信用信息的跨地区互认、共享。共享，以及对信用主体进行守信激励等方面产生不利影响。

四、社会信用地方立法中公共信用信息分类的完善建议

（一）依据信用程度对公共信用信息进行分类

公共信用信息依据信息体现的信用程度标准（标准3）进行划分更可取，即将公共信用信息划分为增信信息、守信信息、失信信息和其他信息（如图 2）。理由如下：第一，标准3中增信信息反映信用主体道德上的良好状态，守信信息反映信用主体守法守约状态，失信信息反映信用主体违法违约状态，其他信用信息间接反映信用主体的信用状态，四种信用信息直观地体现信用状况的程度差异。标准3比信息产生的过程标准（标

图 2 社会信用地方立法中公共信用信息分类

（二）用法律的倡导性义务解释道德上的良好信息

可以从法律的倡导性义务来解释信用主体道德上的良好信息纳入公共信用信息的正当性问题。截至2022年4月9日，以“见义勇为”为主题词，通过国家法律法规数据库，结合各省市人大网站等，共找出25部有效的关于见义勇为的省级地方性法规⑬25部有效的关于见义勇为的省级地方性法规分别是《安徽省见义勇为人员奖励和保障条例》《宁夏回族自治区见义勇为人员奖励和保护条例》《重庆市见义勇为人员奖励和保护条例》《云南省奖励和保护见义勇为人员条例》《四川省保护和奖励见义勇为条例》《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》《广西壮族自治区见义勇为人员奖励和保护条例》《广东省见义勇为人员奖励和保障条例》《江苏省奖励和保护见义勇为人员条例》《陕西省奖励和保护见义勇为人员条例》《河南省见义勇为人员奖励和保障条例》《天津市见义勇为人员奖励和保护条例》《西藏自治区见义勇为人员表彰奖励和权益保障条例》《贵州省见义勇为人员奖励和保护条例》《河北省奖励和保护见义勇为条例》《辽宁省奖励和保护见义勇为人员条例》《山东省见义勇为人员奖励和保护条例》《云南省奖励和保护见义勇为人员条例》《福建省奖励和保护见义勇为人员条例》《湖南省见义勇为人员奖励和保护条例》《甘肃省奖励和保护见义勇为人员条例》《山西省见义勇为人员保护和奖励条例》《吉林省见义勇为人员奖励和保护条例》《内蒙古自治区见义勇为人员奖励和保护条例》和《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》。。我国31个省级行政区（不含台湾、香港特别行政区和澳门特别行政区）中，共有25部省级“见义勇为”条例，占比80.6%，可见大部分省级行政区都出台了“见义勇为”条例。根据“见义勇为”条例的立法目的⑭例如《天津市见义勇为人员奖励和保护条例》第1条规定：“为了倡导见义勇为精神，弘扬社会正气，培育和践行社会主义核心价值观，根据有关法律、行政法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例”。，可以说见义勇为是履行倡导性的法定义务，虽然需要与一般的法定义务相区分，但是没有突破社会信用的义务履约说，因而见义勇为信息可以作为公共信用信息。同理，慈善捐赠，有《慈善法》的依据，同样是一种倡导性法律义务⑮参见2016年《慈善法》第5条：“国家鼓励和支持自然人、法人和其他组织践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统美德，依法开展慈善活动。”。此外，我国1998年就出台了《献血法》，提倡符合条件的公民自愿献血⑯参见1998年《献血法》第2条：“国家实行无偿献血制度。国家提倡十八周岁至五十五周岁的健康公民自愿献血。”；2017年施行的《志愿服务条例》，鼓励志愿服务⑰参见2017年《志愿服务条例》第1条：“为了保障志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象的合法权益，鼓励和规范志愿服务，发展志愿服务事业，培育和践行社会主义核心价值观，促进社会文明进步，制定本条例。”。总之，见义勇为、慈善捐赠、无偿献血等行为是法律所倡导的道德上的良好行为，属于法律的倡导性义务，由此形成的信息可以作为公共信用信息。

（三）将道德上的良好信息划分为增信信息

有学者认为，应当将信用主体受到表彰奖励等信息（道德上的良好信息）划入其他信用信息，由具体使用公共信用信息的主体自行进行信用评价（罗培新，2016）。然而，道德上的良好信息不宜归入其他信息之中。公共信用信息作为政府信用监管的依据，本身含有政府的价值判断在其中。从政府作为公共信用信息使用人的角度看，既然信用主体参加志愿服务、无偿献血等行为是政府所倡导的，那么由此形成的表彰奖励等信息应到受到政府的积极评价，因此，道德上的良好信息不宜归入其他信息之中，再交由信息使用者进行评价。

将信用主体受到表彰奖励等信息单独列出来，划入增信信息，归集时需要尊重信用主体意愿。第一，这类信息不宜划分为其他信息，也不宜划入守信信息。第二，赋予信用主体对增信信息的删除请求权。增信信息超出了信用主体一般法定义务的范围，其归集应当尊重信用主体的意愿。具体来说是先归集，但是信用主体有权申请删除。当前，部分社会信用地方立法中规定了信用主体有权申请删除（不公开）增信信息⑱参见《河北省社会信用信息条例》第47条、《广东省社会信用条例》第41条、《湖北省社会信用信息管理条例》第37条、《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》第35条、《天津市社会信用条例》第43条。《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》第35条：“信息主体可以要求公共信用信息工作机构删除自身的表彰奖励、志愿服务、慈善捐赠等增信信息。公共信用信息工作机构应当自收到申请之日起五日内删除相关信息，并告知公共信用信息提供单位。”。第三，增信信息可以作为加分项的参考，但是不能作为减分项的参考，没有履行这类道德性义务不能作为失信对待。第四，增信信息和其他信息既有联系又有区别。联系是两者都不能直接体现信用主体的信用状况，都是间接信用信息。区别是对于增信信息，包含政府的肯定评价在其中，而且信用主体享有删除请求权。增信信息的应用是单方面的，只能用来激励信用主体，而不能用来约束信用主体。然而，对于其他信息，不包含政府的肯定评价在其中，而且信用主体一般不能请求删除。根据具体情况，其他信息既可以用来激励信用主体，也可以用来约束信用主体。

五、结 语

51部社会信用地方立法中，既有效力级别较高的地方性法规，也有效力级别较低的地方政府规章，然而绝大部分是其他规范性文件（34部，占比66.67%）。运用实证研究方法，发现公共信用信息采用四种分类方法，即二分法、三分法、四分法和五分法。公共信用信息分类中存在分类标准不统一，道德上的良好信息纳入其中缺乏理论支撑，道德上的良好信息归类不统一等问题。公共信用信息的分类可按以下路径完善：其一，依据信用程度对公共信用信息进行分类；其二，用法律的倡导性义务解释道德上的良好信息；其三，将道德上的良好信息定位为增信信息。