乡村振兴视域下乡土人才参与乡村治理路径优化
——以江苏省泰州市为例

于 江

（中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300）

从党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，到习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣布脱贫攻坚战取得全面胜利，“三农”工作的主要任务已然转变为全面推进乡村振兴。乡村是国家治理的基层场域，新时代全面推进乡村振兴必须解决好“治理有效”的问题，而乡村振兴又依托于“人的技能振兴、素质振兴、斗志振兴”[1]。近年来，各省市都高度重视乡村振兴中乡土人才的作用发挥，但在各地实践中，也呈现出乡土人才参与乡村治理效益低下等诸多问题。本文以江苏省泰州市为例，在总结泰州市乡土人才参与乡村治理成效的基础上，分析乡土人才参与泰州乡村治理的困境，提出乡土人才参与乡村社会治理的优化路径，助推乡村全面振兴。

一、乡土人才参与泰州乡村治理的成效

学界对“乡土人才”的概念并无统一定义。所谓乡土人才一般指具备一定的科学文化知识或一技之长，从事生产、经营、管理、科技研发、技术推广、种植养殖、非物质文化遗产传承等各个领域的“能工巧匠”“文化传人”“新乡贤”“土专家”“田秀才”等。有学者曾形象地将乡土人才描述为“似乡非‘乡’、说‘土’不土、要‘才’有才”[2]。泰州市高度重视乡土人才在推动乡村振兴中的作用，曾明确提出，“坚持‘三农’重中之重地位不动摇，加快农业转型发展，深入发掘乡村的经济、生态和文化价值，不仅要使乡村成为农民的‘居住空间’，还应建设成为吸引各类群体创新创业的‘发展空间’”。

（一）加大人才政策供给，构建乡土人才发展体系

近年来，泰州市坚持把乡土人才作为推进乡村振兴战略的重要支撑，积极贯彻落实中央、江苏省关于乡土人才建设相关政策，持续出台文件加大人才政策供给。2018年泰州市出台《乡土人才“十百千万”培育工程实施办法》，提出“建成‘传承示范基地’10家、打造 ‘大师工作室’100个、选拔 ‘三带’乡土人才1 000名、举办‘名师带徒’培训1万人次”的目标。2021年发布《泰州市乡土人才培育五年行动计划》，从“强化素质提升培训、深化评价制度改革、建优成长平台载体、建立经费保障机制、加大激励引领力度”五个维度，系统规划了今后五年全市的乡土人才工作。各市（区）也相继出台《“马洲英才”特色乡土人才传承工程实施办法》《泰兴市乡土人才大师工作室建设管理办法（试行）》《乡土人才选拔培养管理暂行办法》《乡土人才“六个一”专项行动实施方案》《关于集聚“三水田园英才”推进乡村振兴的若干政策意见实施办法》等。同时通过大量调研和寻访，在全市摸排出乡土技艺种类近百种，并登记在册形成“乡土人才数据库”。泰州市人才办统计数据显示，截至2021年9月底，全市共评选出13家乡土人才传承示范基地、104家乡土人才大师工作室，369名乡土人才入选省“三带”人才、1 000多名乡土人才入选首批“乡土人才数据库”，泰州市乡土人才总规模已达1.6万多名。

（二）秉持人才促进发展理念，提升脱贫致富的新动能

泰州市坚持把乡土人才作为带动农村发展、带领群众致富的重要力量，让更多新乡贤在基层汇聚、在基层成长，以先富带后富，最终实现共同富裕。截至2021年12月，入选省“三带”人才的乡土人才，创办领办企业、合作社达178家，2020年主营业务收入超过56亿元，带动村民平均增收2.76万元。例如，泰兴市建立“乡土人才+龙头企业”的发展模式，鼓励和支持乡土人才根据自身技能创办工作室、企业和专业合作社。泰兴远大家私公司集聚当地数名“民间工匠”，对传统编藤进行技艺改良，在各镇村设立60多个编藤加工点，吸收农村“闲散劳力”“弱劳力”“半劳力”等3 000多人，由公司负责开展农民技艺培训、提供生产原料、进行技术指导，实施市场化运作，帮助农民实现了在家门口凭手艺就业的美好愿景。2020年为农民发放工资共约1.1亿元，平均每人每年增收3万多元，成功帮助341户提前脱掉了“贫困户”的帽子，充分证实了乡土人才在带领技艺传承、带强产业发展、带动群众致富等方面发挥的积极作用。

（三）注重产才融合，努力发展乡村特色产业

泰州市坚持以乡土人才引领乡村振兴，助推传统产业转型升级，努力做好融合文章，推动人才与产业、科技、资本三者之间的深度关联与对接。一方面，组织乡土人才走出去。政府开展实施“乡土人才+互联网”行动，引导广大乡土人才发展电子商务，并将乡土人才的创新创造成果与市场进行精准对接，让乡土人才在市场化的浪潮中获得经济收益和成长；另一方面，将专家人才引进来。引导乡土人才对接高校院所、农村农业专家，在生产、流通、营销等环节运用现代科技手段，推动产业链、科技链和资金链“三链”高度融合。全市乡土人才抱团合作、协同发展，先后成立茶艺协会、盆景制作协会、水产养殖协会等36个专业协会，组织乡土人才技能培训近5万人次。通过推广“基地+农户”经营模式，实施“互联网+农户”发展模式，打造了一批“一镇一品”“一村一品”特色产业，为乡村产业“通脉活血”，初步形成了“影响一片、带动一群、造福一乡”的集群发展效应。

（四）树立乡土人才样板，激发人才干事创业活力

长期以来，乡土人才由于学历低、无职称等因素，其社会地位、社会价值、社会影响力都不高。为了让乡土人才“破土而出”，泰州市积极落实省乡土人才职称评价制度精神，于2019年率先启动乡土人才中高级职称评审工作，推进人才分类评价创新改革，破除“四唯”（唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项）标准，突出乡土人才在“品德、能力、技艺、业绩”方面的新导向，为乡土人才创新创业“解绊”，释放乡土人才的潜能，激发乡土人才投身乡村振兴的热情，切实提高乡土人才获得感、荣誉感和成就感。同时，积极吸纳政治素质好、技艺水平高、带动能力强的乡土人才成为党员，并培养成基层党组织带头人，对其中群众认可度高的乡土人才，有针对性地推荐其为各级“两代表一委员”人选，作为乡镇、村两级干部后备力量，彰显对乡土人才名誉、地位的重视，在全社会营造支持乡土人才创新创业的浓厚氛围。

二、乡土人才参与泰州乡村治理的困境

当前，泰州市上下正全力打造江苏高质量发展中部支点城市，以推进“国家农业可持续发展试验示范区”建设为抓手，扎实推进乡村振兴战略的实施。但泰州市乡村基层治理还存在诸多问题，通过实际调查发现，乡村治理有效性的症结主要在“人”，而“人”的问题又集中于“乡土人才”，主要存在以下四个方面的问题。

（一）乡土人才外流日趋严重

“城乡二元结构体制的消极影响使乡村的知识型人才大量流失和实用型人才严重缺乏。”[3]随着城镇化进程加快，城市对乡村人才的虹吸作用更加明显，致使乡村振兴缺少足够的人力资源进行有力支撑。2020年末泰州户籍人口城镇化率为64.4%，人口较2019年净流出3.4万人。泰州相对于苏南的无锡、常州、苏州等地缺少经济区位优势，苏南地区对泰州乡土人才的虹吸效应十分明显。调查显示：泰州乡村人才呈现出“流失多”“来源少”的特点，农村人口结构存在“空心化”“老龄化”的现象，尤其是“以农为主”的市县，如泰州兴化市农村的“空心化”“老龄化”现象就比较严重。在泰州市全域三市三区的乡村中，普遍存在优秀的新生代农民不愿意回归乡村参与建设和发展，更愿意待在城市打工生活，只是在春节时短暂回村的情况。缺少乡土人才同样会对村级党组织建设产生影响，根据笔者对兴化市、泰兴市两地的调研，发现两地存在村级党组织年轻后备力量严重缺乏、对流动党员疏于管理、部分村“两委”成员配备不足或者勉强配齐的情况，在职的村级党组织班子成员45岁以上占比高达80%，且存在文化程度偏低（高中、大专学历为主）、工作能力不足等问题，弱化了基层党组织的功能。这些乡村人口、人才问题，都极大影响着乡村治理的有效开展。

（二）乡土人才综合素质不高

从“三带”乡土人才数量来看，泰州市的省“三带”名人、“三带”能手和“三带”新秀总数位居全省第八，处于全省中下位次，反映出泰州在乡土人才培养培训、技艺技能、实践运用等方面，与苏州、无锡、常州等苏南城市有不小差距，乡土人才整体上呈现出数量不多、质量也不高的情况，详见表1。

表1 江苏省各地级市“三带”乡土人才人数统计表

从乡土人才分布来看，泰州市乡土人才主要集中在木船制造、木头雕刻、农业种植、烹饪等传统领域中，从事农产品深加工、市场营销、教育培训、电子信息服务等行业的人才数量很少，而兼具管理能力、技艺技能、经营能力的综合性乡土人才更是匮乏。调研数据显示，目前泰州市具有高素质的乡土人才总占比不足5%，留在本地发展的乡土人才年龄普遍在45岁以上，年轻乡土人才或者专业能力强的乡土人才更倾向于去经济相对发达地区发展。

（三）乡土人才价值难以彰显

乡土人才的技艺一方面来源于“师带徒”的经验传承，另一方面来源于自己在劳动实践中的摸索积累。“受限于乡村基础设施配套落后、科技资源较为匮乏、信息获取渠道匮乏，叠加农民总体文化水平低以及乡村习惯势力束缚，导致乡土人才的发展空间有限，难以适应新产业、新业态的发展趋势。”[4]泰州市的乡土人才主要来自“田间地头”和“家庭式手工作坊”，生产的农产品、手工艺品由于科技含量低、工艺落后，产品附加值不高。加之，乡土人才欠缺市场意识，农技人员水平难以满足现代农业发展的需要，导致产品销售渠道狭窄，特色农业、特色产业发展缓慢，这些最终都使乡土人才的价值难以得到彰显。

（四）乡土人才制度尚不健全

2021年2月，中央办公厅、国务院印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，提出要“坚持和加强党对乡村人才工作的全面领导，健全乡村人才工作体制机制，强化人才振兴保障措施，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业”等具体要求。对标中央提出的新要求新任务，泰州市对乡土人才参与社会治理的重视程度还不够。目前，各市（区）虽然先后出台了乡土人才培养方案，取得了一些效果，但对乡土人才如何参与乡村治理缺少制度体现；对乡土人才在文化教育、乡镇产业、乡村旅游、双招双引等方面如何更好发挥作用缺乏顶层设计；乡土人才参事议事机制、激励机制、约束机制等还不够健全；缺乏乡土人才评价体系，以实际能力和贡献评价乡土人才的机制尚未构建，这些都制约了乡土人才队伍的壮大和乡土人才作用的发挥。

三、乡土人才参与乡村治理路径优化

乡土人才参与乡村治理而非“乡土人才治村”，“乡土人才治村”与现代化治理中的“共治”和“自治”要求相违背。乡土人才参与乡村治理实质上是期望“乡村精英”回归乡土建设乡村，从而纾解“后农业税时代”乡村治理面临的人才短缺的现实窘境，以建构起多元主体共同参与乡村治理的新体系，助推乡村治理现代化的实现。

（一）优化引才体系，集聚优秀乡土人才回归

一是政策引才。中央一号文件从2006年提出“开发乡土人才，提高农民素质，建立增产长效机制”，到2022年提出“实施高素质农民培育计划、乡村产业振兴带头人培育‘头雁’项目、乡村振兴青春建功行动、乡村振兴巾帼行动”，国家层面持续加大对农村地区的政策支持，提升乡土人才在乡村振兴中的作用发挥。但各地在乡土人才政策制定中必须根据当地的实际情况，“因地引才、因地育才”，及时调整乡土人才引进方向，建立灵活高效的柔性引才新机制。二是数据储才。建立市、市（区）、乡镇“三级乡土人才资源数据库”，全面展开乡土人才寻访登记工作，通过走访调查、单位推荐、个人自荐等方式，将符合条件的各类乡土人才分类入库，并对人才数量、专业、特长等状况进行动态调整，实行动态管理，从中认定出一批市级“三带”名人、“三带”能手、“三带”新秀，重点做好乡土人才培养、使用等服务工作。三是培养育才。进一步做好省、市乡土人才申报认定工作，同时在政治上主动关怀乡土人才，注重将优秀的乡土人才发展为党员，并培养其中先进代表作为基层党组织带头人。对政治素质好、技艺水平高、带动能力强、群众认可度高的乡土人才，持续加大作为各级“两代表一委员”候选人选推荐力度，并作为镇村两级干部后备力量，解决当前村党组织力量薄弱的问题，进一步推动乡土人才“愿意回、留得住、发展好”。四是情感留人。“乡土情结是中国人对于故乡深切的情感依托，是乡土人才返回家乡建设家乡的强大精神动力。”[5]新时代吸引乡土人才返乡创新创业，必须依托其“在乡性”，即情感在乡，充分利用乡情、友情、亲情唤起乡土人才回归乡村的“热情”。只有实现乡土人才在情感上的回归，给政策，给待遇，再给发展空间，最终才能赢得乡土人才的心。

（二）丰富培养形式，加强乡土人才技能提升

在培养乡土人才的实践中，乡土人士更多是被动接受简单的教育培训，极少有高层次专业化的教育培训，导致很多乡土人才的能力水平与乡村振兴的要求相脱节。要改变这种境况，首先，在认识理念上，要重新审视乡土人才培养。乡土人才培养是一项系统工程，要培养出有文化、有素质、有技能的乡土人才并非一朝一夕能完成的事情。乡土人才的培养方法也不能从单方面出发，而要结合乡土人才的专业特点，结合当地的风土人情，结合乡村经济社会发展的具体需要，开展多个方面的培养。其次，在培养机制上，可以构建多元化教育模式。比如，在中小学课程中增加“传统技艺技能”等方面内容，鼓励职业（技工）院校增设“传统技艺技能”相关专业，对就读专业的学生给予学费减免、设立专项奖（助）学金，培养乡土人才的年轻后备力量。支持传帮带“名师带徒”，对优秀“三带”人才举办的传统技艺技能类培训，按照政府购买职业技能培训补贴政策给予适当补贴。最后，在乡土人才的技艺推广和传承上，加大对经典技艺的传承保护力度，将传统技艺与当地的历史文化相结合，鼓励优秀乡土人才走上讲台，传播经验、传授技能、讲授知识。例如，在每年泰州水城水乡国际旅游节中增设传统技艺展示内容，增加传统技艺公益讲座、论坛，吸引更多人群对传统技艺的兴趣，体会“苟日新，日日新，又日新”的文化创造，品味手艺人一招一式里的独运匠心。

（三）强化产业引领，拓展乡土人才发展空间

一方面，引导乡土人才将传统技艺技能与现代科技相结合。鼓励乡土人才在乡村创办特色企业，发展乡村特色产业，从而打造出一批极具代表性的特色镇村。大力推动“乡土人才+互联网”发展模式，及时将乡土人才的创新创造产品与市场进行精准匹配，同时利用互联网销售产品的平台优势，大力发展乡村电子商务，锤炼乡土人才的市场适应能力，推动乡土人才在“技艺—产业—市场”中的发展空间，进一步发挥乡土人才在技能传授和带领群众增收致富中的“领头雁”作用。

另一方面，加强高校、科研院所与乡土人才的广泛合作。根据乡村发展的需求导向，由乡土人才“出题”，依托涉农高校、科研院所科研及市场资源，协同攻关乡村产业发展技术难题，拓宽乡村产品销售渠道。此外，高校、科研院所科技人员的相关科研成果，也可由乡土人才在乡村率先试验，获得成效后优先转化，并向其他乡村地区推广，加快推动高校、科研院所的科技成果转化为乡村现实生产力，探索构建高校、科研院所与乡土人才合作共建的“政产学研用”一体化发展平台。

（四）构建服务体系，营造良好发展环境

一是建立乡土人才走访慰问机制。相关职能部门可将乡土人才创业服务送至田间地头，定期到各镇街走访慰问乡土人才，了解乡土人才的思想、工作和生活情况，听取乡土人才在推进创业过程中的意见和建议，协调解决有关困难和问题，努力为乡土人才营造良好的发展氛围，营造起“拴人心、留人才”的宽松环境，让乡土人才成为乡村振兴的“生力军”。二是建立乡村人才薪酬激励机制。对乡镇事业单位急需或紧缺的高层次人才，在政策允许的框架内，可实行“年薪制”“协议工资”“项目工资”等特殊薪酬支付方式。允许乡镇事业单位专业技术人员，通过“兼职”方式，在一定范围内为农户、合作社等提供增值服务并取得报酬。三是建立乡土人才创业金融扶持机制。乡土人才在乡村创业，符合相关政策条件，可减少审批程序环节，直接给予创业担保零息贷款。乡土人才创办小微企业或从事个体经营，正常经营1年以上，并且效益评估良好等级以上，给予一定创业补贴。四是建立乡土人才评价机制。打破乡土人才传统的认定思维方式，根据乡土人才归属种类，有针对性地开展技能等级评定工作。创新建立体现乡土人才工作特点的职称评聘标准，进一步放宽学历要求，更多从乡土人才的职业素养、实践能力、工作业绩等方面开展评价，通过人才评价激励机制留住人才。

总之，乡村振兴迫切需要解决乡土人才的问题，“人”的问题不解决，将直接影响到乡村社会的治理效能，而培养出更多有文化、有素质、有技能的乡土人才，地方政府必须发挥好主导作用，吸引、鼓励、支持、保障乡土人才有效参与乡村治理，让更多乡土人才能够在乡村社会“一展身手”，助推乡村全面振兴和乡村治理现代化的实现。