市域（郊）铁路的车站综合开发思路探究

周予婷，柳 峰，于 剑

（1中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员，北京100038；2中国铁路南宁局集团有限公司客运部客票管理所 副所长、工程师，广西 南宁530003；3中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员，北京100038）

0 引言

近年来，中央和地方政府对于市域（郊）铁路的建设日渐重视，《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见（发改基础〔2017〕1173号）》《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知（国办函〔2020〕116号）》等系列相关文件出台，提出了市域（郊）铁路的发展目标，明确了市域（郊）铁路的功能定位和技术标准，提出要积极有序推进都市圈市域（郊）铁路建设，为引领现代化都市圈发展提供有力支撑。北京、上海、温州等城市对市域（郊）铁路建设进行了积极的探索，上海金山铁路、北京S2线、城市副中心线等一批市域（郊）铁路投产运营。然而，大多数市域（郊）铁路投产后效益不佳，一方面是运输组织模式有待进一步优化，另一方面原因则在于对于沿线土地缺乏科学的综合开发。

纵观市域（郊）铁路发展较为成熟的日本、法国等国家，均对沿线土地进行了适度开发，在主要集散点建设郊区新城、大型商圈、公寓住宅，沿铁路线形成了发展廊道，既带动了郊区组团、中心城区的协同发展，又有效地以综合开发收益反哺了市域（郊）铁路的运营。国内针对市域（郊）铁路车站综合开发的研究和实践较少，大部分研究以高铁枢纽站和地铁站为研究对象，主要基于TOD、城市触媒理论、紧凑城市理论、中心地理论等[1-6]。对于针对市域（郊）铁路车站综合开发的研究相对较少，积极探索适用于市域（郊）铁路车站的综合开发思路十分必要。

1 市域（郊）铁路车站综合开发特点

1.1 注重服务旅客的日常生活

相较于国铁车站复杂的客流构成，市域（郊）铁路所服务的客流多为都市圈内居民，出行目的主要是通勤、休闲、通学，在途时间1小时以内，以当天往返为主，市域（郊）铁路对于这类客流来说是日常生活中的重要构成部分。因此市域（郊）铁路车站综合开发需要更加融入乘客的日常生活，提高其日常生活的便利度、舒适度。

1.2 业态布局更加细化

市域（郊）铁路服务侧重点是提升都市圈内部重要节点的可达性，属于城市公交系统的一部分，线位布局和车站选址都需要考虑城市空间和城市功能区布局的锚固。市域（郊）铁路车站综合开发需要更加充分考虑各站的区位特点，因地制宜进行更加细致的业态布局，充分体现站点的区位优势，注重协同发展，进行廊道式的整体开发，形成都市圈发展带。

1.3 车站发挥城市场所功能的空间更大

Bertolini[7]提出的节点-场所模型认为车站往往具有城市场所和交通节点的双重属性，对外交通为主的国铁车站交通节点的属性会更加突出，有限的车站承载力必须优先满足其交通运输功能的实现；市域（郊）铁路深入整个都市圈，设站密集，车站规模和服务区域较小，车站交通节点属性相较于国铁车站有所弱化，具有更多向城市场所演变的潜力，为车站充分发挥城市场所功能留下了更大空间。

2 市域（郊）铁路车站综合开发SWOT分析及战略选择

2.1 外部分析——机遇

部分城市开始迈入都市圈轨道交通大规模建设阶段。国内大城市的市域空间规划正在向着建设卫星城、郊区新城、城市副中心的方向发展，需要更大尺度的城市轨道交通系统服务整个都市圈的居民出行，部分城市开始迈入都市圈轨道交通大规模建设阶段，这为车站综合开发提供了机遇[8]。

积极的政策导向和逐步完善的法律法规。近些年中央和各地方政府先后出台的一系列政策文件为铁路车站周边土地综合开发提供了积极的发展环境。在2019年7月国家铁路局发布的《中华人民共和国铁路法（修订草案）》（征求意见稿）中，将国务院文件形式确立的铁路土地综合开发利用政策上升到了法律层面，有利于推动相关支持政策落地实施。

人民对美好出行日益向往。如今人民群众对出行的需求开始由“走得了”向“走得好”转变，铁路运输服务更需要提升人民出行过程中的幸福感，车站综合开发项目使得铁路可以为人民提供更加优质、多元的服务，为旅客带来更加有趣、饱满的出行体验，是交通供给侧契合人民对便捷、舒适的美好出行需求的有效途径。可以说，人民对美好出行的向往激发了对车站综合开发的潜在需求。

2.2 外部分析——挑战

社会对车站商业具有负面刻板印象。目前大多数消费者对于车站周边商业与城市内部商业的定义仍是割裂开的，铁路车站周边商业设施、餐饮服务“价格高，质量差，仅仅是服务旅客”等刻板印象依然广泛存在，给铁路车站综合开发项目的高质量发展带来了极大的阻碍。

国家对债务风险防范日渐严格。2020年末我国地方政府债务余额将达26万亿，债务率接近警戒区间下限，国家对债务风险防范日渐严格。《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（国办函〔2021〕27号）指出要合理控制债务负担较重、超出财政承受能力地区的铁路建设；《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）提高了申报建设地铁和轻轨的相关经济指标。债务风险防控对铁路车站综合开发项目的成本控制和盈利能力，以及投融资模式等方面都提出了更高的要求。

铁路用地与综合开发用地割裂。用于交通功能的交通运输用地按照现行法律可以通过划拨的方式供地，涉及住宅、办公、购物等物业的用地则属于商业用地，按照2004年下发的“831土地大限”规定必须通过“招拍挂”形式获得，导致两种类型土地供给必须分开进行。市域（郊）铁路业主企业存在不能获得二级商业开发用地的可能，而铁路红线用地内开发条件有限，铁路建设运营主体和车站综合开发主体割裂开来对铁路建设项目与车站综合开发项目在审批立项、规划设计上的同步性、协调性带来了不利影响。一旦项目投产，很难再对车站站房和车辆基地进行工程结构上的调整。

2.3 内部分析——优势

客流较为固定并与周边地块互动更为频繁。客流培育期过后，市域（郊）铁路能够形成相对固定的都市圈通勤以及周末休闲客流，其客流特征与一些高铁车站以周为单位的周期性客流高峰完全不同，是以天为单位持续存在的，保证了沿线大型站点长期拥有较为充足的客流量。此外，与一些大型国铁客站以旅游、探亲客流为主相比，市域（郊）铁路所服务的客流性质决定了这些客流与车站周边地块的互动更为频繁，有利于提升综合开发项目的盈利能力。

密集设站带来了更加多元的区位优势。市域（郊）铁路在都市圈中心城市主城区、近郊、远郊、卫星城均有设站，串联起了众多区位优势、产业构成、功能定位各异的区域，市域（郊）铁路各个站点的布局业态可以更加细化，围绕购物、郊游、运动、居住、科技、文创等某一主题做精做深，形成极具区位特色的发展模式，其后再将沿线站点的发展联动起来，沿线路形成一条完整的发展带。例如日本东急电铁在建设田园都市线就采用了这样的思路：在铁路沿线土地开发中低密度、高品质居住区及配套设施，在部分枢纽站点加大开发强度、加强综合商业开发，提升沿线城市环境和公共基础设施品质。

新建、在建、规划车站较多，开发基础良好。已建成的市域（郊）铁路多为近年来随着都市圈发展而兴建，站房较新，内部结构相对更加合理，客流秩序较好，与其他交通方式的换乘也更加便捷，提高了车站区域对于市域（郊）铁路乘客以外的人群的可达性，形成了较好的开发条件；由于国家相关政策的支持，未来将有大量的在建及规划市域（郊）铁路项目，会有一批新建市域（郊）铁路车站落成，目前，这些尚未投产或开工的项目在站房、线路建设与车站、车场综合开发的同步规划、统筹实施上具有较大的开展空间，有助于形成更高质量的开发成果。

2.4 内部分析——劣势

铁路线分割城市空间。市域（郊）铁路作为城市公共交通的组成部分，会深入甚至贯穿整个都市圈，必然存在分割城市空间的可能性，线路及车站周边商业、商务、休闲、住宅设施的服务范围容易被限制在铁路线的一侧，导致客站存在不仅没有对周边发展起到积极推动作用,反而相互掣肘。如何将割裂的城市空间缝合以实现铁路两侧土地的协调开发、联动发展，是市域（郊）铁路车站综合开发需要解决的问题。

部分市域（郊）铁路客流培育期较长，影响综合开发项目收益能力。部分市域（郊）铁路的规划建设是服务于相关规划中未来城市的发展方向的，也就是说，在市域（郊）铁路对于城市空间结构演变的引导作用的逐步发挥、相关配套措施的落实到位，从而在都市圈层面形成新的职住布局之后，才会形成较为稳定的通勤、通学等客流。导致这部分市域（郊）铁路需要较长的客流培育期，从而限制了综合开发项目初期、近期收益能力。

尚无相关标准规范。铁路车站综合开发涵盖铁路与地方两个方面的规划、设计、施工协作[9]，方案设计复杂，涉及主体众多，需要完善的标准规范体系来指导综合开发项目的决策与实施，但目前我国铁路车站综合开发领域正面临“无规范指引”的难题。区别于地铁上盖开发，国内铁路综合开发的内容研究、物业规划建设的标准规范较少，《中华人民共和国铁路法》更多是强调对用地的“保护”，不涉及建设用地综合开发等事项，缺乏实施操作的技术规范依据[10]。

根据上述外部环境和内部能力分析，形成针对市域（郊）铁路车站开发的一系列对策，如表1所示。我国市域（郊）铁路车站综合开发机遇与挑战并存，但市域（郊）铁路具有一些独特的适宜车站综合开发的优势，可以考虑以增长型（SO）战略为主，辅以多种经营战略（ST）战略，紧抓机遇的同时注重利用优势应对外部挑战。

表1 市域（郊）铁路车站开发SWOT分析

3 市域（郊）铁路车站综合开发具体路径

3.1 市域（郊）铁路车站开发的规模、强度和时序

从区域发展水平出发，考虑我国东中西部发展不平衡，不同经济规模城市的市域（郊）铁路车站综合开发规模和时序选择有所区分。经济规模大的城市考虑选取沿线多个站点同步开发，根据站点特点布局不同业态，进行不同强度的开发，带动铁路沿线联动发展；而经济规模次之的大城市考虑在重要车站优先进行一定强度综合开发，后续根据沿线土地价值、人口密度等方面变化，扩大开发范围。

从车站能级出发，车站综合开发强度的选择应充分结合车站的发展水平，遵循量力而行、循序渐进、有序发展的原则，防止盲目追求规模和大干快上。已经形成一定规模稳定客流量的市域（郊）铁路车站优先进行开发，但是对于车站及周边空间仅够保障车站交通集散功能的车站，应注意综合开发强度不宜过高。

3.2 市域（郊）铁路车站开发的产业布局

从区位特征出发，确定位于城市不同位置的市域（郊）铁路车站的业态选择。中心城区人口密度相对较大，土地价值高，位于中心城区的车站更适宜发展高价值业态，优先布局大型商业、商务办公、酒店会展设施用地，通过长期更新改造以及功能业态植入等措施，实现车站地区的产业升级，激活站点周边发展活力，实现产业与车站功能的融合。城市边缘人口密度相对较小、土地价值低，位于城市边缘区的市域（郊）车站在产业布局时一方面可以增加工业等生产性服务业的用地比例，以生产性服务业的聚集催化效应打造现代服务业核心，建设成规模的产业园区、购物小镇；另一方面也可以选择进行住宅以及相关配套设施的开发，打造可以实现区域职住内循环的郊区新城。

从线路走向出发，探索沿线路进行轴带式开发的特色优势，结合线路主要站点尤其是始发终到站、主要客流集散站的功能定位、主导产业，以线路为载体将主要站点优势产业向产业链上下游延伸，打造一条完整的产业发展带，例如沿线有知名景点的线路，可以考虑打造以旅游为主题的产业链。

3.3 市域（郊）铁路车站开发的空间布局

从周边区域已开发程度出发选择综合开发水平布局方式。周边已开发程度较高的车站更加适宜最早由Schutz等人提出的“圈层式”空间布局模式进行综合开发[11]，这类车站通常交通条件便利，并具有一定的产业发展基础；周边已开发程度较低的车站更适合以产业组团的形式进行空间布局，如日本的新横滨站就采用了这种空间布局模式；特别地，周边已开发程度极高，用地极其紧张区域的车站则适合“单点聚集式”空间布局模式进行综合开发，由于车站周边地块已高度开发，没有为车站综合开发预留圈层或组团式布局用地，需要通过提高车站综合体容积率的方式来确保综合开发的可用空间。

从周边房价水平出发明确以车站大楼为核心向外扩张开发的能力。房价较高的区域的车站综合开发需要更加注重土地的集约使用，选择高层、超高层建筑以提高开发区域的整体容积率；房价较低的区域的综合开发灵活性更高，开发中可以更多地照顾到与城市特色的融合、周边居民对生活品质的需求、区域优势的充分发挥。

4 结语

对于市域（郊）铁路车站周边土地进行综合开发可以有效反哺市域（郊）铁路运营。根据市域（郊）铁路车站综合开发所面临的外部环境及其自身优劣势，认为我国现阶段市域（郊）铁路车站综合开发战略总体上应当以增长型为主，辅以多种经营战略以克服外部的不利因素；在具体实施路径上，需综合考虑城市发展水平、车站能级、周边用地、车站区位等多方面因素，科学确定车站的开发规模与时机、产业布局、空间结构，从而实现更加科学合理的市域（郊）铁路车站综合开发，最大程度发挥车站周边土地价值，推动市域（郊）铁路实现高质量发展。