多元协同视角下老旧小区改造后长效治理问题研究*

燕山大学 张继尧

我国全面进行老旧小区改造，人民生活水平不断提高，物质生活极大丰富，但是随着老旧小区改造进程的不断加快，改造完成数量不断增加，改造完成时间间隔加长，老旧小区改造完成之后的“崭新成果”无法得到长时间、高质量的维持，一些地方在前几年改造完成的小区已经出现了“返旧”的迹象，甚至某些老旧小区改造后不久便出现了质量问题，却无法得到相关责任方的维护和管理。笔者认为对于城镇老旧小区进行全面改造是重要的国家战略，所以不能仅关注“表面”，还要深入“骨子里”注重老旧小区改造后协同参与的长效治理机制的建立，老旧小区要改造好更要维护好，这样才能保持老旧小区的新颜不老，让人民群众真正有幸福感。

一、老旧小区协同治理研究基础

协同学治理视角下老旧小区多元主体协同治理体现出以下三个方面的特点：

一是多元主体呈现出非线性关系。老旧小区多元主体协同治理要求政府主体、物业企业、社会组织主体、社区居民等主体之间建立平等的非线性关系，并通过沟通协商、对话谈判等水平非线性互动方式来实现协同的目标—老旧小区改造后的长效治理。

二是老旧小区改造系统是开放性的。它对市场和社会力量等等开放是协同治理与其他治理策略相较而言最为关键的优势。

三是多元治理主体之间是相互竞争和合作的关系，竞争是前进的动力，合作是发展的源泉，推动老旧小区多元主体协同治理，必须构建政府、物业企业、社会组织、社区居民主体等众多主体之间既相互合作又相互竞争同时又相互监督的良性互动关系。

二、老旧小区改造后的管理问题

我国老旧小区全面改造的已经到了第三个年头，随着老旧小区的改造升级，很多老旧小区焕然一新，但是也有小区在改造工程完成以后遇到了难题而且迟迟得不到解决，并且大多数老旧小区除了一部分基础的公共设施纳入了管理以外，还有诸多问题处于管理盲区或自主管理中，而且就纳入管理的公共基础设施而言，管理的效果也不尽如人意，很多地方出现了管理滞后和各个部门相互推诿的现象。

2021年9月国务院开展了第八次大督查，共派出16个督查组赴实地督查，推动解决人民群众“急难瞅盼”的问题，不少居民通过国务院“互联网+督查”平台反映老旧小区改造过程中已经改造完成之后碰到的烦心事儿，江西南昌某地的老旧小区在改造的过程中出现了实际情况与改造计划不符合的情况，导致老旧小区的改造工程进行了一部分就停滞不前，多方沟通无果施工队只能暂时停止改造；天津市某地的老旧小区在改造完成以后发现原来不漏水的屋顶却出现了严重漏雨的情况，老旧小区的居民经过多次与相关部门的沟通并且经过多次的施工维修之后仍然找不到相应的漏雨点，而且每次花费在沟通和维修上的时间相当长而问题却得不到很好的解决；辽宁沈阳某老旧小区在改造完成不久以后，却出现了刚刚改造的路灯就停止工作的现象，一个老旧小区的路灯由于基层归属部门和改造设计部门之间存在分歧，导致一个原本很简单的事情复杂化，更给本小区的居民造成了很大的生活困难。

三、老旧小区改造后的管理问题分析

（一）物业管理问题

大部分老旧小区进行改造以后，老旧小区的空间布局没有发生变化，甚至由于老旧小区本身的空间布局就比较狭窄，改造以后加上新的基础设施就会变得更加狭窄，导致物业没有足够的用房配置，无法产生良好的物业服务，再者小区内本来就比较狭窄的公共空间再加上居民各种杂物的堆放，物业多以劝说为主，管理起来十分困难。

同时老旧小区的整体外表虽然得到了更新，但是老旧小区的大多数居民观念却没有得到更新，很多老旧小区的物业费收缴困难，一些物业公司由于物业费收取困难，导致降低了物业的服务水平，这就更进一步造成了物业服务这一具有无形性质的服务在小区居民面前变得更加虚无缥缈，导致物业服务工作变得更加困难。而且由于传统物业投入产出比较低，老旧小区的物业管理费用平均较低，只能维持最基本的物业服务，很多物业企业并不愿意入驻老旧小区进行物业管理。

（二）居民主体意识薄弱

老旧小区的居民社会关系比较复杂，老旧小区的居民以退休人口、拆迁安置人口、外来人口等低收入弱势群体人口为主，素质良莠不齐，人员流动性高。这就导致老旧小区的居民往往只追求自身利益，对维护公共环境和小区整体利益缺乏积极性，甚至一些居民经常占据小区的公共利益，将老旧小区的一些改造更新设施据为己有，导致改造不久后又出现了昔日破败的景象，业主投诉较为频繁，一些分歧难以达成一致。老旧小区的一些业主往往只将自己看作利益的分割者，而不是公共利益的维护者和管理的主体。虽然一些小区成立了业主委员会，但基于小区本身的居民素质再加上情况比较复杂，业主委员会缺乏专业水平，不能发挥出相应价值，尤其是在解决业主纠纷和宣传法律法规方面，效率较低。

（三）多元协同监管的缺失

从目前全国老旧小区改造进程来看，老旧小区改造处于前期和中期阶段，更多的地方政府把大量的资金和相应的配套政策支持投入到了老旧小区的改造之前，政府更加看重的是老旧小区的样子发生了怎样的新改变，而忽视了如何将老旧小区良好的改造成果维护下去，这就导致政府在一定程度上缺乏对于老旧小区的回头看监督。

老旧小区应该全面落实“改管并重”确保资源的合理利用和效率最大化，全面落实以多元主体协同参与模式进行下的老旧小区的后续管理，健全造血功能，建立一次改造、长期保持的管理机制，充分转变政府在老旧小区后续管理过程中的职能和作用，让社会组织、物业企业和社区组织充分参与到后期维护当中，由政府“一家独大”转变为“多元治理“，避免政府管理层次和管理幅度过大，造成监管效率低下，局民满意度降低和参与度下降的情况。

四、老旧小区改造后的困境原因分析

（一）缺乏多元协同治理职责划分

老旧小区的改造工程大多是在地级市政府主导的情况下开展的，进行维修改造的工程的施工主体大多都是政府进行统一的招标安排，这在改造的进行过程中发挥了统筹协调的良好作用，但是在改造完成以后却出现了责任划分不明确的问题。针对改造完成以后某个问题的出现是否是因为老旧小区改造工程而导致地存在着模糊性，无法划分具体负责的责任方，同时也存在着当地的街道和社区对老旧小区属地具有管辖权，但是无法对老旧小区改造工程完成以后出现的质量问题直接向施工方进行反应，上报到相应的城市管理部门又会出现改造工程不在正常的市政设施管理范围之内的情况，造成了老旧小区后期管理的困难。

（二）缺乏多元协同治理机制构建

老旧小区的改造在很大程度上只注重了硬件设施的改造，却忽略了“软件”设施的改造，没有将现代化小区的居民与管理者的沟通机制引进老旧小区中，应该在政府主体、市场主体、社会主体和社区居民主体之间构建一个平等的对话协商和沟通谈判机制，使得市场的力量能够参与到老旧小区的日常管理中。同时在政府主管部门的管理下，和社区居民主体的监督，以及社会主体力量的平衡下能够达到一个良好的循环沟通效果。

由于市场主体的参与可以让老旧小区的改造在社会资本的注入之下能够得到持续的资金来源，为持续更新维护提供动力，同时政府的管理和社会以及居民的监督又不至于市场资本过多在老旧小区改造这个民生举措中获得过多的盈利。

五、老旧小区改造后长效管理机制建立对策

（一）以基层党建为引领，构建完善的多元协同治理机制

基层党建引领基层社会治理，关键是切实发挥基层党组织的核心领导作用，要健全组织领导机构，完善协同治理机制，提升多元主体协同治理能力。在事物决策方面，要按照“党建引领、政府主导、居民参与、依法决策”的原则，建立高效的组织管理机构。赋予物业企业、公共组织和小区居民等参与老旧小区日常维护和管理的重要事项讨论、决策和监督等的权利，有效引导社会公共组织和小区居民参与到协同治理中，充分发挥老旧小区居民参与治理的积极性和主体优势，提高老旧小区居民的主人意识和公共权利意识，有利于对于老旧小区改造完成后发现的问题漏洞进行及时止损。

1.探索党员互助带动居民互助机制

通过基层党建引领邻里互助和社区志愿服务填补党建与社区治理鸿沟。老旧小区基于其自身的社区生态环境和社会人员的复杂性以及居民整体文化素质和法律意识偏低的事实上，需要基层党员干部引领开展互助的志愿服务，建立党员服务社区、服务居民的互助机制。通过党员互助带动居民互助，可以为老旧小区居民解决公共利益纠纷问题，致力于构建长期和谐的老旧小区温馨住宅氛围。同时通过积极带领老旧小区居民参与本小区的志愿维护活动，达到共同长期维护老旧小区改造的良好成果，此外还可以以“红色引擎工程”为契机，开展主题教育活动，为老旧小区居民进行法律知识，老旧小区改造相关政策进行普及宣传，同时开展文化娱乐活动，体现党建与居民自治的有效衔接。

2.完善党建引领老旧小区治理的激励体系

为调动基层党建行动者的积极性，需要调动从党员到基层党组织的双重激励机制。不能因为党员参与性质的无私性而忽视对党员参与的肯定与和激励，将参与性质与参与动力相混淆。要在老旧小区后期长效管理过程中形成以榜样激励、情感激励、培训激励的内部激励为基础，以社会荣誉激励、社会物质激励、社会环境激励的外部激励为支撑的志愿服务系统。在公益领域中发挥“市场机制”的作用，有利于传统的“计划公益”迈向“市场公益”时代，有利于充分发挥基层党建组织为引领，市场、社区组织和社会组织“三位一体”统筹协调参与到老旧小区志愿服务。激励志愿服务系统的建立是保持党建行动者的长期参与的动力源泉，为老旧小区改造后的长期维护提供了重要的机制保障。

（二）以物业管理转型升级为契机，构建完善的多元协同治理机制

老旧小区先天存在设计缺陷，导致后期维护和运营需要更多的投入。大部分老旧小区还未成立业主委员会，小区出现物业管理问题时，居民仍然认为由产权单位负责，但是老旧小区建造年限较长一些单位已经不再存在，导致老旧小区长时间无人管理。同时大量商品房小区实行了专业化、社会化的物业管理，也提高了老旧小区居民对物业服务管理的意识。所以以老旧小区改造为契机，就进一步推进了传统住宅物业管理的升级。我国物业行业开始向着居民自治的方向转型升级，形成以新型物业为主，政府、社区组织、社会组织、居民等多元主体协同治理机制，增强了小区居民的参与意识，提高居参与水平，增强居民的归属感、安全感和幸福感，从而达到居民自我实现的需求。

1.推动物业管理满足居民自我需求

为了实现居民尊重和自我实现需求，保持老旧小区改造后的长久生机活力，应该构建以物业为主要推动力，完善老旧小区公众参与、居民自治制度。加快老旧小区业主委员会、自管会等建立，明确以业委会为主，自管会为辅的居民自治模式。推动多元主体协同参与机制，加快由物业牵头，政府基层组织、社区组织、居民等利益相关者共同制定老旧小区管理办法、更具针对性地长效地维护老旧小区秩序。政府基层组织例如街道应该充分发挥其权威性，按照相关法律法规向业主进行宣传并发放《物业管理基本知识及法律法规》，协助物业企业和业委会开展工作。

2.加快思想观念转变

老旧小区居民与物业管理服务的观念与理念进行转变。一是，老旧小区居民观念的转变。由于企业改制、物业管理和企事业单位管理的分离等原因，物业管理已经脱离企事业单位的管理，交给了物业公司，因此要形成老旧小区居民对物业服务的意识，并强化购买服务的意识。这是确保物业公司能够在老旧小区开展服务的根本基础，老旧小区的居民需要从根本上接受物业公司的服务，并且愿意为物业服务进行支付，打开了物业服务进入老旧小区的“门”，同时也为建立长效的维护机制打下基础。

二是，物业管理服务理念的转变。首先，物业管理应该由管理向服务转变，明确物业管理性质是服务的，不存在“管理者”与“被管理者”之间的关系。物业企业对自身定位的明确才能使老旧小区居民对它有更好的接纳性。其次，居民与物业公司二者的地位都是平等的。平等地位的构建不仅仅除了需要居民与物业公司的相互理解和支持，更重要的还需要基层政府机构的监管、社会组织的积极参与、业主委员会的调解沟通，多方主体共同协调才能达到维护老旧小区长效秩序的最终目的。

六、结语

在我国全面推进老旧小区改造的过程中，取得重大成就的同时也不能忽略老旧小区改后完成之后长效治理机制的重要性。必须充分发挥党建引领作用，调动基层党员干部积极性，推动建立基层党组织领导下的物业公司、业主委员会、公共组织等主体广泛参与、共商事务、协调互动的社区管理新机制，进一步推进社区基层治理体系和治理能力现代化，共同维护改造成果。同时积极推动传统物业管理转型升级，争做老旧小区居民“接纳的物业”“认可的物业”“欢迎的物业”，为老旧小区提供更高质量的物业服务，满足居民在物质生活和精神方面的需求，提升居民的生活质量和层次。