党建激活社会
——社区治理的一种新范式

文｜徐选国 华东理工大学社会与公共管理学院副教授

吴佳峻 南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，原文发表时为华东理工大学社会工作专业硕士研究生

杨威威 华东理工大学社会与公共管理学院博士研究生

问题提出

社区治理成为单位制解体之后国家进行社会管理的关键场域。社区治理原本是用来解决单位人向社会人转变过程中的管理、福利和社会秩序问题的，但随着社会领域的不断发展，以及国家治理进程从社会管理向社会治理的转变，社区治理的内涵发生了重要变化。党的十八大以来，党建引领下城乡社区治理体系建设日益昭示着国家治理的实践走向。对于党建引领，学界从逻辑起点、理论阐释、问题探讨等方面开展了丰富的研究，既有研究虽然对党建引领社区治理的逻辑起点进行了论述，但他们的关注点更多是一种社会治理逻辑而非生活治理逻辑。关于党建引领社区治理的理论更多强调政党生产社会、型塑社会，单向度地强调党组织的主体地位，而忽视了社会本身的能动性及其对政党行动的作用和影响。

同时，既有研究较少关注社区治理的纵向变迁及其深层机理，这种研究取向容易忽视“制度优势向治理效能转化”的另一个面向，即实践中的治理效能又是如何进一步强化和影响制度环境、制度变迁的？因此，党建引领社区治理到底要解决什么核心问题，政党与社会的关系为何，党建引领社区治理如何回应以人民为中心、构建美好生活，以及共建共治共享的社会治理格局构建等议题，都尚未真正破题。

本研究基于对上海市一个具有30年治理历史的城市社区进行长时段观察发现，该社区前20年存在着治理主体分化、治理矛盾凸显、治理效能甚微的多重困境，在后10年发生着巨大变化，基层社区党组织发挥核心引领作用，将潜藏于基层社会的力量激活，通过再组织化和自组织化等机制，实现了该社区的治理蜕变和成功转型，探索形成一种有组织的合作治理实践。基于此，本研究的核心问题在于：在近30年的治理实践中，梅村从原先治理失败到后来治理成功的转变是如何发生的？这种转变体现了党建引领社区治理的何种深层机理？

理论视角与分析框架

公共选择与理性行动：城市社区治理的理论限度

城市社区治理是一项需要不同行动者共同参与的议题，长期以来以经济学为理论基石形成的公共选择理论成为传统社区治理的主导范式。该理论自诞生之日起就将“经济人”作为最基本的前提假设，集体成员身份的获得在于他们自身能够获取何种对他们而言存在利益的事物而非在于一种强烈的归属感；该理论还认为，除了参与私人经济部门活动的人之外，公共活动的参与者也受制于此，都有使自己行为利益最大化的倾向，所谓集体利益（或公共利益）是不存在的。因此，集体行动理论将人视作“理性人”或“经济人”强调了人的经济理性，这构成其主体性的一部分。然而，人在本质上并非天然趋于这种利益最大化，其本身具有更为重要的道德属性和社会属性。前述理论仅仅是从经济学视阈来理解人，忽视了从其他学科来分析人这一更为重要的维度，这就导致其对人的主体性、自主性理解的偏隘。

组织规则与有组织的无序：法国组织学派的借鉴与启发

法国组织学派将组织理解为一种人为的建构而非自然形成的现象，人们之所以要建构组织，“其目的在于解决集体行动的问题，而其中要解决的最为重要的是合作的问题”，换言之，唯有靠集体行动才能实现目标。在他们看来，建立组织意味着合作，但是，这种合作并不仅仅是行动者本着良善的意愿而展开的联合，而是要运用集体的力量来解决大家所面对的共同难题。而后，法国组织学派进一步指出行动成员一旦进入组织就要在某种程度上遵守组织的规则，并且强调行动者的主体性与组织结构/规则之间的弹性互动，行动者是在组织规则下进行的有共识性的合作行动。然而，在社区治理的发展脉络中，长期以来形成的具有指令性的自上而下式的治理实践模式，其更加偏向于党和政府对基层社会稳定的考量，因而体现出单向治理与被动参与的局面，并且由于行动者主体的行动是在复杂环境中相互碰撞、对峙的结果，进而形成了一种“有组织的无序”状态。可见，这一理论模式仍然缺乏对本研究所展示的合作实践之恰适性解释。

政党激活社会：有组织的合作行动何以可 能？

针对国内目前提出的党建链接社会、政党组织社会等理论视角发现，虽然这些视角已经开始关注党建在社区治理中的关键性作用，但是这些视角倾向于认为政党先于社会并对社会产生型塑作用，忽视了社区原本潜藏着社会元素的事实。

在当前迈向治理的时代背景下，党建引领成为社区治理的核心引擎，其内在蕴含着党建引领社区治理的双重逻辑: 政治逻辑和社会逻辑。党建引领使社区治理朝向社会目标，并通过党建赋能使多元主体合作共治得以成为可能，实现了双重逻辑的整合。因此，本文基于法国组织学派提出有关组织、规则、有组织的无序等理论观点，进一步注入了符合我国情境的现实元素，把政党激活社会、社会助推治理效能作为合作行动得以成为可能的内在机制。在社区治理中，党组织将各类行动者整合到共同的行动实践体系中，通过集体的、合作性的治理行动，参与对社区相关议题的分析、解决。

梅村党建激活社会的生动实践

梅村是20世纪80年代末90年代初建成的动迁安置型老式社区。自建成以来，市场经济的发展、单位制的衰落、国有企业的结构重组、人口老龄化加剧等情境要素共同叠加于梅村之上，型塑了梅村老人多、房型多、弱势群体多的复杂局面。同时，也存在数量不少的吸毒人员、刑满释放人员、下岗失业待就业人员等“问题人士”，他们由于对政府动迁安置的不满，经常鼓动其他居民“闹事”，甚至集体上访。另外，梅村还是一个出名的垃圾村，垃圾满天飞，居民有时直接从窗口将垃圾往下倒。对于社区公共事务而言，几乎没有人愿意参与其中……这一系列结构性挑战和治理困境持续了10多年无法突围，呈现“消极的集体行动”与“集体不参与”的历史镜像。

而2011年以来至今，形成了以有组织的合作行动为导向的治理实践，不同行动者参与社区公共议题，积极改变着原先的社区治理结构和社区生态。这一转变得以成为可能的原因在于梅村精准捕捉社区需求，并策略性地从低碳、绿色和环保角度切入进行社区治理的突围，通过党建激活社会的逻辑，实现了激活社会力量及其助推社会治理效能的双重逻辑。

有效需求的精准评估：基层党组织对社区活力的激发

面临着自动迁安置以来的各种治理难题，尤其是依然居住在梅村并且由此衍生的各种深层次结构矛盾应该如何回应、如何治理，一度成为对梅村工作的巨大考验。作为过渡期，在2007年至2011年间，S书记深耕梅村，针对社区不同群体，了解他们各自的需求，不断思考梅村治理的主次问题和问题解决的先后顺序，并且链接资源为急需帮助或者需要介入的社区居民提供便利与咨询，解决了很多梅村历史遗留下来的“老大难”问题。

2011年，在梅村党总支的引领下，小区内10位家庭主妇自发成立了“绿主妇·我当家”低碳环保组织，吸引众多社区居民的关注，在工作取得成绩的基础上为了更好地发挥辐射效应，梅村注册成立了绿主妇环境保护中心，形成了“垃圾分类回收”“家庭一平米小菜园”“绿主妇议事会”“爱心编结社”等品牌项目。多年来，梅村党总支也正是通过项目化方式将居民吸引进来，形成一个一个的组织化团体，他们常态化地参与到梅村社区治理的方方面面。这体现了在党建引领社区治理中“政党激活社会”，将潜藏于社会之中的活力加以激发的行动逻辑。

社区规则确立与组织观念塑造：党建引领下的再组织化逻辑

结合上一阶段治理中存在的问题与困境，两委班子达成“（梅村）整体人文风气、小区环境氛围都不太好”的共识，并提出“树正气、讲文明、礼奉献、顾大局、处和谐”这15个字的社区公约。梅村党建引领社区治理实践起步较早，社区党组织在社区治理中发挥着较强的社区整合功能。

针对梅村社区治理面临的实际，党组织进行了“软硬兼施”的治理策略。一方面，对破坏小区环境的不文明行为进行监督和惩治；另一方面，更多通过项目化的方式为居民搭台、由居民自己来唱戏，不断挖掘社区居民自治意识，提升居民参与的主体性。这种双重策略较好地体现了一种基于基层社区正式权力的非正式运作逻辑。在某种程度上，上述社区自治团队的出现或者产生，是党组织型塑社会的政党—社会关系逻辑，是以党建为核心引领促进“社会的生产”的体现，这是中国特色社区治理的独特逻辑所在。

社区为本与居民自治：党建引领下的自组织化逻辑

长期以来，居委会、业委会和物业管理公司在社区治理场域形成了持久的张力，因而被称为社区治理的“三驾马车”，体现了不同主体各自为政、各朝一处的分化治理行动，梅村的治理历程中同样也经历过上述分化的治理实践。2011年以来，在以环保为切入点的社区环境治理实践中，党总支在社区治理中的核心引导力越来越明显，通过定期召开党总支会议，将居委会、物业、业委会、社区民警、专业社会组织等多元化主体以及社区居民纳入进来，形成了对社区公共议题的协商式治理实践，加强了基层党组织在社区治理中的整合优势。梅村依托绿主妇环境保护指导中心开展了多个自治项目，搭建了由居民主导的自治平台，通过工作项目化、项目活动化、活动专业化的运作，推动了梅村的居民自治与社区的公共性发育。

因此，梅村的治理实践体现出社区（党总支、居委会等）、社会组织（内外社会组织和企业等）以及社工（主要是社区工作者）之间的联动机制，形成“三社联动”参与梅村治理的重要导向。这种联动的内在机理在于不同主体之间基于社区整体利益所形成的以社会理性为主导的行动逻辑。这种行动逻辑强调以社区利益作为超出个体行动、个体利益之上的“公共”“共享”利益，强调个体利益与集体共享利益的有机结合与相互依存。

可见，从原先无人参与到部分居民碍于党总支和居委会主任的情面所进行的“人情化”参与，再到较为广泛的、主动的社区参与，梅村的治理实践实现了一种从无组织化、再组织化到自组织化的转向。这种组织化机制是解决长期以来社区建设面临的碎片化、分化现实的根本途径，也是一种将基层党组织的正式制度逻辑与社区中的非正式行动逻辑较好地整合的典型治理案例。基于此，社区党组织也更加获得基层群众的承认，助推党建引领的政治合法性与社会合法性的获得与巩 固。