农村社区治理中老年人参与问题及对策研究*

四川师范大学终身教育与学习研究中心 邵艾群，王练练

当前，我国已进入老龄化社会，老龄人口不断增多，尤其农村老龄化问题更趋严峻。人口老龄化给家庭、社会及政府带来沉重的负担与挑战。本文在对农村社区治理中老年人参与的内涵进行分析的基础上，对农村社区治理中老年人参与存在的问题及相关对策进行了较为系统的分析与探究。

一、农村社区治理中老年人参与的内涵

参与是一个政治学的概念，它体现着一种权力关系的分配。有学者提出，“参与是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”[1]。参与的内涵指对公共事务商讨与决策的权力，参与的过程是共同决策，参与的结果是责任分担、成果共享。社区治理参与则是指社区成员有权参与社区公共事务管理，与其他参与主体共同决策社区重大事项，共同分享社区繁荣与发展。农村社区治理中老年人参与意味着农村老年人与其他参与主体如农村基层政府、社区组织、社区机构及其他社区村民一样，有平等参与农村社区政治、文化、经济、生活等各方面建设与发展的权利，通过多种方式参与决策和管理，对农村社区治理的推进承担相应的责任，同时享受农村社区治理所带来的回报与收获。

公民参与的内涵包括参与的广度与深度。参与广度是指公民参与政治生活的普遍性，而参与深度是指公民参与政治生活的有效性[2]。当然，农村社区治理中老年人参与内涵也同样包括参与广度与参与深度两个维度。一般来说，农村社区治理中老年人参与的广度包含三层含义：一是老年人参与人数的多少，二是老年人参与农村社区治理所涉及领域的广泛程度，三是老年人参与农村社区治理的渠道、途径或方式的广泛程度。所谓参与的深度是指老年人在参与农村社区治理过程中权力的实现程度，表现为参与活动的有效性，即该种参与活动影响整个决策系统的程度和持续性[3]，具体体现在参与领域的层次性、参与过程的持续性和参与过程的影响力三个方面。

综上可见，农村社区治理中老年人参与程度的高低不仅仅体现在参与人数、参与次数上，而更重要的是老年人在农村社区治理过程中能否与农村基层权力部门管理者形成平等的伙伴关系，并拥有决策权和管理权。因此，完善的农村社区治理参与应该不仅仅是老年人浅层次的娱乐性参与、福利性参与、服务性参与，还应该包括对农村社区公共事务有目的性的深度参与，如农村社区收入分配的权益性参与、农村社区公共事务的管理性参与、农村社区发展规划的决策性参与等。

二、农村社区治理中老年人参与存在的问题

近年来，虽然我国进行了一系列的乡村基层管理体制改革与民主政治建设，但由于我国历史上漫长的集权统治形成的行政权威至上的影响，那种“自上而下”的行政管理及“被动式”的治理参与在我国农村社会依然存在。加之农村社区老年人文化素养不高、物质生活条件较差、参与意识不足、参与能力不强以及农村社区权力机构运行不规范、农村社区自治组织建设缺乏等多种原因，使得在我国农村社区治理中老年人的参与广度和参与深度，都存在诸多的不足。

（一）参与广度不够：参与率低、参与面窄、参与渠道单一

在农村社区治理中，老年人的参与率总体不高，且这些参与者大多为退休老干部、老教师、老党员，普通的农村老年人参与比例极少。在参与面上，农村老年人参与经济活动的比例较高，在其他方面均较低。[5]同时，社区治理参与离不开一定的渠道、途径或方式，参与途径的多样性或广泛性是参与广度的重要表征。结合我国实践现状，我国农村社区老年人的社区治理参与方式相对单一，且层次较低，比较落后。除了参与普通的村委会、村民大会选举外，其他一些需要一定文化知识和技术要求的参与形式，如投诉、组织参与及诉讼活动等对农村老年人来说非常少[6]。

综上所述，在农村社区治理中老年人参与广度不够，具体表现为：其一，参与人数比例不高。其二，参与领域单一，主要是农业生产及相关经济活动参与较多，社区志愿服务活动及文化娱乐活动有一定的开展，比较突出的是政治领域参与普遍薄弱。其三，参与方式不多，形式落后。稍微需要一些社会参与知识或参与技术的参与方式，农村老年人都是拒绝的，这与他们的文化水平较低、参与意识不强、参与能力不高有直接的关系。

（二）参与深度不够：参与领域层次低，参与过程持续性弱、影响力小

根据实践现状，我国农村老年人在社区治理中参与深度不够、参与层次不高。具体来说，表现在如下方面：

1.参与领域层次较低。农村老年人参与较多的是与自己日常生活密切相关的事务，主要是生产劳动、文化娱乐、健康活动等。如有空闲时间，也会参与一些层次比较低的村社公共事务管理，如社区的治安、环境、卫生、义务劳动和志愿活动等。但在面对真正关涉“社区发展规划、基本建设、功能扩展、权益维护等重大公共性社区问题时，老年人却很难有充分的发言权，老年人对涉及社区决策的权益性参与较少，参与的公共性、权益性不足”。[7]

2.参与过程的持续性不够。随着农村基础民主政治建设的发展，虽然农村老年人参与意识有所提高，权利意识也逐渐增强，但是，在一些涉及社区发展的重大问题上，他们仅仅是对该问题进行前期的建议或接受咨询而已，后期在对社区重大事项正式启动，进行决策、执行、落实、操作及监督时，农村老年人的参与是缺失的，他们的参与过程不具有持续性。

3.参与过程的影响力较弱。在现代农村社会治理结构中，其社会影响力主要来源于两个方面：一是来源于正式授权（如村党支部和村委会）的体制精英的影响力；二是来源于村落社会中的文化认同和利益联系产生的非体制精英的影响力，非体制精英有经济精英、知识精英等[8]。对于第一类权力机构，村党支部和村委会掌握着村庄主要的公共决策权和管理权，在村务管理中的“活动力”最强。一般来说，农村老年人在此类权力圈层中出现的比例较低，人数甚少，其参与决策影响力较弱。

三、促进农村社区治理中老年人参与的对策

（一）培养老年人的社区参与意识

社区参与意识主要指老年人对参与社区活动的认知、情感、价值、态度和责任感等。托克维尔提出支撑美国民主制度的基础是“乡镇精神”，即“村民们关心自己的乡镇，把自己的抱负和未来都投放到乡镇上，他们积极参与乡镇的管理”[9]。这种“乡镇精神”所体现出就是的社区认同和积极的社区参与，而这正是我们的农村社区老年人所缺乏的社区参与意识。只有对社区形成了认同感和归属感，才会对社区有责任感，才会为社区的发展贡献自己的力量，广泛参与社区公共事务。因此，社区参与意识的培养是促进农村老年人社区治理参与的前提。

为此，农村基层政府需要做好如下几个方面的工作：首先，要摒弃传统的集权思想，并树立“敬老、爱老、重老”的观念，要关注老年人的社会资本作用发挥，要视老年人与其他社区村民、社区组织及社区机构一样，为平等的社区治理参与主体，要给予其主体地位。其次，要利用电视、网络、多媒体、社区宣传栏等多种途径及形式，对农村社区老年人宣讲现代公民思想及民主理念，逐渐消除长期以来形成的顺民与臣民意识以及“老年无用”的自卑观点[10]，使其树立自己就是社区及社区治理主体的观念。

（二）提升老年人社区治理参与能力

参与能力的缺乏是影响老年人社区治理参与的重要因素。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿认为，公民政治参与能力除了受到政治制度、社会文化、经济发展及外部势力等社会宏观因素影响外，还与公民自身的教育水平、经济收入、职业稳定情况等个体微观因素密切相关。从权力分享的角度来看，老年人的社区治理参与在一定程度上主要是一种政治参与，也受上述因素的影响。可见，如果抛开那些短时间内不易改变的社会宏观影响因素，农村老年人的社区治理参与能力在很大程度上受到老年人文化水平、物质经济条件等个体微观因素的影响。而在这两个方面，农村老年人均处于弱势地位，这导致了他们的社区治理参与能力偏低。为此，应该做好如下工作：

1.打好物质基础，提供农村社区治理中老年人参与的经济保障

马克思指出“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”。即经济基础决定上层建筑。要想让农村老年人可以真正参与村庄发展和社区治理，就要先解决好他们的生计问题和养老问题。目前，农村老年人经济收入主要靠自己微薄的劳动收入或家庭成员的供养，缺乏稳定的经济收入保障。政府应健全农村老年人经济收入保障制度。除了新农村建设、城市反哺农村、新农保、粮农补贴等惠农政策的实施外，还应该进一步完善农村基本养老保险制度，加强农村社区养老体系建设，为外出务工和做生意的农村老年人提供就业帮助和支持等。只有解决了老年人的经济贫困问题，才能使其参与社区治理具有更大的可能性，因为稳定的经济基础是老年人社区治理能力发挥的前提与保障。

2.加强农村社区老年教育，促进老年人社区治理参与能力的提升

农村老年人社区治理参与能力较低，与其文化素养不高及相关参与知识不足有较大关系。为此，要充分发挥农村社区老年教育的作用。一是要提升老年人的综合文化素养，要根据农村老年人的特点，提供社区治理所需的综合文化素养课程，内容涉及农村基层组织建设、村民意识培养、权益保护知识普及、社区治理知识宣讲等。二是要向老年人宣传普及参与知识，定期组织开展社区治理参与现场观摩活动，进行现场教学与体验，让老年人熟悉、了解相关参与的流程与细节，掌握与农村公共事务相关的技术性知识及与“村两委”有效合作、接触沟通所应具备的程序性知识与能力。三是宣传树立老年人参与社区治理的成功典范，增加老年人社区治理参与的信心与积极性，从而促进其参与能力的提高。

（三）强化老年人社区治理参与的组织建设

现代政治理论认为，一个阶层或群体对国家政策的影响力主要取决于利益表达力度和有效性方法，而这恰恰离不开社会组织强化农村老年人组织建设是促进其更多更深地社区治理参与的有效途径。一是要积极发挥农村社区老年协会的作用。正如肖文印所述，“作为老年人自我管理、自我教育、自我服务的基层老年群众组织，老年协会搭起了党和政府联系广大老年群众的桥梁纽带，成为实现基层群众自治、构建社区治理新格局的重要途径，也是社区居家老年人继续参与社会的重要平台”。由此，应该充分吸收农村离退休干部、民办教师、老党员、老模范及其他老年人加入农村社区老年协会，为更多老年人社区治理参与搭建一个良好的平台和参与的渠道。第二，要多方培育发展农村自组织，如农村社区治理委员会、红白事理事会、纠纷调解委员会、农家乐协会、村庙组织、香会、宗亲会、自乐班及包工队等。在这些自组织中，农村老年人往往是重要的组织者和参与者。通过充分发挥老年人在这些自组织中的独特引领与管理功能，从而推进其社区治理的有效参与。

（四）丰富老年人社区治理参与方式及渠道

丰富老年人参与社区治理的方式及渠道是改变其参与不足的有效举措。为此，可以从以下几个方面加强：第一，在农村社区公共事务管理中，除了开展农村基层投票选举外，还要提供老年人参与旁听、参与听证、参与决策、接受咨询、进行监督、提出建议、协调矛盾、组织活动、参与学习、了解政策等的场合与机会，让老年人真正有更多的方式参与社区事务的决策与管理。第二，要建立多样化的信息宣传与公布通道。除了使用网络论坛、QQ、微信、手机短信及微博等现代化信息平台，还要通过上门告知、召集会议或社区张贴栏告知等传统的方式，进行事前信息宣传及动员，以农村老年人习惯的方式引导老年人广泛参与。第三，创设多渠道的治理参与平台。建立社区建言献策平台，设置社区监督公告栏、社区意见投报箱，定期举行社区事务座谈会、村民议事会，开通社区事务短信小事通、社区公共交流群，发展有老年人参与的社区治理理事会等对话空间，以便农村老年人有更多的渠道参与社区治理建设。

（五）健全老年人社区治理参与权力机制

如前所述，老年人社区治理参与的核心内涵是参与决策权的实现及影响力的发挥，这是参与深度的重要体现。健全老年人社区治理参与权力机制是加大其参与深度的有效办法。为此，应切实做好以下三方面的工作：第一，农村基层权力部门要改变传统管理模式下作为单一公共事务管理主体时所形成的单向度权威观念,要树立契约合作意识,推动村民自治，开展与包括老年人及其老年人团体在内的合作治理。第二，让老年人成为农村社区治理机构人员构成的主体。在农村社区治理发展、社区重大事项如经费使用、收益分配等方面要引入并建立民主决策制度，要改变只有“村两委”或村中精英做决定的局面。或者吸收一定比例的老年人进入“村两委”和“村民代表会议”，或者让老年人列席村民代表大会和村务监督委员会，形成村干部队伍“以老带新”的良好传承。第三，老年人应参与农村社区治理计划与规划的制定，与农村基层权力机构人员共同决策。除了在村民委员会中要有老年人代表外，还要把具有村社发展贡献、群众普遍认可、身体健康的老干部、老党员聘为村庄发展顾问或政策咨询专家，在村社重大事项决策时要征询并听取他们的意见和建议，在重要村务事项中要接受他们的反馈与监督，要让他们真正参与到农村社区治理改革的重大决策和整个管理过程中来。

综上所述，在农村社区治理中老年人参与是一个重要的理论问题与实践问题，我们应在研究中给予足够的重视，以促进农村社区治理中老年人参与的广度与深度，一方面促使老年人更好的“余热发挥”及自我价值实现，另一方面推进农村社区治理走向更加完善与高效，以建立更加民主、科学的农村社区治理体系。