社会资本投资开发EOD模式项目的实施策略研究

文/翁祥健 郭伟 陈巍

一、引言

（一）EOD模式概述

EOD模式（Ecology-Oriented-Development）即生态环境导向开发模式，是一种创新性的项目组织实施方式，其模式是将生态环境治理和保护作为基础要义，以生态环境可持续性产业经营作为驱动力，带动生态环境导向的特色区域综合开发，将可经营性产业与综合开发进行结合，形成产业、经营、开发一体化的组合方式，解决生态环境治理项目公益性强但收益性差的实施困境。在当前国家“双碳”目标下，EOD模式的提出是促进生态经济发展的一种有效手段[1]，通过生态环境修复、基础设施配套建设等措施，为产业引入和人口流入提供良好的生态保障，促使区域土地增值，形成生态成果与经济效益的融合发展局面[2]。

（二）EOD模式特点

EOD模式核心要素是生态，但生态仅能起到引领区域开发方向的作用，实现区域的整体性开发则必须重视“规划”的作用[3]。要实现生态环境资源向经济优势的转化，平衡经济发展与生态环境两者的关系，则必须将生态导向的规划理念整合到区域开发的全过程当中，产生多方面共同作用的良性成果[4]。经过对多个已实施EOD项目调研，总结出EOD模式项目主要有以下几个特点：

1.专业化水平要求高。EOD项目不仅要求在生态治理方面具备较高的专业化水平，还要具备片区综合开发能力，能满足从理念、规划、设计、施工、运营等开发全周期的一体化实施要求，确保项目高质量建成落地。

2.投资回报周期长。生态环境是EOD模式项目的基础条件，以此作为产业导入的基础条件，但良好的生态环境需要一定的时间去培育，短期内区域土地不会出现理想中的溢价增值。产业导入及人口集聚更是需要生态环境、产业配套、生活保障、公共服务等多方面共同作用的长期结果。

3.投资收益存在风险。为进一步控制地方政府隐性债务增加，国家层面严格控制地方政府违规举债，且当前国家房地产市场收紧，坚持“房住不炒”政策不动摇，在经历房地产业黄金十年后，各地方土地价格基本位居高位，增值溢价空间有限。而EOD模式项目价值来源就是土地，单靠土地溢价的增值部分来弥补项目投资，获得投资回报存在一定风险。

（三）EOD模式项目开发内容

在当前地方政府倡导绿色高质量发展需求下，EOD模式是平衡收益性差的生态治理项目与收益较好的关联产业的有效途径[5]。通过对已实践的EOD项目进行归纳总结，目前EOD模式项目只要合作开发内容有如下几类：

1.市政配套。主要包括市政道路、桥梁、地下管网等基础设施。

2.河域生态治理。内容主要包括河道工程、蓄水工程、水源工程、河道坝顶道路、景观工程等建设内容。

3.征迁安置。针对区域内征地拆迁住户，遵循就地安置的原则，根据前期规划，按照征地拆迁安置补偿政策配套建设安置用房，保障被征迁户权益。

4.公共服务设施。作为片区内的生产生活重要保障性工程，主要内容包括学校、医院、公园、商贸综合体、文体设施等生活服务保障类配套内容。

5.土地整理。主要指土地一级开发，对被征地农民、企业的安置补偿，土地附着物拆迁，达到净地交付条件。

6.矿山修复。内容包括矿山边坡治理、污染土壤无害化处理及再利用、尾矿治理、植被修复等合作内容。

7.耕地修复及增减挂钩。主要是对未利用地进行的开发整治，将未利用地改造为耕地。对区域内原宅基地、工矿用地等建设用地进行复垦，盘活农村的存量建设用地，缓解城市发展对建设用地指标的供需矛盾。

8.生态治理。主要涵盖水环境治理、湿地修复、沙漠治理等生态环境提升内容。

二、EOD模式项目开发模式及收益来源

EOD模式作为一种创新的项目实施组织形式，不同项目类型采取的投融资模式也不尽相同[6]，目前已实施的EOD模式项目开发模式主要有以下几种：

（一）EOD模式项目开发模式

1.PPP+EOD模式

此种模式适用于已纳入国家PPP项目管理库、政府财政支出承受能力在财政部规定范围内、项目建设完成后所提供的服务长期且稳定、市场化程度较高的基础设施及公共服务类EOD模式项目。PPP模式是将EOD理念进行推广实施的有效载体，两者在本质上契合，都具备长期合作，可持续发展特性。PPP+EOD模式可充分发挥社会投资人的资金、技术、运营等方面优势，解决政府方项目建设开发期间资金问题，形成片区综合开发的规模性效益，有利于产业导入、培育、集聚。

2.社会投资人+EPC模式

“社会投资人+EPC”开发方式在目前EOD模式项目当中应用最广，适用以政府资金为主要来源、不宜采用PPP模式、项目经营收入不足以涵盖成本的EOD项目。该模式灵活性强，不需要地方政府在与企业合作时考虑合规性、政府负债等问题，为地方政府授权平台公司与社会投资人间的合作。该模式下政府方将资产归属、管理、考核等职能全权委托到授权平台公司，成为企业的义务责任，而政府将从具体建设管理责任当中脱离，转向履行行政监督职能。授权企业按照政府授权范围，整合资源，选定合适的社会资本方,社会资本方与授权企业按合作协议约定，合资组建SPV公司，负责筹措建设期资金，通过“成本返还+投资收益”方式的获得投资收益。

3.TBT模式

TBT模式就是将TOT模式与BOT模式进行组合，是一种以BOT为主、TOT模式为辅的融资开发模式。在TBT模式中，政府将已投入运营项目和未来若干年的经营权进行转让，本质上是将已建项目和待建项目进行打包,获取资金后投入待开发的BOT项目。EOD模式项目采用TBT模式开发是“存量换增量”思想的实践，核心目的是去解决新建BOT项目的融资难题。

（二）EOD模式项目收益来源

对目前已实施的EOD项目进行归纳，EOD模式项目的收益途径主要有以下几种：

1.土地增值收益。以区域内生态环境的提升吸引产业集聚及人口聚集，继而使土地价值增值，从而获得土地溢价部分收益。

2.土地指标性收益。结合国家现有政策，对区域内土地进行整治，实现未利用地转为耕地，获得“占补平衡”指标，通过转让耕地“占补平衡”指标获得收益。

3.产业运营收益。项目建成后，社会资本方（投资人）通过特许经营或政策允许范围内进行产业导入，培育商业综合体、康养、文旅等产业，获得运营收入。

4.专项补贴资金。国家和地方政府对生态环保项目设有专项补贴资金，对符合生态环保专项资金支持的项目给予一定比例的资金支持。生态环保部、国家发改委、国家开发银行《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中明确，国家开发银行对符合条件的试点项目，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜。

5.碳汇交易。EOD项目与国家“双碳”战略相契合，是绿色高质量发展方式，目前我国碳交易市场已上线交易。通过生态环境治理与林业碳汇项目结合方式，林业碳汇CCER获得国家发展改革委备案签发后在交易所上市交易，获得收益。

6.政府购买服务收益。EOD模式项目具有公益属性，项目当中部分公共服务事项，由社会投资人负责经营、维护，政府方依据协议约定，定期支付相关费用。

7.资源再利用。泛指项目建设治理过程当中产生的可再利用资源，通过市场化的方式进行交易，获得合理收益。

三、社会资本投资开发EOD模式项目实施策略

社会资本参与EOD项目与政府形成的是一种长期合作关系[7]，通过对流域治理类、片区开发类、矿山修复类EOD模式项目进行调研归纳。本文从社会资本方角度出发，提出了社会资本投资开发EOD模式项目实施策略。

（一）建立风险识别及责任分配机制

风险识别是项目管理的基础，更是稳定合作体系的基础。EOD模式项目风险可大致划分为以下几类：

1.政策风险。主要包括因合作期间内政策变化造成协议所约定的内容不能完全履行，多见于因项目审批程序复杂，造成项目审批延误，进而延误建设；少数政策风险产生于社会公共利益需要，经政府批准后的提前终止合作。

2.征地拆迁与补偿风险。被征迁人（单位）对征地拆迁安置补偿标准有异议，从而导致的工期延误和与相应成本增加的风险。

3.法律风险。包括由于地方政府立法和变更法律造成的风险。

4.设计风险。主要是设计工程当中技术等级选择不当和规划设计质量缺陷等因素造成的风险。

5.建设风险。项目建设期可能发生的工期延误、成本增加、工程质量、第三方责任等风险，建设风险形成因素众多，影响最直接，需要引起高度关注。

6.融资风险。融资风险主要来自两个方面，一是融资方案的不确定性，二是资金到位情况的不确定性。

7.不可抗力风险。由不能预见、不能避免、不能克服的客观因素导致的项目损失风险，包括自然灾害和社会异常事件。

8.经济风险。经济风险主要包括通货膨胀风险和利率风险。

综合考虑政府、平台公司、社会资本方的风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，按照最优风险分配原则、风险收益对等原则和风险可控原则进行风险分配，能够较为合理的将风险损失降至各方接受范围内，保障项目成功。

（二）完善项目交易结构

交易结构作为社会资本与政府方合作的基础框架，是EOD模式项目的核心内容，不同项目间存在一定差别。本文从共性角度出发，对EOD模式项目交易结构核心内容进行构建，提出实施策略。

1.土地取得方式。土地权属不发生变更，项目建设用地的审批及临时用地的责任由SPV公司承担，基础设施服务类土地使用权通过划拨方式取得。

2.项目资产形成及权属。涉及实体类不动产、技术资料、管理制度及财务账目等资产，资产权属一般按照社会资本是否拥有项目土地使用权原则来确定。

3.股东回报机制。社会资本股东按照股权比例参与分红，还可参与施工总承包的方式获取利润。SPV公司首先需确定项目开发成本构成，测算出综合成本。按照项目建设成本确定合作期内成本返还金额。社会资本方投资收益则依据事先约定收益率计算。

4.调价机制。涉及调价的投资主要发生在建安工程费、工程建设其他费和前期工作费，社会资本方在参与项目初期必须与政府方明确调价机制，将发生变更费用计入总成本。

5.退出机制。项目合作期满，社会资本需在收回项目建设成本及收益后，SPV公司无偿向政府方指定平台公司移交资产。

6.合同提前终止机制。合作期尚未完成，一方或双方提前终止合作，需明确约定提前终止补偿情形及补偿标准，约定股权的转让及受让条件。

（三）发挥监管的基础保障性职能

监管职能的建立是基于不同主体间的授权关系，社会资本方发挥监管职能的策略主要体现在以下几个方面：

1.履约监管。履约监管的核心在于合同制定和合同履约两个部分，合同制定应当制定履约担保机制保障合约履行，通常采用建设期履约保函和移交履约保函。

2.行政监管。项目全生命周期的不同阶段，各行政监管部门的具体职责和监管侧重内容不同。项目前期行政监管侧重方案、报告、资质、合约等方面的合规性监管。项目建设期侧重对工程质量、安全、进度等方面进行监管。项目移交监管主要体现在项目移交阶段合同执行情况的监管及移交的工程质量监管。

3.公众监管。公众监管是项目监管的重要一环，贯穿于项目实施的各个阶段。在整个项目周期内，群众及社会群体通过各种渠道向政府进行意见反馈。项目绩效评价结果应适度对外公开，保证绩效评价的公开透明。

（四）生态产业关联一体化实施

就政府方而言，生态环境质量的整体提升是EOD模式项目的重点治理目标；社会资本则更注重生态环境对经济价值的溢出效应，对产业具有较强吸引力，为投资收益提供保障。基于目标价值的不同，社会资本在参与EOD项目开发时应充分考虑项目的外部经济属性，明确项目开发后的收益来源及边界。此外，社会资本在开发项目初期应对项目特色与项目所在地经济社会需求进行调研，在生态环保整体提升前提下，综合经济社会需求与产业开发，实现有机结合，即项目开发建设与后续的产业导入一体化规划、设计，合理确定建设内容，将成本、收益率、开发周期、政策保障等先决条件与产业开发一体化实施，平衡项目投入与收益。

（五）统筹规划系统开发

EOD模式项目的开发是一项集合多门类的综合性开发项目，需对项目开发过程当中的各项子工程进行统筹规划，建立项目全过程系统性开发理念。在项目开发建设方面，规划设计阶段即量化各项建设内容的评价指标体系，将规划设计理念与实体工程融合贯通，提升项目整体生态化、信息化和智能化水平，吸引产业进驻。在组织管理方面，社会资本作为项目投资建设的主体，应与政府方建立“友谊”型合作机制，确保项目的有序开发，实现生态、经济、社会的综合效益最大。在政策支持方面，社会资本在项目前期可研阶段，与地方政府对项目开发建设进行谈判，政府方的配套性政策服务于项目开发的全周期，政策性支持既是项目顺利实施的先决条件，又能充分发挥政府方在项目实施当中的促进作用，保障社会资本方的权益。

四、结束语

本文系统性调研了目前已实施的EOD模式项目，总结出模式特点、开发内容及当前项目收益来源方，在此基础上提出社会资本参与EOD模式项目开发的实施策略。需要说明的是，生态环境需求下的市场因素是决定项目投资后产业培育是否成功的关键性因素之一，只有充分发挥出市场对资源的配置作用，以市场需求为导向的生态产业开发，才能增强社会资本参与EOD模式项目开发的信心，实现生态环境投资的可持续发展。