让政府、平台、劳动者三方共赢
——以公共就业服务融合新就业形态为视角

张成刚 辛茜莉

一、问题的提出

党的十九大指出，要坚持就业优先战略和积极就业政策，提供全方位公共就业服务。全方位公共就业服务有利于促进市场供需匹配，保障和改善民生，推动经济高质量发展。2018年《关于推进全方位公共就业服务的指导意见》中，要求提供覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位公共就业服务。

公共就业服务不仅要提高服务质量，同时还要顺应劳动力市场变革。随着数字技术迅猛发展，大量以平台为组织基础的新就业形态不断涌现，在世界范围内蓬勃发展。国际劳工组织认为未来劳动世界中，影响最为深远的是“以互联网技术为媒介，将物品和服务的需求方与可提供物品和服务的供应方联系起来，双方形成临时的商业关系，该关系于产品或服务交付后即不存在”的工作模式。[1]OECD 报告指出，过去十年来，服务类平台市场呈现指数级增长。[2]根据《共享经济发展报告》中对共享经济从业者规模和各平台公司就业规模的研究，可以推断出新就业形态所带动就业规模应该在千万量级。[3][4]

现有公共就业服务体系仍然以标准就业为主要服务对象。因此，2021年8月，国务院印发的《“十四五”就业促进规划》中提出要完善灵活就业人员就业服务制度，建立灵活就业岗位信息发布渠道。面对新就业形态快速涌现，公共就业服务相关法律、法规及政策体系等尚未涉及新就业形态。各级公共就业服务机构对新就业形态认识不足、重视不够，例如，职业指导、职业介绍方面，主要帮助劳动者与传统企业结合。公共就业政策性补贴仍主要覆盖传统就业，尚未覆盖新就业形态。例如，中央财政、各地方财政的职业培训补贴资金，尚未覆盖到新就业形态，也未与平台运营公司合作进行职业技能培训。[5]

政府机构与平台企业相互配合的协同治理模式应成为适应新就业形态的公共就业服务的主要模式。平台是劳动力资源组织的基础，平台有动力和意愿扩大岗位需求、改善就业质量。[6]平台还可以起到职业培训、职业介绍或工作匹配的作用。学者认为政府应积极探索协同治理的模式，以平台为基础设计税收、劳动标准、社会保障等制度。[7][8]协同治理模式也可以作为改善公共就业服务供给机制的一种路径[9]，意味着政府与平台企业通过协调互动，共同分配任务、承担责任、共享结果。政府机构可利用平台企业在信息、数据、算法方面的优势，形成政府与平台企业协同配合、多元供给、可持续的公共就业服务模式。[10][11]

本文使用定量与定性分析，同时访谈了中国就业培训技术指导中心、北京市各区公共就业服务机构的负责人和一线工作者以及阿里巴巴、滴滴出行、美团等新就业形态代表企业，分析了公共就业服务适应新就业形态的现状和问题。

二、公共就业服务体系融合新就业形态的现状分析

（一）公共就业服务机构工作人员对新就业形态的认知

公共就业服务机构工作人员对新就业形态的整体认知不足（见表 1）。他们普遍认为新就业形态是未来长期发展趋势，公共就业服务机构应该为新就业形态发展提供服务，但现行公共就业服务体系和政策制度并不能够满足新就业形态的发展。仅有少部分人员表示非常了解新就业形态。此外，平台企业与新就业形态从业者的关系问题在公共就业服务机构工作人员认知中存在分歧。45.4%的工作人员认为两者并不是劳动关系，而是平等主体的劳务关系或合作关系，认为是劳动关系的比例仅为13.9%。

表1 公共就业服务机构工作人员对新就业形态的认知

公共就业服务机构人员所了解的新就业形态类型主要包括电子商务、平台类（如滴滴司机）和社群类（如微商）等，这样的认知主要与这些新就业形态类型在社会消费生活中的渗透率有密切关系。

对于新就业形态的工作特点（见表 2），超过70% 的工作人员认为，新就业形态从业者的工作时间更为灵活、工作地点不固定，有较高的自主权，可以从事多种职业。同时，也有60%左右的工作人员认为，新就业形态从业者的工作不够稳定，收入也不稳定，培训不足，同时缺乏社会保障。对新就业形态持正面观点的机构工作人员占多数。

表2 工作人员对新就业形态从业者就业特点的认知

机构人员认为新就业形态渗透率较高的行业包括电子商务、网约车和外卖。与机构人员所了解的新就业形态类型类似，渗透率较高的行业都是与生活消费密切相关的行业。而出现时间较晚或消费需求较低的行业，如娱乐网红、共享医护、网约美业等，只有少部分人员了解。

与行业相对应，网约车平台滴滴出行，外卖平台美团、饿了么，电子商务平台淘宝等为机构工作人员所熟知。但一些规模较小或适应特定类别就业者的平台，如自由职业者平台猪八戒网、一品威客；医疗服务类平台好大夫在线、医护到家；家政类服务平台阿姨帮等，机构工作人员了解较少。

（二）平台企业的公共就业服务需求

一是招聘需求。平台企业目前普遍存在招工难的问题。平台业务需求量大，但从业者规模并不能完全满足订单需求。目前所采用的招聘方式主要是“老乡带老乡”的传统方式，招聘成本高、效率低且从业者职业认同感低。平台企业期望通过公共就业服务体系开展招聘，填补空缺岗位。

二是社会保险分担需求。目前从业者与平台企业的关系以劳务或合作关系为主，建立劳动关系比例较低。对于从业者需求急迫的工伤保险，仅依靠平台企业使用商业保险是否能够解决，目前还尚未所知。平台企业希望工伤保险能够前置于劳动关系，帮助从业者解决较为急迫的工伤问题。

三是新职业认定需求。在新就业形态发展过程中，出现了大量以前未有的工作内容、工作任务、工作岗位以及职业类型。平台企业希望能够将其中规模较大、工作内容较新颖的工作或职业以新职业的方式确定下来，进入《职业分类大典》，以增强平台从业者的职业认同感和职业稳定性。

四是享受就业创业培训优惠政策的需求。平台企业希望平台从业者能够享受就业创业、职业培训方面的普惠政策；希望将建档立卡贫困人口、就业困难人员等优先纳入优惠政策享受范围。

除了上述公共就业服务需求外，新就业形态的发展也对社保政策提出新要求。例如，新就业形态参与者应以何种身份参加社会保险，其社会保险该如何转移接续，是否可以由平台报送就业困难人员信息，政府给予相应灵活就业人员参保补贴等。

（三）公共就业服务机构愿意提供的服务内容

针对劳动者，公共就业服务机构提供政策咨询的意愿最高，提供职业介绍的意愿最低（见表3）。机构人员认为公共就业服务机构可为新就业形态人员从业者提供的服务主要有政策咨询、创业服务和职业培训。

表3 机构人员可以为新就业形态从业者提供的公共就业服务

针对平台企业，公共就业服务提供政策咨询的意愿最高，开展代理招聘和社保事务的意愿最低（见表 4）。机构人员认为公共就业服务机构可为新就业形态人员从业者提供的服务主要有政策咨询、优惠政策和招聘指导。

表4 机构人员可以为企业提供的公共就业服务

三、公共就业服务体系融合新就业形态的难点分析

（一）政策层面

公共就业服务支持新就业形态的政策还需进一步明确。《关于推进全方位公共就业服务的指导意见》（以下简称《意见》）第四条指出：“各类企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织，机关事业单位、社会团体以及创业实体，可向公共就业服务机构咨询了解人力资源市场信息，申请招聘用工服务。对民营企业等非公有制经济，要公平对待，提供同等服务……对处于初创阶段以及灵活形式用工等用人主体，可采取‘经办人书面承诺+工作人员必要调查’的方式受理，并在招聘信息中标注”。该条政策事实上指出了公共就业服务应该为新就业形态（灵活形式用工用人主体）提供服务，但基层公共就业服务机构对于政策的理解以及政策传导尚未到位，对于政策的贯彻落实还需要过程。《意见》也未明确灵活形式用工主体包括平台型用工主体，基层公共就业服务机构也未能将政策朝向有利于融合新就业形态的方向解读。

公共就业服务体系主要支持传统正规就业，对灵活就业、新就业形态考虑较少。职业介绍方面，能够被纳入职业介绍的岗位，要求用人单位必须与介绍成功的劳动者建立劳动关系，用人单位需为劳动者缴纳社会保险企业支付部分。职业培训、创业支持等方面，对灵活就业人员考虑较少，并将平台企业和新就业形态从业者排除在服务范围外，未能利用平台扩展就业服务范围。在组织机构、职能机构设置方面，公共就业服务在各地方设立不同级别机构，并未设立专门的与新就业形态发展对接的部门和人员，但平台企业主要在全国范围内运营，地方代表处权限有限，双方缺乏对接机制，容易出现信息不对称、政策与实际情况不匹配的问题。

传统的就业界定和统计方式未将新就业形态纳入统计，无法认定新就业形态的就业规模。传统的就业是以劳动关系及工作时间作界定。新就业形态劳动关系尚未明确，工作时间灵活，劳动者可以自由进入或退出平台。新就业形态的特点造成了对其进行就业统计存在困难。由于就业统计标准不明确，新就业形态创造的岗位未纳入公共就业服务统计体系。

企业与劳动者建立劳动关系为目前公共就业服务的抓手。平台企业与平台从业者关系尚未明确，成为就业机构提供服务的阻碍。目前公共就业服务体系中的职业介绍、职业指导、技能培训等都是针对传统企业或者传统用工方式设计的，要求企业所提供的是有劳动关系的正规就业岗位。但新就业形态体现出的是无组织、自雇式、流动性的特点。基层公共就业服务机构对为新就业形态提供服务存在顾虑，认为无法厘清关系，公共就业服务部门如果推介平台岗位，相当于对无劳动关系的岗位进行背书，公共服务部门存在潜在风险。

（二）操作层面

各级公共就业服务机构对服务新就业形态担心存在风险。各级公共就业服务机构严格按照国家现有确切的、有具体工作要求的政策开展工作。国家支持但未做明确、具体要求的，基层公共就业服务机构一般不会涉及。同时，目前中央政府层面缺乏承担推动与新就业形态融合的专职部门，也导致基层公共就业服务机构害怕承担风险与责任，不愿意接触新就业形态。

目前公共就业服务中的职业介绍主要推荐符合“用人单位”条件的传统正规岗位工作。尽管目前平台普遍存在劳动力短缺、招工困难，平台企业也希望通过职业介绍服务来扩大宣传，让更多的劳动者了解其招聘需求，进入平台工作。然而，基层公共就业服务机构对平台招聘登记仍存顾虑：一是公共就业服务机构为平台企业代理招聘会增加工作人员工作量；二是公共就业服务机构认为其代理招聘并不一定能为平台找到理想的员工；三是公共就业服务机构担心代理招聘的员工与平台发生纠纷，可能会导致信访、争议等可能损害公共就业服务机构信誉的事件发生。目前职业培训补贴的发放条件包括劳动者在职或在岗、有劳动关系、户籍等。这些条件限制了大量外地务工者获得职业培训，而新就业形态从业者很大一部分是从原来的灵活就业者转变而来，其中大部分为外地务工者。同时，以劳动关系作为享受职业技能培训补贴的前提条件，也限制了新就业形态从业者获得职业培训补贴，减少了这部分群体获得职业培训的机会。

传统职业技能培训注重劳动者岗前培训，对劳动者在岗培训主要以企业内培训为主。为了交易顺畅，平台企业已经对平台劳动者进行大量与业务相关培训，但公共就业服务机构未与平台企业开展合作，上述培训也未纳入职业技能培训补贴范围。

公共就业服务机构与新就业形态平台企业相互之间了解有限。公共就业服务机构对新就业形态的特点和范围了解有限，不熟悉新就业形态能够提高哪些岗位，适合于哪些群体就业。公共就业服务机构工作人员对新就业形态的了解，主要和自身消费体验有关，缺乏深入了解。同时，平台企业普遍成立时间短，对公共就业服务了解不足，也无法对公共就业服务提出有效需求。由于对彼此了解有限，公共就业服务与新就业形态平台企业之间开展合作有限。

四、构建融合新就业形态的公共就业服务着力点

（一）政策层面

认真贯彻落实《关于推进全方位公共就业服务的指导意见》，明确公共就业服务可以支持新就业形态。一是要落实《意见》提出的“建立健全覆盖全民、贯穿全程、高效便捷的公共就业服务体系，实现全方位的公共就业服务”要求，在政策上，清晰明确的将新就业形态纳入公共就业服务范围，出台支持新就业形态的公共就业服务政策。二是要调整公共就业服务的政策思路，既要考虑正规就业，也要考虑到灵活就业。三是要强调政策执行力，进一步强化管理职能，让面向新就业形态的服务更有实效性。公共就业服务机构可以考虑在小范围内试点，降低对平台企业及平台从业者享受服务的门槛。

将新就业形态纳入就业统计，探讨新就业形态的就业标准。目前平台企业掌握从业者的收入水平、工作时间等数据，可利用这类数据对劳动者就业予以认定。通过与平台企业开展合作，将平台企业需求导入公共就业服务体系，使用平台数据识别就业困难群体和重点就业人群的就业状况，可以帮助公共就业服务机构精准服务目标群体。

改革用人单位表述，突破劳动关系限制。公共就业服务机构提供职业介绍、培训补贴等以“用人单位招用人员”为前提。新就业形态条件下，工作的提供方由传统用人单位—企业，转变为平台组织。在劳动者与平台企业关系尚未明确前提下，应适度放宽职业介绍及职业培训中“用人单位”限制，将用人单位扩展为用人组织，放松劳动关系限制条件。

（二）操作层面

1.以就业帮扶作为公共就业服务对接新就业形态的突破口

在稳就业的背景下，以就业帮扶作为公共就业服务对接新就业形态的突破口，发挥新就业形态创造就业岗位的能力，为公共就业服务机构关注的重点就业群体和就业困难群体服务，既对公共就业服务机构稳就业有利，也有利于新就业形态的发展，同时又有利于劳动者获得工作、增加收入，既能满足平台企业岗位招聘需求，也能满足公共就业服务机构就业援助需求，形成政府—平台—劳动者三方共赢的“三赢模式”。“三赢模式”运行机制关键点如下：

第一，通过试点（企业、地区）推动。建议在少数相对成熟的平台企业，结合平台企业意见，选取部分地区进行新就业形态就业帮扶试点，解决试点中存在的问题，试点成功后再逐步推广。在试点工作中，调整公共就业服务中不适应新就业形态特点的要求，例如平台运营企业一般在全国范围运营，各城市在职业介绍中要求平台企业与传统企业一样出示营业执照（副本），这对于平台企业而言成本过高。对于“用人平台”，可采取“经办人书面承诺”的方式受理，并在招聘信息中标注，必要时可进行部门信息核查或工作人员调查。

第二，依托项目推动，在中央政府层面建立专职工作机构。平台企业在全国范围运营，省市分公司或代理处权限有限，大量决策仍需要总部做出；基层公共就业服务对新就业形态服务的理念更新需要时间，短期内由于担心承担责任不愿意接触新就业形态。因此，建议在部级层面设立对接平台企业的专职工作机构，负责对接平台企业，建立就业帮扶、职业培训等方面的合作关系。专职机构获得不同地区新就业形态的岗位信息，然后将信息提供给各省市公共就业服务机构，地方利用信息做就业援助、职业介绍等工作。在明确专职机构和地方公共就业服务机构权利和义务前提下，专职机构解决地方公共就业服务机构的后顾之忧，有利于地方公共就业服务机构积极性的提升。同时由专职机构与平台总部直接沟通，形成“总对总”的沟通局面，有利于协调支持新就业形态工作过程中遇到的问题（如图1 所示）。

图1 专职机构下就业服务机构与平台企业关于职业介绍的协同治理模式

第三，就业介绍与职业技能培训联动。在项目推进中，可以统筹利用职业技能培训相关资源，鼓励试点地区开展培训后推荐到平台就业。探索将新就业形态上岗前的培训项目，转变为专项职业能力考核项目；利用专项职业能力考核项目与职业技能培训计划联动。

第四，明确人社部门与平台企业权利义务。在试点过程中，人社部门与平台企业签订合作协议，明确各方权利义务。一方面，平台企业要保证岗位真实性，对重点就业群体或就业困难群体承诺优先招录。平台企业应与公共就业服务机构共同协商重点就业群体或就业困难群体范围，是否可以提供额外优惠福利（如免费的技能培训、额外生活补贴等），明确招聘岗位规模等。另一方面，公共就业服务机构不设置过高门槛或过多条件增加平台企业负担，优先兑现重点群体进入平台工作享受的就业创业、职业培训补贴、社保补贴等优惠政策，对平台企业为就业帮扶而新开发公益性质岗位提供工资补贴。

明确专职机构与地方公共就业服务机构工作内容与责任划分。根据上述三赢模式，专职机构主要负责政策推进、运行机制设计、对接平台企业总部，与地方公共就业服务机构沟通岗位信息等。地方公共就业服务机构主要负责发布平台岗位，向求职者推荐平台岗位，对接平台企业区域中心等。公共就业服务机构与平台企业之间，专职机构与基层机构之间应形成沟通与信息共享机制，通过信息系统沟通岗位信息，提升岗位发布与岗位介绍效率。

2.逐步推动公共就业服务与新就业形态全面对接

一是将新就业形态就业纳入新增就业统计。积极探索新就业形态就业纳入新增就业统计，探索平台企业享受公共就业创业服务、享受就业创业优惠政策，建立新职业等工作。二是推动新就业形态融入职业技能提升计划。目前，新就业形态中聚集了大量符合条件的劳动者群体。建议职业技能提升计划与平台企业合作，通过平台企业反映劳动者技能提升需求，利用平台企业现有资源对劳动者培训，争取职业培训补贴。三是将部分新就业形态类型纳入新职业。将一些规模较大、工作内容较新颖的新就业形态类型以新职业的方式确定下来，有利于引导就业，便于开展职业技能培训。四是新就业形态从业者及平台企业享受就业创业培训优惠政策。建议突破劳动关系限制，对于平台中符合条件的重点群体优先纳入享受就业创业培训优惠政策范围。

3.公共就业服务机构提升能力，以更好地适应新就业形态发展

一是加强对机构工作人员新就业形态知识的宣传和培训，加深他们对新就业形态的理解，提升他们对新就业形态功能及作用的认知，扭转公共就业服务机构因为害怕承担风险而不愿接触新就业形态的观念，调动工作人员利用新就业形态解决就业困难问题的积极性。二是加强信息化建设，提升信息化能力，建立专职机构与地方公共服务机构共享的平台岗位信息系统，加强主动服务新就业形态功能。公共就业服务应提升数字化能力，运用数字技术手段增强服务能力。三是增强公共就业服务机构与平台企业协调合作。通过专职机构推动，形成各地方公共就业服务机构与平台企业地方分支机构相互协调沟通的工作模式,与平台企业形成信息对接机制。了解平台中已经工作的重点就业人群和就业困难人群的工作状况。针对平台的就业困难人员、农村建档立卡贫困户等主动提供帮助。