环境行政执法与环境司法的制度顺位

浙江农林大学 周奕慧

党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，将生态文明建设纳入了全面依法治国的法治框架内进行推进，不仅将生态文明理念和生态文明建设写入《中华人民共和国宪法》，纳入中国特色社会主义总体布局；[1]而且国民经济和社会发展第十四个五年规划依然将生态文明建设摆在了重要的位置。“十四五”时期经济社会发展主要目标包括生态文明建设实现新进步，而对于生态环境本身损害的救济是实现生态文明建设进步的重要内容。目前，对于生态环境损害的救济有行政执法和司法双重路径，其中司法路径主要包括了环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。

环境司法制度的加入丰富了生态环境损害救济体系，推动了多元化现代环境治理体系的构建。但是，现有的环境行政执法与环境司法双重救济路径制度也存在以下问题：一是两种制度之间关系不清、适用顺位不明。对于环境公益诉讼，行政机关与司法机关漠视彼此、各自动作，将造成公共资源的无谓损耗。[2]就生态环境损害赔偿诉讼而言，从试行实践情况看，该项新型诉讼极易与既有制度形成“重叠”“冲突”之乱象，有损我国尚在建立中的环境法治。[3]二是存在司法权与行政权边界模糊、角色错位的风险。具体而言，就环境公益诉讼而言，法院、检察机关的职权主义色彩浓烈，易引发司法权僭越行政权的风险。而在生态环境损害赔偿诉讼中，目前的制度设计也没有合理定位行政权与司法权适用关系，行政机关可以在未行使行政权的情况下直接请求司法机关介入。从“司法缺位”一跃而致“司法越位和错位”，只会伤害中国正在建立的环境法治。[4]由于行政执法和司法手段特点、本质各异，因此，应该在遵循行政权和司法权应有定位的基础上，理顺现有关于生态环境损害救济责任的执法和司法的制度顺位，形成衔接有序、内在协作的生态环境损害救济体系。

一、环境行政执法与环境司法的制度功能重合

在我国，原本对于生态环境本身的损害救济只有以行政机关为主体的行政执法这一种制度模式，环境行政执法指的是环境行政机关及其工作人员执行有关的环境公法。近些年，才确立了司法手段在生态环境损害救济中的地位。司法手段主要包括立法中所确立的环境公益诉讼制度，还包括通过一系列政策和司法解释所确立的生态环境损害赔偿诉讼制度。2015年，国家通过《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，开启了以政府为原告主体的生态环境损害索赔制度，各试点地方以此为依据开展了相关试点工作。2017年，《生态环境损害赔偿制度改革方案》将生态环境损害赔偿诉讼制度推向全国范围。2019年，最高人民法院通过了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（下文简称《若干规定》），为各级法院审理生态环境损害赔偿案件提供明确、可操作的规范指南。

《若干规定》（2020修正）第十一条规定，在被告造成生态环境损害的情况下，人民法院可以通过判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等责任的方式，达到生态环境损害预防和修复的目的，即是通过司法手段实现环境治理。而就环境公益诉讼制度而言，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020修正）第十八条规定了和《若干规定》相同的几种民事责任承担方式。其中，停止侵害、排除妨害、消除影响属于预防性责任，赔偿性责任表现为赔偿损失，恢复原状可被归类为恢复性责任。从行政执法路径出发，根据《环境保护法》第59-63条、《行政处罚法》第8条、《环境行政处罚办法》第10-12条等相关规定，行政机关本身同样可以运用其在环境治理方面的行政执法权力，通过环境行政处罚与环境行政命令这两大类行政手段，具体表现为罚款、责令停产停业、要求恢复原状、责令修复等行政措施，使得相对人承担惩罚性责任或者救济性责任，达到与上述民事责任履行相同的效果，即实现生态环境损害的预防和填补。有鉴于此，围绕生态环境损害救济这个问题，在环境公益保护上衍生出了两套目标一致、功能相互重叠的法律救济机制，环境行政执法和环境司法的目标都是为了维护环境公共利益，所实现的最终制度功能都是填补、修复生态环境损害，保护、救济环境公共利益。从法理上来看，环境行政执法与生态环境损害司法存在同时适用的可能性。环境行政执法手段形成的是行政关系，而生态环境损害司法所形成的是诉讼关系。两种法律关系的同时存在并不冲突。

二、环境行政执法和环境司法的应然制度顺位

既然现有的环境行政执法和环境司法两种制度存在目标的一致和功能上的重合，那么为了避免资源浪费，以及消除司法权与行政权角色错位风险，有必要从行政权和司法权各自的特点、定位和相互关系出发，明确环境行政执法和环境司法的应然制度顺位。

第一，从《宪法》对于国家权力分工规定和两种权力的性质上来看，行政权属于管理权，而司法权属于裁判权。由此，行政权具有单方性、主动性、灵活性以及效率性的特点，司法权则相对应地具有被动性、长周期、终极性、高成本的特点。针对现代环境问题所具有的综合性、动态性、复杂性、不确定性等特点，行政权因其固有特点，在环境治理过程中能更好地发挥作用，尽快实现对生态环境损害的填补。因此，对现代环境问题的治理，主要直接依赖于行政权。[5]根据哈丁的“公地悲剧”理论，环境作为公共物品，私主体在利用时都会追求自身利益最大化，而忽视公共利益。并且，很少有个体愿意主动申请救济在维护自身利益的同时维护社会共同体的环境利益[6]。政府作为行政管理机关，即公共利益的代表，负有环境保护的职责。在行政权对于公共利益的维护无法产生效力的情况下，再借助司法权这一最终救济手段的效力才是适宜的。在环境司法专门化的背景下，环境司法的能动性在增强。有必要将司法能动性的发挥限制在一定范围内，防止司法能动过度，产生司法权的越位。

第二，行政权、司法权专长各异。行政机关在其专门领域具有专业性的特长，司法权则在法律适用的裁判领域具有特长。在环境保护这一公共事务领域，相较于司法机关，环境行政机关依托相关的资金、人员、科学技术，对于生态环境损害修复问题更为专业。从《环境民事公益诉讼解释》等相关法律文件的规定可以看出，在确定生态环境修复费用、修复方式以及组织修复等各方面，环保部门都发挥着一定的作用，其意见是法院确定生态环境修复责任的参考因素。并且从实践层面出发，生态环境损害修复责任人的违法证据，主要来源于环境行政机关在行政执法过程中收集的证据材料。例如，可以用来证明污染事实存在的污染物排放情况、行政处罚及处罚依据等证据材料。

而从现有制度设计上来看，现有制度并没有对于环境执法和司法的适用顺位进行规定，为司法权僭越行政权留下了一定的制度空间。从生态环境损害赔偿诉讼的角度出发，行政机关作为起诉主体，有权选择通过行政执法手段或是司法手段以达到同样的目的。在现有制度架构下，政府的选择权并没有受到过多限制，因而生态环境损害赔偿诉讼足可成为行政执法的替代工具，导致环境行政执法制度的空置。从环境民事公益诉讼的角度来看，同样可能出现上述问题，环境民事公益诉讼的诉讼主体虽然不包括行政机关，提起诉讼的有权主体为社会组织和检察机关，但是对于社会组织提起环境民事公益诉讼并没有规定相应的前置程序，即社会组织极有可能在并没有穷尽行政机关的行政执法救济措施时，就已经转向了司法机关，运用司法手段寻求救济，司法权代替行政权，在本该属于行政权的管理范畴内发挥环境治理的功能。

基于上述原因，在生态环境损害修复和损害赔偿领域，应确立行政权优先的原则。在此原则的指导下，环境行政执法与司法的制度顺位应为：行政机关的环境行政执法应该占主导地位，而包括生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼在内的环境司法制度，应该起到的是补充和监督作用。环境行政执法并非万能。首先，环境行政执法具有主观不能的可能。行政权本身具有制度性障碍且存在“权力寻租”弊端，导致环境行政机关不作为或是滥用环境行政权现象时常发生，有必要发挥环境行政公益诉讼的监督作用，督促环境行政机关切实履行监管职责，以司法权力制约平衡环境行政权力。另外，环境行政执法手段还存在客观不能的情形，例如，存在财产罚额度不足以支撑环境修复费用、行为罚适用路径不畅、声誉罚难以发挥其应有功能等问题[7]，在这些情形下，行政机关无法使得受损的生态环境得到完全救济，环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等环境司法制度再发挥兜底、补充作用。这样才能合理配置行政权和司法权，使得环境行政部门履行本就属于自身的环境公共管理职能，司法部门回归到以监督行政行为为主的角色上，充分尊重行政决策，不过分干预行政部门对于专业问题的判断，仅仅在行政部门不合法、不合理履行职能或者仅仅依靠行政执法手段无法完全救济生态环境损害的情况下，才加以介入。

三、落实环境行政执法和环境司法应然制度顺位的路径

在明确了环境行政执法占主导地位、环境司法制度只是起监督补充作用的应然制度顺位后，有必要通过具体制度的完善扭转环境执法权和司法权出现的错位。因为权力天然具有扩张性，如果欠缺规制，难免逾越行政权与司法权的边界，造成司法权的过度膨胀，影响现有的权力配置格局，动摇公正司法的基本价值追求。[8]

首先，对于生态环境损害赔偿诉讼制度，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》划定了四种起诉情形：较大、重大、特别重大突发环境事件，以及其他严重影响生态环境后果的情形。“较大、重大、特别重大”和“严重影响”本身措辞模糊，留下了较大的解释空间。如何判定生态环境损害情形是否符合上面可起诉的情形缺乏量化的标准。因此，有必要对于生态环境损害赔偿诉讼的可诉范围进行一定的限缩，防止行政机关滥用司法手段实现生态环境损害修复的公益目的。例如，通过对于“较大、重大、特别重大”和“严重影响”进行解释，提供在判断过程中可操作的具体标准。

其次，关于环境民事公益诉讼，现有起诉主体包括社会组织和有权机关两类主体。鉴于行政机关本身可能因为地方经济发展因素等原因，无法发挥应有的环境保护作用，在环境治理的多元主体参与思想指导下，允许社会组织提起环境民事公益诉讼，追究责任人生态环境损害修复责任本身并没有问题。但是，现有制度并没有规定社会组织提起环境民事公益诉讼的诉前程序，社会组织可能在没有充分借助行政执法手段的情况下就向司法机关提起了诉讼。这同样可能造成行政权的缺位和司法权的错位、越权。基于上述理由，有必要也为社会组织提起民事公益诉讼设置一定的前置程序，以确保行政执法手段被充分利用。即社会组织只有在诉诸行政执法手段达到一定程度后，依旧无法实现生态环境损害修复目的，才能够向司法机关提起环境民事公益诉讼。

再次，环境行政公益诉讼在理顺环境行政权和司法权顺位中也发挥着重要的作用。国家在保护生态环境的过程中，可能积极冒进，也可能消极懈怠。[9]环境行政公益诉讼本质就是督促有关行政机关在消极懈怠时履行生态环境保护的职责，目前主要是由作为法律监督机关的检察机关提起的。环境行政公益诉讼的诉前程序即检察机关对于行政部门履职的督促程序，一方面有利于发挥司法权的监督作用，另一方面也可以保证司法权不对行政行为过度干预，发挥行政执法的主导作用。环境行政公益诉讼也可以参照民事公益诉讼，扩展诉讼主体范围，将社会组织也纳入起诉主体范围中，甚至可以考虑规定赋予公民在一定条件下的起诉资格。构建起诉主体多元化的环境行政公益诉讼，使得行政机关的行政行为能被全面监督，让不行使或者不充分行使环境监管职责的行为无所遁形。

最后，适度调整环境行政执法和环境司法中功能重叠的责任形式，不再将恢复原状作为环境民事公益诉讼的一种责任承担方式，使得生态环境损害修复责任回归公法责任的属性。虽然生态环境损害修复是源于民事责任的“恢复原状”，但因为生态环境问题的严重性和复杂性特点，国家公权机关应当成为生态环境损害修复的主导力量，因而应该主要借助环境行政执法手段进行生态环境损害的修复。

四、结语

围绕生态环境损害救济问题，我国已经逐渐构建了功能相同的环境行政执法和环境司法两套制度体系。在生态环境问题依旧严峻、环境行政执法无力的背景下，借助司法的权威力量确实在一定程度上有利于推进生态环境损害的预防和填补。但是从目前相关的法律法规和政策来看，目前的制度设计并没有妥善规范好环境行政执法与环境司法适用顺位，为司法权越位留下了制度空隙，也引发了浪费环境治理资源的风险。从行政权和司法权的本质特点和相互关系出发，从长期制度建构来看，还是应该回归行政权优先的顺位，保持司法权的谦抑性。即当生态环境问题出现时，有损害需要填补时，首要发挥作用的应该是环境行政执法手段，生态环境损害赔偿诉讼制度和环境民事公益诉讼只是处于补充地位。另外，也需要重视环境行政公益诉讼制度对环境行政机关的监督作用。如此，在全面预防和救济生态环境损害的原则指导下，合理安排相关制度顺位才能实现制度的合力，发挥最大效用，不断地完善现代环境治理体系，从而为生态文明建设提供法治支撑。