省域治理现代化视角下的国土空间韧性规划研究

宣城市宣州区自然资源和规划局 查道平

国土空间规划是国家空间发展的重要指南，也是国家可持续发展的重要保障。在新时期，国土空间规划是国家治理能力和现代化治理体系的必然要求。在国土空间规划体系构建全面化推进的过程中，各个地区开展了国土空间总体规划、国土空间专项规划、国土空间详细规划编制等工作。国土空间韧性规划是国土空间规划编制的一个重要内容，在各个领域对国土空间规划重视的背景下，需要相关人员在把握韧性规划内涵和特点的基础上思考如何全面推进城乡规划、土地利用规划和主体功能区规划等“多规”融合发展，并在各地区国土空间规划利用的过程中思考如何将韧性城市规划理念融入各级国土空间规划体系中。

一、韧性城市内涵

韧性城市的内涵最早出现在拉丁语，意思为恢复到原始状态，在20世纪70年代，韧性城市这一概念被人们广泛应用到生态系统研究领域，后来随着现代社会的深入发展，韧性城市的内涵开始被引入城市发展规划。从内涵上来看，韧性城市主要是指城市具有化解和抵抗外界环境冲击的能力。也就是说，在灾难来临的时候，韧性城市能够承担外界压力的冲击，且在外界冲击的作用下整个城市的发展功能和发展特征将不会受到明显的影响。韧性城市是一个由个人、社区、机构、行业及其所处的自然和人造环境所组成的系统，无论是经历突变性扰动还是缓慢性压力仍具备生存、适应和发展能力。韧性城市的打造会减少灾害对城市发展的不利影响，在灾难面前，帮助企业能够快速应对、恢复和保持城市功能运行。

站在国际发展角度去看，韧性城市规划是一种具有综合属性的规划类型，总体实施和方案的制定和城市规划十分类似，具有多学科、多角度、多系统的发展特点，其中，多学科主要是指韧性城市发展规划牵扯到生态学、社会学、管理学等知识。多维度主要是指韧性城市的规划发展牵扯到经济、环境、政治、文化等多维度的内容。多系统主要是指韧性城市规划发展不仅包含防灾减灾系统，而且还包含了城市道路交通、经济结构和社会综合治理等方面的内容。

二、对韧性城市的研究进展

现阶段，采取单独编制韧性城市规划的方式，韧性城市的打造类似一种城市发展战略规划，在发展的过程中牵扯到城市的政策、经济、文化和基础设施等内容。

受每座城市地理位置、经济条件、政治文化发展不同的影响，韧性城市规划工作的开展要全面分析当地实际情况，结合当地实际情况因地制宜地制定出城市设计规划方案，制定出城市韧性发展策略。

某地震灾害频频发生的国家，在2011年的重大地震灾害出现之后，国家转变了灾害战略发展目标，并站在宏观发展角度确定了具有韧性的国土资源和经济社会发展建设总目标，并将这一目标的制定和整个城市发展密切结合在一起，出台了一系列发展条文。

国土强韧化规划作为城市的最上层规划，甚至将国土空间规划的内容也纳入其中。制定出的韧性规划方案强调行动方案的组合和问题的解决顺序，即在城市功能失效的情况下就如何调动和利用资源做出了全面的部署安排。

近年来，国内也有不少学者对韧性城市如何与空间规划相融合进行了探索，如探讨韧性城市理念在各级城乡规划中的应用，国内外韧性城市的研究对黄河滩区空间规划的启示等，但研究大多从海绵城市、雨洪管理等视角进行阐述，如何与国土空间规划体系进行融合，还有待进一步的研究。

三、韧性城市规划与传统城市规划的差异性分析

在21世纪，生态、长远、可持续发展理念得到了各个国家的重视，被列为国家战略发展的一个重要指导思想。在这样的发展背景下，韧性城市规划发展得到了人们的关注。从发展实际情况来看，韧性城市规划与传统城市规划的差异具体表现在以下几个方面：

（一）韧性城市对城市治理韧性的关注

城市规划是整个城市空间发展的重要指引力量，也是城市发展的蓝图，能够为城市各类资源的开发利用和活动发展提供重要依据支持。韧性城市的发展关注对空间的预测和安排，通过统筹安排各项资源能够解决空间资源的协调问题。在韧性城市规划发展中，空间规划、城市治理被放在同等重要的位置，注重调动一切积极力量来打造多中心、开放化的城市发展空间格局。

现代城市治理中韧性城市发展内容如下：通过打造互动互联的平台来提升各部门对信息的响应速度；加快打造以政府部门治理为主导的，社会多元主体参与治理的体系；多元化发展社会经济，实现经济的创新发展。

（二）韧性城市对多情景分析方法的应用

和传统意义上城市规划发展不同的是，韧性城市规划依赖情景，具体规划步骤如下：首先，应用技术手段发现影响城市发展的因素，寻找到城市发展薄弱点。在此基础上从自然环境、空间尺度、分布范围等方面打造出城市发展薄弱项的评估矩阵，实现对影响城市发展各个要素的定量评估。其次，整合资源，打造完整、实时性的动态化城市数据库，科学评估城市抵抗自然灾害的能力。最后，结合城市发展所面临的风险问题和韧性程度来制定出详细的发展战略规划。

（三）韧性城市关注以人为本的发展理念

和传统意义上城市建设发展相比，韧性城市规划更加注重以人为本的发展原则，具体体现在以下几个方面：第一，规划愿景的不同。传统意义上的城市规划注重蓝图设计，韧性城市规划注重关注不确定因素对城市发展的影响。第二，基础规划理念的不同。城市空间规划考虑地区经济效益，关注设施设备的合理化利用，而韧性城市规划则是强调城市发展配备的基础设施相对于城市发展来说要有一定的冗余。第三，城市治理理念的差异。传统意义上的城市规划强调对土地权属的管理和控制，韧性城市规划会站在治理角度上来调配土地资源。

四、省域治理现代化视角下的国土空间韧性规划

伴随省市国土空间总体规划指南和各个省市县国土空间规划编制指南的出台，韧性城市的建设被提升到前所未有的高度。在新时期，为了能够更好地促进现代城市建设发展，需要将韧性规划充分融入国土空间总规划。

（一）韧性理念在国土空间规划中的融入

在国家深入推进国土空间规划体系改革的背景下，韧性城市规划不能够独立于国土空间规划体系，而是需要能够融入国土空间规划中，具体要从以下三个方面进行：韧性城市规划理念贯彻落实到国土空间总体规划中；结合国土空间总体规划的要求来编订切实可行的韧性城市建设专项规划，综合协调多方力量来实现国土空间的韧性规划；韧性城市的细分化建设要和整个城市的总体规划发展相协调。

在国土空间总体规划中融合韧性城市规划理念需要做好以下几个方面的工作：第一，强化对国土空间总体规划的双评价。国土空间规划评价包含资源环境承载力和国土空间开发利用两个方面的内容，资源环境承载力和国土空间开发利用的适宜性是韧性城市发展的底线，即韧性城市规划需要在全面评估城市资源环境承载力的基础上评价其进行城镇建设、农业生产的适宜程度。第二，做好韧性城市建设风险评估工作。韧性城市发展建设风险包含地震、洪涝、台风、风暴潮、海岸侵蚀、地质等各类自然灾害以及公共设施安全管理，通过风险评估来提出对应的应对措施。第三，在风险评估的基础上强化落实生态安全、环境保护、安全防护、合理用地等城市规划内容。韧性城市在打造的过程中需要在整合资料信息的基础上充分明确城市防洪排涝、抗震减灾的规划目标和防范等级标准。结合发展需要来预留大型危险品存储设施建设，加强对危险化学品的运输管理和堆放。

在新时期，国土空间规划编制指南和传统意义上的城市规划相比，在安全韧性上做出了更深入的拓展，但是在实际指导操作中，国土空间规划编制方式无法对各个灾难类型进行系统的研究，各个韧性建设规划缺乏整合，在防灾减灾方面忽略了各个防灾系统的关联。针对这个问题，需要在国土资源空间规划层面更多地融合韧性城市的规划理念，将韧性城市建设列出一个独立的课题进行研究。韧性城市规划发展和国土空间资源规划利用要互相反馈、互相支撑。如韧性城市空间规划中体现出的空间利用需求要能够反馈到国土空间规划中，借助国土空间规划来落实空间利用问题。同时，韧性规划还能够弥补传统意义上的国土空间规划局限，在国土空间规划工作中打造出完善的应急机制。

韧性城市规划研究在统筹城市综合防灾原有内容的基础上，增加了公共卫生安全、气候变化、恐怖袭击及经济危机等其他风险灾害应对内容，并将城市治理提到与空间规划同等重要的位置，充分弥补传统意义上国土空间规划存在的局限，延展城市规划建设的内容。比如在环境层面需要注重统筹城市居住、工作、休息娱乐和交通功能的协调发展，在自然灾害出现的时候，最大限度减少自然灾害对城市功能的干扰。在城市规划建设的过程中要注重选择较好的地段来进行居住区的建设，通过服务设施完善、地理环境优化设计、对应配套设施的完善来全面提升人居环境。同时，在城市规划建设的过程中还需要有计划地确定居住地和工作地的关系，促进产融一体化建设发展。再比如在经济层面还需要加大力度发展创新型经济、多元化经济发展，打造出柔性化经济结构体系。在城市治理层需要将城市规划所使用的工程语言、技术语言朝着管理语言的发展转变，充分凸显出城市规划语言在现代城市综合治理工作中的重要作用，通过一系列的组织领导、决策部署、预案调整、风险评估来全面提升城市风险防控水平，全面强化城市发展韧性。

（二）在国土空间专项规划中统筹韧性城市专项规划

统筹韧性城市专项规划需要在了解自然灾害变化对城市发展干扰的基础上，全方面地整合资源，在韧性城市打造的过程中纳入海绵城市、城市防疫等内容，在整合资源的基础上打造出综合化、系统化的韧性城市发展专项计划。

针对城市传统防灾减灾忽略灾害之间关联的问题，韧性城市专项规划补充了如何借助城市设施设备来防御和抵抗灾害的内容，比如针对城市公共海绵设施的设置情况，可以在城市抗震防灾规划中的公园绿地设置固定的疏散场所。同时，在韧性城市建设的过程中需要根据灾害的等级来进行排序，实现对各类灾害的耦合性分析和科学评估，站在宏观战略角度来防范和规避各类风险。

另外，在韧性城市专项规划研究的过程中要密切关注自然灾害和公共卫生安全对空间布局影响较大的灾难因子，不能够出现盲目追求研究范围扩大化而忽略细节管理的现象。

（三）在国土空间规划阶段详细落实各个层次的韧性规划要求

详细的国土空间规划是对城市土地资源利用的一种具体化、详细化安排，通过这种详细化安排能够为城市设施建设和空间资源整合利用提供强有力的信息支持。

将韧性城市规划纳入国土空间规划中能够弥补以往专项规划对地块建设指导不完善的问题，为韧性城市的建设提供重要支持。详细规划层面的韧性城市规划内容如下：

第一，积极落实国土空间总体规划和韧性城市专项规划中的韧性相关内容。在国土空间总体规划和韧性城市专项规划落实过程中，对于已经明确的地质灾害易发区、地震断裂带、重点安全敏感设施及固定避难场所等用地可直接落实，在考虑当地城市建设和空间布局实际情况的基础上来科学设置避难所、人防工程。

第二，根据韧性社区建设规划要求来设定地块规划建设指标。在土地资源利用过程中要注重从韧性城市建设的角度上来设置控制指标，具体包含径流系数、年径流总量控制率与人均人防工程规模等，还应包括对详细规划原有基本控制指标的反馈，如街道连通性、公园绿地比例及容积率等。

在城市空间详细规划层面的韧性城市建设要包含环境韧性、设施韧性、空间韧性三个方面的基本内容。在整个城市规划建设过程中空间层面的韧性指标包含疏散空间、用地兼容和生命通道等内容。环境韧性的指标内容包含绿地覆盖率、环境的基本容量以及通风设施的设置、应急服务管理等。

在详细规划层面还应加强韧性城市规划在管理实施层面的探索，如将韧性城市规划的重要指标和管控要求纳入其中，将韧性城市相关的设施布局以点位控制的方法落实到位，将韧性城市主要建设指标纳入分地块规划控制指标中，同时在规划控制条文中也提出相关的控制要求。

五、结束语

综上所述，中国的发展，已经进入到新的历史时期。空间规划的编制和研究工作也面临着全新的机遇和挑战。在这样的背景下，国土空间规划的作用逐渐从蓝图指导转变为对各个区域发展的统筹协调。韧性城市作为未来城市应对灾害的主要手段，其规划理念已得到人们广泛认可，需要将韧性城市规划理念贯彻落实到国土空间规划中，旨在能够进一步整合利用空间资源，实现区域之间的协调发展，在精准把握区域发展规律的基础上促进国土空间规划改革发展，旨在能够更好地推进国家现代化治理。文章结合韧性城市内涵，在分析韧性城市和国土空间规划管理的基础上，从三个层面分析了国土空间规划和韧性城市规划融合方式。但是从实际操作层面来看，受多个因素的影响，国内关于韧性城市规划的内容体系、技术方法、理论的研究尚不够成熟。因此，为了能够更好地促进韧性城市建设发展，在未来，需要相关人员立足地区发展实际情况，结合建设规模、城市功能定位、城市发展风险等因素来选择适合的韧性城市编制方式，从而更好地促进韧性城市和国土空间规划的融合，促进现代化城市建设发展。