三权分置视角下农村土地流转困境审视与可行性模式构建

中共丹阳市委党校 薛晓莉

三权分置理论是我国当前农村土地改革的重要内容之一，也是农村土地改革体制的关键构成。三权分置基于现有的农村家庭联产承包制度，将土地的经营权从农户承包经营权中分离出来，进一步搭建出土地集体所有权为基础、稳定农村家庭承包权、盘活经营权的模式。在三权分置的指导之下，农村土地经营权进行流转，如何合理配置农村的土地、生产资源与要素，提升农业发展效率、提高发展水平，是需要重点思考的问题[1]。从法律层面来看，当前三权分置之下的农村土地流转仍然存在一些问题，主要集中在经营权与所有权界定、土地流转的规范化与制度化、土地权利损失等方面，这就需要坚持落实三权分置理论，依托我国法律法规进行制度建设、监督机制建设、纠纷服务机制建设、管理服务体系建设，使土地流转向法律方向贴合，进一步提高我国农村土地流转与利用的规范化、高效化与法律化。

一、基于《民法典》角度的三权分置理论

三权分置理论的核心，就是在深化农村土地改革基础上，顺应农民意愿，将农业发展作为主要方向，让农民在法律规定之下参与到土地流转中，一定程度上享有土地的经营权。三权分置理论基本内涵，是将农村土地的经营承包权细化分解为三种权利，分别为：所有权、经营权与承包权，这一分化是对原本农村土地产权结构的创新与优化，也是未来土地制度改革的主要方向，更是我国法律法规配套实施的理论依据。可以说，三权分置理论是基于我国农地实际情况、国家农村发展实况基础上，结合《民法典》的法律原则、法律法规条例提出的土地流转依据。三权分置理论之下，先存在集体土地所有权，在此基础上衍生出土地承包权、土地经营权，其中农村集体成员享受土地承包资格，这是农村集体成员的权能之一，承包权基础上衍生出经营权[2]。土地的承包权与经营权可以存在两种情况，其一是承包权与经营权属于同一成员，也可以分别属于不同的成员。根据农村实际情况，在土地流转的过程中，农村土地的所有权始终属于集体，承包人则享受土地资源的承包权、经营权；若承包人依照法律规定可进行土地流转，则经营权与承包权分离，经营权归属于新的经营主体[3]。

根据三权分置理论及其相关的法律依据，农村集体中的农户享有权利可以体现在财产性、收益性等方面。（1）财产性。农村土地产权是基于集体所有制制度下的家庭联产承包责任制的体现之一，这也就是说，归属于农村集体的农民拥有土地的承包权与经营权，农村集体本身拥有土地的所有权。农村集体所有权是农村土地的基本权利，这一集体内的所有成员可以占有、使用土地、获取土地收益，对土地收益进行处分，这是农村集体内土地权利的财产性的具体表现。（2）收益性。土地是农村农业活动的重要因素，也是获取收益的基本条件，是农业经济发展的关键所在[4]。在三权分置之下，农村土地在所有权不变的基础上，将经营权进行流转，采用不同的流转模式实现不同方式的经营，促使土地的收益归属于流入一方。

二、三权分置视角下的农村土地流转现状与困境

（一）三权分置视角下的农村土地流转现状

根据《民法典》中关于农村土地流转及经营承包权的阐释可以看出，三权分置的本质就是将承包权与经营权分离，是承包人根据法律规定将原本经营权以有偿方式转让给其他方的过程。在农村土地资源的流转与利用中，三权分置的重点在于将经营权盘活，被盘活的经营权通过土地流转实现土地收益的流转，以此满足现代社会的农业发展需要，进一步优化调整农村产业结构[5]。根据现阶段农村土地流转的实际情况进行分析，可以发现其现状如下。

农村土地经营权的流转方式灵活，内容丰富。在三权分置理论指导之下，各地区农村为了满足自身适度规模经营需求，纷纷响应土地流转要求，大量农户将手中小规模的土地经营权转让出去，农村的农业生产逐渐走向规模化方向。以安徽省小岗村为例，其在三权分置理论落实之后，根据家庭联产承包责任制内容，提出“反包倒租”的土地流转模式，这一模式是当地土地流转模式的开端。“反包倒租”就是指在组织协调之下，将分到农户手中的田地集中到农业大户手中，以此满足农村的集体经济发展需要[6]。在三权分置理论的指导之下，我国各个地区农村分别根据自身实际情况与地区的农业土地资源情况，提出合适的土地流转模式，比如：广东海南地区农村土地被划分为基本农田、商住区域、经济发展区域，以农村集体组织为基本组织结构，集体成员可以以自己的土地经营权出资入股，参与非农产业的分红。以上海地区农村为例，采用农户资源参与产业合作化的模式。这些均是当前土地流转方式，为我国各地区农村土地资源的盘活做出了一定贡献，一定程度上实现了土地价值。

（二）三权分置视角下的农村土地流转困境

根据上述分析可以看出，三权分置理论指导之下，各地区农村纷纷提出了契合自身实际情况的土地流转模式，且获得了丰富成果，在农村经济发展、农村土地资源利用方面得以发展。但是在实际实施的过程中，仍然存在一些问题，这些问题主要集中在农村流转的法律落实不足、制度缺陷等方面，具体如下。

1.农村集体土地的所有权主体不够鲜明

根据《宪法》中的法律条例，农村土地的所有权主体是“集体”，这一条例确实提出了农村土地所有方，但是如何定义“集体”，是需要认真思考的问题。《宪法》在农村土地流转中起到的作用是指导其他法律法规，为农村土地流转的规范与法治化提供依据，但是由于《宪法》中的法条制定笼统，很难进一步明确集体的归属。根据《民法通则》内容，其中对集体土地所有权做出了多种不同情形的规定，比如：村集体、农业合作社集体、村民委员会集体等，但是却没有明确界定这些集体归属的土地资源类型，也没有明确阐释不同类型集体的分类与标准。这就导致在三权分置理论落实的过程中，很容易出现集体土地所有权规定的隐患，不利于充分发挥土地的价值[71]。

2.集体土地所有权权能出现缺失

根据当前农村土地承包经营模式进行分析，家庭承包、统分结合是土地承包的主要特点。农村集体将所有土地分给集体内的组织成员，这种分包的形式较为常见，但是将分包出去的土地进行统筹管理，这方面缺乏相应的法条规定与成熟经验。根据《民法典》内容，现阶段的土地承包经营中，农村集体与集体成员分别是当事人，双方签订土地承包经营合同，将土地分包出去，此时农村集体并没有留存土地，而是将土地全部分包，此时农村集体的成员手中有土地，而集体没有经营土地。这种情况就导致农村集体虽然享受土地的所有权，但是仍然无法参与到土地使用与土地经营中，其承包权与经营权被剥夺，集体土地所有权产生缺失。

3.当前的流转模式没有最大限度上发挥土地价值

根据《物权法》法条内容，土地承包经营权的归属人可以对自己承包的土地进行转包、互换与转让，实现土地流转。本着《民法典》中保护土地的原则，按照立法思想进行推导—农村土地经营权在流转的过程中以耕作的方式产生经济收益，此时的转让、转包只是产生了一定的转让费用，而没有产生真正能够体现土地价值的收益。在互换的模式之下，土地的经营权归属人也没有产生更多的收益。虽然上述的海南、上海、安徽等地区的农村区域形成了不同的土地流转方式，其产生的收益不仅仅是耕作的收益，但是土地收益方式仍然存在较强的曲线型，没有真正在土地流转过程中获取最大的土地价值[8]。

三、三权分置视角下针对农村土地流转困境的可行性模式构建

（一）加强制度建设，明确经营权与承包权

根据上述对三权分置视角之下的农村土地流转困境问题的分析，可以看出，承包权与经营权的区分是困扰农村土地承包与使用的主要问题之一。因此，依托三权分置理论，需要根据《民法典》及其有关法律条款与内容，进一步制定以三权分置理论为指导，以农村土地价值实现为目标的制度体系，提出明确的农村土地所有权、承包权与经营权的分置方法与标准，辅助落实经营权与承包权，进一步强调土地承包权内涵，依法维护土地承包人对自己承包的土地的使用与收益权利。在制度建设的过程中，需要结合农村土地利用需要，根据《民法典》中现行的法律条例与规定，进一步界定土地经营权的用益物权性质，确保用益物权与我国法律规定一致，贴合法律法规要求[9]。采用这样的方式规范农村土地三权分置的落实，确保土地经营权、承包权的规范性，减少由于土地流转产生的争议与纠纷，同时为我国土地流转有关政策的落实提供制度与法律依据。

（二）搭建多元化流转模式，盘活农村土地资源

根据现阶段三权分置在农村土地流转中落实的情况与成果，可以看出虽然当前农村土地流转方式多样化，但是各种流转模式的本质相似，仍然没有充分发挥出土地价值。基于此，需要进一步推进农村土地承包权与经营权的分置，根据法律规定设计多元化的流转模式。一方面，根据三权分置理论，分析三权分置中所有权、承包权与经营权之间的法律关系，明确农村土地的经营承包权性质，根据信托法律关系提出农村土地承包经营权的信托，促使农村土地可以在法律允许范围之内进行流转，优化市场配置。在厘清三项权能的基础上，三项权能主体为信托委托人、受托人，设定相应的法律条例，提出委托人与受托人的责任与义务，切实维护农民群众的合法权益；另一方面，根据《物权法》第128条内容，土地流转的方式为互换、转包与转让等，这个“等”在其他法条总能均有体现，也可以体现为“抵押”方式[10]。结合我国农村土地现状可以看出，若坚持原本的流转方式，不允许抵押的存在，则不利于农村土地的发展。因此，需要适当进行土地经营权的抵押权合法化。根据现有法律规定，进一步提出农村土地登记、农村土地信托机构的法定资质要求等一系列法规，逐渐完善登记与信托机制，确保抵押流转的有序规范落实，更深入地发挥土地流转价值。

（三）加强流转监督力度，确保农村土地资源利用合法合规

在三权分置视角之下的农村土地流转实施过程中，存在明显的转让方、受转让方主体界定模糊的情况，如何清晰明确主体资格，也是需要解决的问题。针对这种情况，需要建立健全完善的转让方与受让方主体资格审查机制、流转监督机制。在机制建设中，需要提出受让方的资格审查标准，明确各项资格的认定依据，这样才能够确保土地转让给有能力的受让方，将不符合法律要求、没有能力进行土地利用的主体排除，进一步提高土地流转的稳定性，降低土地流转风险。关于土地流转受让方的审查，应当根据《农村土地承包法》法律规定，搭建健全的土地经营权受让方资质审查体系，设计相应的审查流程。之后要明确提出受让方主体的管理能力、资金能力与履约能力，保证审查主体明确，审查标准完善，提升土地流转服务水平。

此外，要加强对农村土地流转的规范与引导，既要确保主体转让土地的过程规范，也要避免政府过度干预引起的土地流转行为不当，要充分尊重村民意愿、维护村民权益。在实践中，考虑到现阶段土地流转合同内容简单的情况，建议要从法律层面出发，明确提出具有法律效应的转让合同内容、条例与规范格式，构建基本的合同构架，确保转让合同符合法律标准，具备规范特征，以便于合同运用于维护村民合法权益。

四、结语

综上所述，三权分置理论是基于民法典基本原则提出的农村土地资源利用与流转的依据，这一理论需要结合《民法典》中的法律依据才能够充分发挥其作用。本次对三权分置视角之下农村土地流转的实际情况及可行模式构建的研究，可以看出，当前三权分置在实际落实的过程中仍然存在一些不足。针对这些不足，需要进一步加强有关的法律条例、制度方面的建设，同时依托现有法律加强监督、加大对农村土地资源的利用与开发力度。只有真正“盘活”土地资源，有序流转土地，保证土地的流转与利用过程既符合法律规定、也具备经济效益，才能够充分体现三权分置的科学性，实现农村土地资源的综合价值。