我国基本社会保障均等化与均衡性的测度工具设计与应用

张维群，李佳静

（西安财经大学，陕西 西安 710100）

一、问题提出与文献回顾

国务院于2017年印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，提出了全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。促进机会均等，保障公民享有基本公共服务是政府的重要职责。推进基本公共服务均等化，实现社会公平发展，是提升全体人民获得感的核心，对促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感都具有十分重要的意义。基本公共服务的基本构成解释为：义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等五个方面。随着社会的发展，对基本公共服务构成的理解也进一步充实。李斌（Li Bin）等将基本社会保障的构成归纳为：基础结构、环境保护、技术与通讯、文化、公共教育、医疗保健、福利安全等7个方面。随着基本社会保障理论研究的深入，其构成也在不断完善，均等化目标就是基于以上构成的各个方面普遍实现均等化的过程。基本社会保障是基本公共服务的重要组成部分，其均等化与均衡性的测量应当以基本公共服务理论为基础。因此，对基本公共服务理论内涵全面系统的认识是基本社会保障均等化和均衡性测量的基础。文献研究将基本公共服务均等化的理论内涵归纳为以下四个层次：①需求角度，②机会、结果的角度，③机会、权利、结果三角度，④机会、结果、能力、权利四个角度。李振海等从供给的角度给出了基本公共服务均等化的内涵，认为国家无论在何时、何地、何领域都要为全体公民提供基本相同的公共产品和服务，所有社会成员都应拥有同等的机会、自主地选择他们所需要的基本社会保障，所有成员最终所获得的服务也应该大致相同，其内容体现了基本公共服务供给权利、机会均等的内涵特征。周章明等认为提供公共服务需求要将政府部门作为主导，为全体社会成员或者某些特定社会成员的需求提供或创造公共产品和公共环境，来满足他们的基本生活和发展需要。其中，公共产品不仅要包括有形的产品，还应该包括医疗、教育、安全、和谐的社会环境及健康有序运营的市场环境这类无形的产品。此研究拓展了基本公共服务均等化的理论内涵，指出了公民或特定社会成员对基本公共服务的需求既包括公共产品，还包括环境和条件，而基本公共服务均等化不仅包括供给方面的均等，还应包括需求保障方面的均等。我们认为，基本社会保障均等化的理论内涵是指政府或企业为全体社会公民或特定群体供给具有大致均等的公共产品和服务，并保证其供给机会和结果的大致均等，同时还需要保障其相应的需求具有大致均等的能力和权利。均等化是不同区域之间基本社会保障供给机会、供给结果以及需求能力和权利保障之间的均等。基本社会保障均衡性概念是与均等化相关联的概念，均衡性是区域基本社会保障各子维度之间的协调性，比如基本社会供给保障与需求保障之间的协调性，或者供给子维度内部的机会与结果以及需求子维度的能力与权利保障之间的协调性等。依据经济学原理，基本公共产品的服务需要实现有效供给与有效需求二者之间基本均衡，促使基本公共产品的价值得以实现，而基本社会保障均衡性水平是测量区域基本社会保障实现能力的重要方式。因此，对基本社会保障均等化和均衡性测量理论的框架应当以基本社会保障均等化理论框架为基础，包括供给保障的机会、结果和需求保障的能力、权利的两个视角四个维度的内容。

党的十九大报告中明确提出，到2035年我国基本实现基本公共服务均等化的目标。要实现基本公共服务均等化目标，对均等化的测度与评价就成为亟须解决的现实问题。作为基本社会保障的组成部分，社会保障均等化测度理论研究是其进展评价中需要首先解决的关键性理论问题，也是基本社会保障均等化研究的出发点。对公共服务均等化测度理论的研究文献较多，而有关基本社会保障均等化测度理论的文献研究不多见。张帆等研究了财政缺口、财政不平衡对城乡基本公共服务均等化的影响效应。在此基础上，张启春（Zhang Qichun）等通过分析地区经济发展的差异，从政府财政投入的视角出发，构建基本公共服务七个方面的测度指标，并采用变异系数对均等化水平进行了测量，但其对基本公共服务均等化的研究仅限于资金供给的角度，文献构建的指标体系也仅限于通过财政投入的差异性，测量区域基本社会保障的均等化水平。朱楠等从基本公共服务的八个领域构建了相应的指标，其指标重点测量供给维度，运用层次分析法评估中国31个省份的社会保障质量，但其研究对均等化理论内涵的测度过于简单和粗化，测量的内涵也不够全面。吴晶（Wu Jing）等对基本公共服务均等化的理解则考虑供给结果维度，采用公共财政支出等指标测度社会保障均等化水平。以上文献理论依据仅是从供给角度对基本公共服务均等化水平进行测量。显然，不同文献研究对均等化理论内涵的理解存在着明显的差异，其观点和结论也存在着显著的差异。文献研究从各自均等化内涵的不同理解设计测度指标、方法和工具，其测度结果也必然不同，而基本社会保障均等化及均衡性的测量研究文献也并不多见。现时代，基本社会保障均等化和均衡性的测度研究需要依据基本社会保障理论的统一认识，构建一个科学化的均等化和均衡性的测度理论框架。

归纳以上基本公共服务均等化的理论框架，在此基础上，研究基本社会保障均等化、均衡性测度工具的设计思路及其原理，并讨论测度工具的优良性，以此进行应用研究，为基本社会保障均等化和均衡性测度提供理论方法，为我国基本社会保障发展提供决策理论支撑。

二、基本社会保障均等化与均衡性的测度工具设计

从经济学原理来看，社会产品或服务需要应当从供给和需求两个视角进行考察，保证供给和需求必须是有效供给和有效需求。基本社会保障均等化测度就需要从供给均等化和需求均等化两个视角进行测量。有效供给的构成要素是消费者具有可实现的消费机会，同时还能够产生消费的结果。因此，基本社会保障均等化既包括供给机会的均等，也包括供给结果的均等。基本社会保障有效需求不仅是消费者对基本社会保障具有一定的消费能力，还应当具有消费行为实施的保障，基本社会保障需求均等化则体现为保证需求能力的均等化和需求权利保障的均等化。因此，依据文献研究，基本社会保障均等化的测度理论框架构建应当从供给和需求各个视角出发，注重考查供给的机会和结果、需求的能力和权利四个维度的均等化水平。基于基本社会保障的理论内涵，为了更全面、系统地测度基本社会保障均等化水平，我们将各维度细分为人员供给、机构供给和资金供给等机会和结果，以及需求的认知能力和享用能力，对机构、政策的保障条件与效果等子维度分别进行均等化测量。

除了测量基本社会保障均等化的总体水平外，还需要考查个体在各维度或子维度上的水平差异，其差异大小用以反映区域各单位之间的基本社会保障均等化（Equalization）程度，区域单位之间基本社会保障水平大致相当就说明区域间基本社会保障均等化水平高，反之则说明区域单位之间基本社会保障均等化水平低。基本社会保障的均衡性（Homeostasis）是区域内基本社会保障构成各维度之间的协调程度，均衡性测度工具就是测量区域内结构各维度之间均衡性大小的工具，若区域内各维度间水平差异较大，说明各维度之间的均衡性差，反映了个体基本社会保障结构内各维度间协调性较差，均衡性间接地反映了区域基本社会保障结构内部的协调性和基本社会保障的可实现性。

因此，基于基本社会保障均等化和均衡性的理论内涵分析，本文从基本社会保障供给和需求视角，依据其供给机会与结果、需求能力与权利保障等维度构建基本社会保障水平、均等化和均衡性的测度理论框架（见表1）：

表1 基本社会保障水平、均等化和均衡性的测度框架

基本社会保障均等化和均衡性测度的理论，从测度层次上可以分为测度指标、方法、工具和模型等四个理论层次，各个层次测量的对象和目的各不相同，体现了对研究对象从低到高层次的定量化过程。统计测度指标体系是依据测度目标各维度的具体特征设计的一套系统化的定量指标，它包括指标内涵和外延的界定及各指标之间的逻辑关系；统计测度方法是实现各个指标值确定的方法，尤其是定性指标非结构化和半结构化数据的量化方法，包括测度数理方法的设计和选择，指标值的定义，比如量表、隶属函数的设计与选择等；统计测度工具是由多个显性指标综合设计的不含参数的公式，其目的是实现总体隐性因子（维度）的定量测度，其核心是构建显性指标与隐性指标之间的数理关系；统计测度模型是反映指标或因子之间定量关系的统计模型，包括模型构建与参数估计等理论，其目的是实现指标或因子之间关系大小的测量。基本社会保障水平的评价包括两个方面：一方面是单位基本社会保障均等化水平的评价，另一方面是基本社会保障各维度之间均衡性水平的评价。二者是从不同的角度对均等化水平进行综合测量，实现对基本社会保障水平的全面评价。

基本社会保障均等化测量的实质是测度不同个体间在特定指标或维度上差异水平的大小，在构建的测度指标体系基础上，设计基本社会保障均等化测度工具，其目的是综合测量区域基本社会保障各维度上均等化的大小。这里，我们设计区域基本社会保障各维度（子维度）水平的测量工具为：

图1 10个指标的3种排列情形下基本社会保障综合水平测度图

在基本社会保障测度理论框架中，需要对各个体之间均等化水平的差异性进行比较，以综合反映单位间在基本社会保障总体或各维度上水平的均等性。显然，基本社会保障均等化测度可以直接针对某具体指标测量个体之间的均等化，也可以测量某个维度（子维度）的个体之间的均等化。基于此，可以设计总体中各单位之间或综合指标之间的均等化测量工具。

各区域或个体的基本社会保障内部结构水平的均衡性是对各个体基本社会保障可实现性的测度，区域或个体基本社会保障内部各维度或子维度之间的均衡性需要进行综合测量，包括：供给与需求之间的均衡性、供给机会与结果、需求能力与权利之间的协调性等的测量。因此，我们可以设计测量单位内部基本社会保障相关维度之间的均衡性（Homeostasis）测度工具。

均等化和均衡性测量是从不同的视角对区域基本社会保障的供给和需求情况进行定量描述。均等化测度是实现各指标或子维度单位之间的均等化水平的综合评价，用以综合反映区域基本社会保障均等化水平的高低；均衡性是对区域内各关联维度（子维度）间的基本社会保障水平的差异性进行评价，用以综合反映区域内各个单位之间均等化水平的总体差异性大小，是反映区域均等化实现能力的测度。本文将从基本社会保障水平、均等化和均衡性三个测度视角分别对我国基本社会保障进行定量测度与研究。

三、我国基本社会保障均等化与均衡性的评价

依据本文构建的基本社会保障均等化和均衡性测度理论框架（见表1），对我国基本社会保障均等化测度理论内涵的内容进行定量测量，通过选择相应的测度指标，构建基本社会保障均等化测量的指标体系。在指标体系的构建中，我们仍然遵循一般指标体系的构建原则。①准确性原则。本研究选择的测度指标能够准确地反映相应子维度测度理论和内容的内涵，即基本社会保障供给和需求方面的机会、结果、能力和权利的要素构成和基本内涵。②代表性原则。由于对基本社会保障各子维度要素和内涵的测量涉及的指标众多，同时相关指标也存在着相关性，我们依据每个子维度的测度内容，选择最具有代表性的指标，不考虑其他关联性较弱的指标。③全面性原则。在本文研究中，由于政策因素的数据局限性，我们暂时不予测量外，尽可能保证每个子维度的内容都能有其要素和内涵的测量指标。④简约性原则。我们在选取指标时尽可能选取少数最能代表测度内容内涵的指标，避免指标数量过多。⑤可比性原则。由于不同区域规模大小不同，选择绝对指标缺乏区域之间的可比性，在本研究中我们选择了大部分相对指标予以测度，以消除区域规模大小对均等化测度结果的影响。

依据以上原则，本文根据基本社会保障均等化测度理论框架，设计出我国基本社会保障均等化测度指标体系（见表2）。

表2 我国基本社会保障水平测度指标体系

从经济学理论角度来看，基本社会保障的实现必须包括供给和需求两个视角，且供给和需求必须保证有效供给和有效需求才能使得基本社会保障具有可实现性。有效供给应当包括供给机会和供给结果两个维度的有效性，而供给机会包括资源供给机会和条件供给机会两个子维度。资源供给包括人财物等方面的供给，所以我们分别从机构供给、人员供给和资金供给三个方面结合机构条件和设施两个方面来选取代表性指标；有效需求包括需求能力及需求权利两个子维度的有效性，能力包括认知能力和享用能力两个子维度。认知能力包括政府和消费者个体两个主体的认知能力，因此我们从政府和个体两个主体选取典型指标，享用能力从重点优抚对象和重点优抚对象伤残人员两个对象选取代表性指标，由于政策因素我们暂没有考虑，权利保障我们从儿童和五保人口两个对象中选取代表性指标。依据以上指标选择的思路，我们构造以上我国基本社会保障水平测度的指标体系（见表2）。

通过国家统计局统计年鉴数据平台对本文设计的指标体系中各指标的原始数据进行采集，部分原始数据依据相关指标的测度口径进行了加工，各测度指标的加工测量方法按照国家统计局相关测度口径和方法进行。为了保证数据的完备性，我们对部分缺失数据采用临近年份数据进行插补处理。为了保证各指标之间的可比性，我们把各个测度指标值与各省区相应指标2011年的最小值比较，获得各省（区、市）相应指标的相对测量指标值，以实现测度结果的纵向比较以及不同指标之间的可比性。具体处理方法见下式：

利用构建的基本社会保障均等化测度指标体系（表2），依据设计的基本社会保障水平的测度工具式（1），得到2019年全国各省（区、市）基本社会保障水平的综合测量结果（见表3）：

表3 我国各省（区、市）基本社会保障水平的综合测量结果（2019）

表3结果显示，我国社会经济发达省份基本社会保障水平明显高于其他地区，江苏、浙江、上海、北京和天津等地区基本社会保障水平明显高于其他地区，其水平测度值分别为22.58、20.96、17.08、15.40和10.43，其他地区水平测度值普遍不高，西藏、青海等地区基本社会保障水平明显偏低，分别为3.64、3.96，两类省份之间差异较大，体现了明显两极分化的特点，表现为经济社会发展水平高的地区社会保障水平明显好于其他地区的社会保障水平。

从供给和需求两个维度水平的比较来看，全国各省份基本社会保障供给水平普遍高于需求水平，主要由于各省区基本社会保障条件供给机会和供给结果水平普遍较高，使得基本社会保障供给机会和结果都得到了显著提升，而需求方面各省（区、市）对基本社会保障需求能力不高，使得基本社会保障需求水平明显偏低。从供给内部构成来看，上海、浙江、北京和江苏由于其社会经济发展水平较高，尤其是社会捐助及社会福利彩票提取公益基金较高，使得社会保障供给水平明显偏高，其基本社会保障的供给机会水平明显高于其他地区。从需求内部来看，山东、江苏、湖北、浙江等在基本社会保障的需求保障方面水平较高，使得其需求水平总体较好，而全国各省（区、市）基本社会保障的需求能力普遍不高。

为了进一步评价各省（区、市）之间基本社会保障均等化水平的差异性，我们利用均等化测度工具式（2）对全国基本社会保障均等化进行测量，其结果见表4：

表4 我国总体基本社会保障均等化水平测量结果（2019）

综合表3表4结果可以得出，我国各省（区、市）之间基本社会保障均等化水平的差异性较大，其基本社会保障均等化综合测量值高达3.6282，尤其是北京、上海、江苏和浙江等地区社会保障水平明显高于其他地区，而其他地区基本社会保障水平普遍不高，说明全国各省（区、市）之间社会保障水平差异较大，各地区之间基本社会保障均等化水平不高。从供给和需求维度的社会保障均等化水平来看，各省（区、市）之间供给和需求两个维度的均等化水平差异较大，其均等化测度值分别为11.6110和1.4700，供给与需求的均等化表现为严重的不平衡性，需求的均等化水平明显好于供给的均等化水平。部分社会经济发达地区的基本社会保障供给水平明显高于其他地区的供给水平，而基本社会保障需求方面各个地区则差异相对较小。

从供给和需求的各子维度测度来看，也体现出了严重的内部不平衡性，供给结果的均等化水平明显差于供给机会的均等化水平，均等化测度值分别为24.2648和6.8927，各个地区普遍注重了机构、资金和人员等要素的基本服务供给投入，使得各地区供给机会差异不大，而各地区对基本社会保障的供给结果存在着较大差异，使得供给维度的均等化水平较低；从基本社会保障的需求维度来看，需求能力保障的子维度均等化水平要好于权利保障均等化水平，其均等化测量值分别为0.4814和5.3208，说明部分地区对基本社会保障的权利保障亟待加强。总体来看，各子维度的均等化水平相差较大，其测量值接近4倍，说明我国基本社会保障总体及子维度的均等化水平存在着严重的区域不平衡性。

基本社会保障均衡性是反映地区内部社会保障供给与需求之间的平衡性以及供给维度的机会和结果、需求维度的能力和权利保障之间的平衡性，其均衡性测量主要是反映各省（区、市）区域内部基本社会保障对外服务情况或接受外部社会保障的情况，也从一定程度上反映区域内部社会保障综合可实现的能力。利用式（3）我们得出我国各省（区、市）社会保障均衡性测度结果（见表5）：

表5 我国各省（区、市）基本社会保障均衡性测量结果（2019）

从表5结果可以看出，上海、北京基本社会保障供给与需求的均衡性较差，其测度值较大，分别为2.8010和2.2914，尤其上海市基本社会保障供给与需求水平差异较大，其均衡性测量值明显偏高，其根本原因是这两个地区由于经济发展及认识水平均较高，存在着大量社会保障资金捐助，基本社会保障供给水平明显偏高，使得这两个地区基本社会保障供给水平远大于需求水平。由于贵州和新疆等地区基本社会保障的外部供给服务较多，使得这些地区供给与需求之间的差异不大，贵州、新疆基本社会保障供给与需求均衡性较好，其均衡性测度值分别为0.0449和0.0680，反映在其均衡性测度水平较低。其他省（区、市）供给与需求之间差异性不大，均衡性水平适中。

从供给内部的子维度间的均衡性来看，各地区基本社会保障需求内部的均衡性好于供给内部的均衡性。上海、广东、北京和浙江四个地区供给机会水平远大于供给结果水平，其测度值分别为2.8733、2.0687、1.5104和1.4573，供给内部均衡性较差，其根本原因是四个地区供给机会水平远大于供给结果水平。这些地区社会经济发展水平高，存在着大量的供给机会的资源向外部地区输出，使得供给机会水平明显大于自身的供给结果水平。而其他地区供给机会与供给结果的均衡性测量值均小于1.0000，其差异不大。其中，青海、贵州两省区基本社会保障供给子维度间差异最低，其测量值小于0.01，均衡性最好，这两个省供给机会和结果均普遍偏低，二者差异并不大。从基本社会保障需求内部子维度的均衡性来看，江苏、海南、浙江和广西的基本社会保障需求能力和需求权利保障之间差异性较大，均衡性较差，其测量值分别为1.8806、1.1206、1.0970和1.0060，这四个地区需求均衡性差的原因均是需求权利保障水平明显高于需求能力保障水平，其他地区需求均衡性较好，但是均存在着能力保障水平稍好于需求权利保障水平，尤其是云南、安徽、上海和陕西等地区均衡性测量值小于0.1，均衡性较好。这些特征说明，区域社会经济发展水平的高低与基本社会保障的均衡性有关系，体现为社会经济发展较好的地区，基本社会保障供给水平较高，需求水平相对较低，其均衡性较差，存在着基本社会保障供给输出的情况，而在需求方面，需求能力和权利保障二者之间的均衡性也具有与地区社会经济发展水平相关的特征，社会经济发展较好的地区能力保障水平明显高于权利保障水平，均衡性较差，而社会经济发展水平一般的地区二者差异不大，均衡性较好。这说明发展区域社会经济水平，促进地区间均衡发展是提高我国基本社会保障水平、均等化及均衡性的根本动力。

四、结论与建议

我们认为基本社会保障均等化是体现人们平等、公平和有尊严地生活的标志，基本社会保障均等化的测度研究是为了促进政府、社会和企业共同服务于特殊群体的能力、水平和结果的基础性理论研究，也是实现国家治理能力现代化监测的重要组成部分。我国基本社会保障在考虑区域综合水平高低的同时，既要考虑各地区之间社会保障水平的均等化程度，体现平等、公平的原则，同时也应当考虑区域基本社会保障内部各构成要素之间的均衡性，考查地区基本社会保障的协调性和可实现性，基本社会保障的测度研究既考虑供给机会和供给结果的测度，又考虑需求能力和权利方面的测度，并全面、系统地评价基本社会保障的水平、均等化和均衡性。本文通过构造相关测度工具并应用于实际测度，结果显示：我国大部分地区基本社会保障水平普遍不高，区域之间差异较大，均等化水平偏低。表现为：①我国各省（区、市）之间基本社会保障水平的差异性较大，经济发达省份基本社会保障水平明显高于其他地区；②基本社会保障均等化水平较低，供给与需求之间存在着严重的不平衡性，地区之间供给的均等化明显差于需求的均等化；③从子维度的测度来看，供给结果的均等化要差于供给机会的均等化，需求权利保障均等化差于需求能力的均等化；④从区域基本社会保障内部构成要素的协调性上看，社会经济发展水平较好的地区，其基本社会保障均衡性较差，供给总体水平好于需求总体水平，供给机会好于供给结果，需求能力保障好于需求权利保障。

基于本文的研究结论，对促进我国基本社会保障均等化和均衡性发展提出以下建议：①继续加强我国各个省（区、市）社会经济的均衡发展，增加基本公共服务的投入，尤其是提升社会经济发展落后省份基本社会保障的资金投入，为基本社会保障水平的提高提供经济基础。②增强全社会基本社会保障的供给水平，尤其是社会保障资金的预算和募集，增加社会保障机构的设置和服务设施的投入。扩大社会福利企业生产规模和效益，大力提倡政府、企业和个人为社会保障事业捐款捐物，发展福利彩票发行规模，以提高公益金的提取金额，适当增加社会保障机构的设置数量及设施的资金投入。③加强社会保障组织、社区福利机构数和社会保障自治机构，积极扩大其从业人数，拓展和增强这些机构的效益，为社会保障均等化提供充足的资源支撑。④政府积极发展地方经济，扩大社会保障财政预算支出，广泛动员各类企业为社会福利事业提供资金支持，提升区域社会保障的需求水平。⑤政府应加强社会保障的宏观管理和指导，注重各类资源的调配，尤其是要加强社会保障资金的转移支付力度，实现社会保障资金各省（区、市）之间的均等化分配，以保障区域大众社会保障的有效需求。以上措施的实施，可以提高我国基本社会保障的水平，促进其均等化和均衡性的进一步改善，实现我国整个社会公平发展和提高公众的生活质量，尤其是对实现特殊群体平等、有尊严和高质量的生活具有现实意义。