参与式发展理论在水库移民扶持规划中的应用

李俊峰，马士龙

（中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222）

编制好大中型水库移民后期扶持规划，对破解库区发展难题、促进水库移民持续增收、实现库区和移民安置区经济社会可持续发展具有十分重要的意义。为指导各省规划编制工作，2007年水利部制定了大中型水库后期扶持规划编制工作大纲。

由于初期缺乏经验，规划的扶持项目多而散，常出现与移民需求脱节、立项盲目的现象，为后期项目的实施和运行维护埋下了隐患。随着新时期脱贫攻坚和美丽乡村建设等顶层规划的出台，国家对大中型水库移民后期扶持规划编制提出了更高的要求，随着不断的探索，规划的编制方法日渐成熟，参与编制方也趋于多元化。鉴于后期扶持项目周期长、规模大、项目散，并且扶持对象为非自愿性移民这一特殊群体，为使项目规划更科学和务实、体现移民意愿与需求，编制过程中的公众参与环节尤显重要。

1 我国大中型水库移民后期扶持政策

大中型水库移民后期扶持政策是党中央、国务院针对水库移民出台的特殊政策，为帮助移民提高生产生活水平，先后设立过库区维修基金、库区建设基金和库区后期扶持基金。2006年，国务院出台了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，规定大中型水库移民按照每人每年600元的标准扶持20 a，后期扶持资金能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式。

为做好扶持资金和项目的规划管理，各省在水利部指导下开始制定《大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》，项目规划的水平年为2006—2010年，规划期5 a，从此水库移民后期扶持规划编制步入了正规。

从国家、水利部和各省出台的政策来看，大中型水库移民后期扶持规划的目的在于提高库区和移民安置区移民群众的生活和生产水平，除了直补资金，项目规划包括基本口粮田及配套水利设施建设，供水、供电、交通和社会事业等方面的基础设施建设，生态环境建设，移民劳动力就业技能培训和职业教育等。

2 参与式发展理论与方法研究

参与式发展理论起源于西方城市规划的公众参与理念，经历了物质形态建设规划、数理模型规划和社会发展规划3个阶段。规划工作的视点逐渐由宏观转向微观，由鸟瞰的专家角度转向市民的角度，由理论性、专业性和集中的权利转向自然、具体、由下至上的探索[1]。

在物质形态建设规划阶段，公众参与仅仅限于了解和聆听，规划部门根据公众提出的意见对规划加以修改，经采纳后付诸实施；数理模型规划阶段，由于有公众难以理解复杂抽象的数理模型，公众参与仅限于科研或学术机构；在社会发展规划阶段，戴维多夫发表的“规划的选择理论”从多元主义出发来构建公众参与的理论基础，之后又提出的“倡导性规划”强调了规划师的倡导性作用，随后参与式发展理论日趋成熟，其核心就是实现赋权的过程，由权力部门向参与主体不断赋权，使目标群体主动参与决策。

我国在参与式发展理论的研究上起步较晚，在20世纪70年代的国际合作项目中，由世行、亚行等国际组织引入，国内学者迅速开展研究，李开猛等通过对村庄规划核心问题的梳理，提出村民参与规划编制的重要性，以广州市美丽乡村规划编制为例介绍了“全方位”村民参与实践[2]；周锐波等从规划编制实施的视角提出村庄规划的本质是一种社区规划，在编制过程中加强村民参与，并确定公众参与的制度[3]。在水库移民方面，龙腾飞等通过研究自下而上、交互式公众参与方式，提出了适合后期扶持项目规划的公众参与方式[4]；董铭等提出了在移民安置不同阶段公众参与效率的可行性建议[5]；安徽省人大常委会原副主任陆子修等人实地调研来安、金寨等县水库移民后期扶持项目，形成《农村又一重大改革实践——安徽省水库移民后扶项目民主管理的调查与思考》调研报告，后期扶持项目由村民自主建设，反响强烈。

3 参与式发展理论应用于规划编制的条件

《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》规定，编制水库移民后期扶持规划应当广泛听取移民的意见，必要时应当采取听证的方式。《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》规定，项目的确定要坚持民主程序，尊重和维护移民群众的知情权、参与权和监督权。因此，参与式发展理论应用于后期扶持规划编制具有法律依据。

水利部在本次规划编制的原则上提出要坚持以水库移民为重点，把维护库区和移民安置区群众的根本利益、促进库区和移民安置区经济社会发展作为出发点和落脚点，充分尊重库区和移民安置区群众意愿，特别是移民的意愿，切实发挥库区和移民安置区群众的积极性，开门编规划，确保规划符合时代发展要求，充分反映群众意愿。

水库移民后期扶持规划的编制需要多方参与，首先政府作为出资方，负责筹措规划编制、项目实施、运行等的所有费用，监督并管理资金；规划师负责提供技术服务，分析项目的可行性，而水库移民作为受益者应该是项目的最终决策方，这和参与式发展理论赋权的过程高度契合。

4 规划编制过程的构建

参与式发展理论应用于水库移民后期扶持规划的编制，实质上就是赋权的过程，政府做好外围监管和协调工作，做到简政放权，规划编制单位做好编制全过程的咨询服务，移民群众充分享有知情权、参与权、表达权、监督权，行使其最终决策权。基于参与式发展理论构建的水库移民后期扶持规划编制过程，如图1所示。

图1 基于参与式发展理论的水库移民后期扶持规划编制过程

5 应用实践

2020年，各省开始了后期扶持第4个五年规划的编制工作，规划期限为2021—2025年。工作人员在山西省大同市平城区大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制过程中，运用参与式发展理论进行了有益探索。

5.1 项目概况

2018年，大同市撤销城区设立大同市平城区。经核定，至2019年末，平城区现有大中型水库移民3646人，区内移民来自16个水库工程，分布在3个乡镇60个村庄。

5.2 赋权过程

平城区水务局负责组织编制大同市平城区大中型水库移民后期扶持“十四五”规划，由于该水务局成立不久，人员编制少，组织规划编制经验匮乏，但在规划编制过程中，平城区水务局充分发挥了组织协调职能，依托专业规划编制单位，深入移民村开展调研论证，多次组织规划审查会议，充分听取移民群众代表、乡镇建议，将规划编制任务、项目决定权下放给各方。

规划编制单位具有“十三五”移民后期扶持规划编制经验，配备了高水平的规划师团队，在平城区水务局的组织下发挥专业优势开展规划编制工作，所提的建议都得到了良好反馈。

各乡镇、移民村发挥决策主体作用，积极配合政府和规划编制单位开展工作，参加调查和方案会，行使决策权。

5.3 编制过程

（1）宣传工作。规划编制前，平城区水务局组织将规划编制精神宣传到各乡镇、移民所在村，各乡镇、村通过布告栏、电话、微信、互联网等方式将规划编制工作宣传到每个移民群众，保证了移民知情权，也调动了移民参与规划的积极性，为后续编制工作的参与打下基础。

（2）村民会议。平城区移民涉及60个村庄，且分布不集中，移民人数在村内占比从0.1%～53%，对于移民相对集中分布的村，乡镇政府和村委会组织召开村民会议，与会人员以移民户为单位，在确保每户有代表出席的基础上，允许有参与意愿的非移民群众到会，充分行使参与权。

（3）问卷调查。由规划师设计问卷，依据规划编制大纲，围绕美丽家园建设、产业转型升级、创业就业能力建设等方面提供规划项目设想供移民群众参考，移民群众表达诉求。

（4）入户访谈。在问卷的同时还对个别移民户进行入户访谈，了解移民家庭存在的实际困难，让移民家庭成员也参与到规划编制中。

（5）规划初稿交流。规划初稿编制完成后，平城区水务局组织各乡镇、村代表听取编制单位汇报，讨论项目可行性以及实施计划，会后编制单位根据会议意见对后期扶持项目进行完善。

（6）规划评审。平城区政府组织对规划报告进行评审，邀请移民专家提供咨询，编制单位修改完善后最终形成了《大同市平城区大中型水库移民后期扶持“十四五”规划报告》。

在平城区大中型水库移民后期扶持“十四五”规划的编制过程中，移民群众、规划师、地方政府对规划内容精心策划，各方参与后期扶持规划编制情况详见表1。

表1 各方参与平城区大中型水库移民后期扶持规划编制情况

6 实践反思

大同市平城区大中型水库移民后期扶持“十四五”规划得以顺利完成，离不开各方的大力配合。从报告审查和反馈情况看，规划成果得到专家认可，规划项目得到绝大多数群众的支持，但仍存在以下不足的地方需要反思。

6.1 预期效益不高

后期扶持规划项目资金全部来源于国家扶持资金，资金来源单一，一些项目看似能解决当前问题，但后期管理、维护都将面临资金缺口，无法正常发挥效益，特别是在较为贫困的移民村，地方政府还要结合扶贫政策拓宽后期扶持资金来源渠道，集中资金重点扶持，做到持续发展。

6.2 公众参与度不够

移民村庄的精英未能深层次地参与规划的编制，这一群体不少是移民或其亲属，在国家行政机关和大型国企工作，具有资金、技术和知识且关心移民村的发展，在规划编制时，容易被忽略；年龄已高的移民群众难以理解规划编制内容，或者信息闭塞，错过参与机会；常年外出打工的移民群众无法取得联系，他们的诉求未能在规划中体现。

6.3 参与积极性不高

移民身份让一些群众始终认为自己为国家水利建设做了贡献，后期扶持资金是国家所欠，理应及时足额发放，编规划做项目的形式大于实质，因此有抵触情绪，导致参与规划编制的积极性不高。

7 结语

平城区大中型水库移民后期扶持规划以参与式发展理论为指导，相关各方全过程参与到规划编制中，充分发挥各自的优势和权利，使后期扶持项目立项更民主、科学，规划成果得到业内专家的肯定；参与式发展理论还能延伸应用到规划项目的实施和运行管理上，为移民村和谐、快速、高质发展注入活力，政府通过赋权将项目最终决策权下放给移民，有利于强化政府监管服务职能和推动服务型政府建设；参与式发展理论的应用也受一定条件制约，规划编制过程中，各方重视程度以及文化水平差异较大，参与者真实意愿表达不充分可能导致项目未能进入规划，在今后的规划编制需要重点研究解决。目前，中央办公厅已发布了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，随着移民后期扶持项目的陆续落地，移民参与规划设计、参与建设管理的积极性将不断提高，参与式发展理论将在培养乡土人才上有着广阔的应用前景。