基于共同富裕的社会保障制度深化改革

中国人民大学 王晓琬

社会保障制度是衡量国家社会运转能力的重要标准，建立并优化社会保障制度，充分贴合共同富裕的时代要求，方可体现社会保障制度的价值。因此要正视社会保障制度中存在的不足，结合共同富裕的要求探索社会保障制度优化策略，凸显制度改革的力量。

一、社会保障制度问题

（一）地区标准差异问题

改革开放以来，我国社会经济发展呈现出整体水平提升、区域之间差异仍然明显的状态，由此导致的区域发展不均衡现象值得关注。建立社会保障制度的重要目的，就在于缩小不同区域之间的差异，实现社会均衡发展的目标。当前我国实行统一的社会保障制度框架，但是社会保障制度的具体执行由地方政府负责。例如在养老保险领域，以国家统一颁布的制度为依托，但是不同地区的养老保险的标准各不相同。不可否认的是，不同地区的消费水平与生活成本也存在差异，但是这种差异也是养老金差异的反映。与此同时，不同地区执行的医疗救助范围也有区别。尽管医疗保障制度具有全国性，具体到每个地区的实际情况各有不同。部分地区的医疗社会保障制度包含较多附加项目，常见的附加项目包括大病保险、重特大疾病保险等，附加项目的设定完全取决于地方政府，项目的名称以及具体的政策也存在差别。在社会保障的个人账户方面，部分地区将参保医疗账户的管理权赋予医疗保障部门，但是还有部分地区并没有建立医疗保障个人账户。在保障待遇、最低缴费年限等方面，各个地区的实际执行情况也是千差万别。地区之间医疗社会保障政策的不同，直接体现出医疗保险权益的地域差异。

社会保障制度的地区差异问题，在社会保险筹资领域也存在地域差异，地区标准差异也会影响企业的社会保险缴费行为。企业的社会保险费用成本与当地的劳动力成本有关，例如劳动密集区域的企业社会保险缴费比率相对较低，以传统国有企业为主导的地区，企业缴费比率偏高。关于用人单位针对职工基本医疗保险的缴费比率，虽然国家制定了统一标准，但是地方执行的效果存在明显差异，最高与最低缴费比率的差距甚至接近100%。地方执行社会保险制度政策不统一，对于地区之间的公平竞争有不利影响，长此以往影响社会区域的均衡发展。

（二）收入再分配问题

养老保险与医疗保险在社会保障制度中居于重要地位，关系到社会保险资金与社会公众群体。养老保险制度与民众的养老生存关系密切，公众进入老年状态后，能够保证自己的生活资金来源，避免公众老年返贫情况。医疗保险制度涉及公民的健康权，如果公众遭受疾病，凭借医疗保险降低疾病对公众的冲击，避免社会公众因病返贫，通过个人医疗保险金额，购买医药服务治疗疾病，确保社会公众尽快恢复健康。因此社会保障制度的关键在于吻合国情，确保社会保障制度真正实现“普惠”效应。与此同时，借助社会保障制度，促进社会收入的再分配，体现社会保障制度的公平效应。

当前我国仍然采用分项保障的方式，针对工薪成员与其他社会公众并没有采用统一制度，具体细分为职工与居民的养老、医疗保险制度。相比于传统的城乡居民保险制度一刀切模式，已经有很大改进。但是不能忽视两类制度保障待遇之间的差异，老年居民养老保险水平相比于职工群体有较大差距。医疗保险领域差距逐步缩小的现象值得欣喜，但是差距较大的情况没有根本改观，无法满足全部老年居民和城镇居民的就医与生活需求，与此同时，扩大不同群体的收入差距，直接影响社会保障制度的收入再分配效应，无法体现社会保障制度的正面意义。另外，国家在医疗与养老保险领域的资金补贴也有差异，与财政补助的基本原则相违背。一直以来，国家在职工养老保险领域投入大量资金，对于农村养老保险重视程度不够。

（三）制度内容滞后问题

优质的社会保障制度，必须适应经济社会的发展特征，确保社会保障制度发挥应有作用。一直以来，社会保障制度的制定从户籍人口的角度出发，根据本地户籍人口的实际情况拟定并落实社会保障制度要求，保证户籍人口的权益。其他人员在当地居住就业多年，为当地的社会经济发展做出不小的贡献。但是由于不具备当地的户籍资格，也就无法得到户籍人口享受到的社会保障服务，针对这部分人员的救助和福利处于缺位状态。在城市化快速推进的背景下，局限于户籍人口范围内的社会保障制度显然不适合时代要求，与人口劳动力跨区域流动的基本特征相违背。另外，当前社会保障制度架构建立至今已有数十年，相对贴合20世纪90年代初期之前的劳动力活动状况。最近30年间，劳动力在不同区域之间的迁徙早已司空见惯，劳动力市场处于快速变革的状态，对传统社会保障制度架构形成严峻考验。在社会保障制度框架变化甚微的情况下，与当前社会经济状况有诸多矛盾之处。例如小微企业已经成为推动经济发展的重要动力，提供大量社会就业岗位，对“稳就业”的贡献非常突出。但是小微企业的缴费能力偏弱，触及社会保障制度架构的短板。社会业态逐步丰富，人员流动性逐步加强，也对传统社会保障制度的变革形成倒逼机制。当前我国第二、第三产业的从业人数接近6亿，不可否认的是其中部分人员无须参加社会保险，但是参加“五险”中各类保险项目的参与人数相比总从业人数相差甚远。覆盖度最广的医疗保险，全社会参加人数刚刚超过3亿，其余四项保险的参与人数位于2亿至2.5亿之间，意味着大量产业从业人员没有参与社会保障体系，不仅体现社会保障制度问题，也说明社会保障制度的“全覆盖”任重而道远。

二、社会保障制度改革路径

（一）控制地区差异，促进区域平衡

社会保障项目的设置，应当尽量减小不同区域之间的差异，同时要考虑到社会成员在获取社会保障时付出的制度运行成本，确保运行成本处于均衡状态。在多角度保证社会保障制度区域均衡的前提下，为不同区域的均衡发展奠定基础。要认识到社会保障运行成本与劳动力成本之间的关系，确定社会保障运行成本对经济发展的影响。若要实现共同富裕的目标，同样要考虑到社会保障运行成本的重要作用。当前我国社会保障制度的落实与地区特征关系密切，地区经济发展水平对于社会保障制度的落实效果有明显影响，进而导致社会保障运行成本差异，最终反映在区域均衡发展层面。因此社会保障制度的统筹管理一直以来就是学术界与社会层面重点关注的问题，关于社会保险统筹管理的讨论成果层出不穷，但是并没有涉及统筹管理的机制问题，导致社会保障统筹管理实际进度缓慢。近年来我国加快推进养老保险全国统筹工作，以省为单位加大医疗、工伤等保险的统筹管理力度，任何统筹工作的最终落脚点都在于保障公民的基本权益，吻合社会保障制度的要求，加快制度、政策与基本保障待遇的统一进程。在社会保障基金管理层面，应当强调各地政府的责任，逐步落实社会保障基金管理的机制。尤其要注意不同地区的社会保障服务成本差异，确保社会保障基金统筹调剂到位，与此同时发挥中央财政的调节与补助作用。

（二）提升收入分配效果

1.发挥“反贫困”作用

共同富裕背景下，必须关注到社会保障制度的收入再分配效应，使得社会保障制度的“反贫困”属性更加明显。针对现行社会保障制度项目进行统筹管理，确定重要社会保障项目的作用。例如在医疗保障方面，国家致力于医疗资源的集聚，为社会民众提供医疗保障。但是重大疾病高昂的治疗费用，仍然让社会民众望而却步，担心“因病返贫”。根本原因在于医疗保障资源集中度不够，应对重大疾病问题的能力不足。由此导致社会公众对医疗保障制度的误解，认为“保基本”不利于应对重大疾病问题。当前医疗保障制度强调基金责任的重要性，救助效应相对欠缺。在优化医疗保障制度时，必须站在收入再分配的层次，明确参保个人的责任上限。根据参保人员的疾病情况拟定治疗方案，参保人员及其家庭承受的医疗费用不超过既定上限，由医疗保障基金承担超出上限的部分。借助这种方式逐步集中医疗保障资源，从容应对重大疾病，最大限度降低“因病返贫”的概率。同时结合参保人员的病情拟定最佳治疗方案，确保医疗保障制度规范可行。对于养老保险、就业保险以及其他保险制度，基于同样的原则进行改革，提升社会保障制度的水平。

2.提升保障项目质量

社会保障项目对于社会保障制度的最终效果有重要影响，确保各类社会保障项目足够完善，方可为社会公众提供坚实保障，逐步构建成熟的社会保障网络体系。在社会老龄化现象愈发突出的背景下，社会医护需求总量提升，发展社会医护产业的任务愈发艰巨。在社会保障项目中，应当将长期看护纳入保障项目范围，使得老年人养护成为一套长久的体系，为老年人提供完善的医护保障服务。部分学者认为有必要面向职工群体建立养护机制，但是这种做法相对片面，广大农村民众并不在其中，违背共同富裕的基本原则，进一步加大社会保障领域的差异现象。农民的生育、就业等行为同样具有风险，但是并没有完善的保障机制作为后盾，实际上指明社会保障制度的软肋。在织密社会保障制度网络的背景下，需要不断完善社会保障项目机制。拓展社会保障项目的适用场景，让广大农民在社会保障机制中真正受益，在保障农民权益的背景下，为城乡经济社会的统筹发展、实现共同富裕的最终目标奠定基础。尝试将生育津贴制度引入到社会保障制度中，为广大农民的生育提供坚实保障。针对灵活就业人员、非正规单位的就业人员构建风险保障机制，并将保障机制逐步延伸到农民范围，体现社会保障制度的“普惠”特征，为农民群众提供更到位的保障以及就业扶持。

3.抑制社会保障制度下的群体差异

社会保障制度在保障国民基本权益方面起到重要作用，按照法定程序拟定社会保障项目方案，借助国家公权力落实社会保障项目，确保社会保障制度发挥应有效力，并降低基本风险对于国民的冲击效应。另外，拟定法定社会保障项目，与“收入再分配”的基本初衷吻合，有效缩小不同群体的收入差距。加强社会保障项目的管理力度，及时定位并修订不符合这些原则的社会保障项目，保证社会保障制度的方向性。当前农民在养老与医疗保险的资金分配层面处于弱势地位，尽管农村的养老与就医成本较低，但是不同群体之间标准的巨大差异，实际上反映出群体享受权益的差别，并不符合“共同富裕”的基本要求。同时，针对职工与农民采用不同的社会保障制度标准，还会让职工产生“社会保障项目权益是个人劳动所得”的错误思想。农民对于国民经济的发展做出不可磨灭的贡献，创造的财富转化为国有资产并发挥巨大作用。采用差异化的社会保障项目体系，反映出没有从根本层面认识到农民的贡献和价值，导致社会保障项目偏离“共同富裕”的原则。在选定社会保障项目时，必须要有统筹管理的思想，针对社会保障项目进行综合评判。以社会公众广泛关注的养老、医疗保险为例，逐步提升农村范围内的医疗与养老保险水平，最大限度控制农民与城镇职工的保障待遇差异，确保农民的社会保障项目真正吻合个人的实际贡献、需求和生活水平。当前国家正在努力构建统一性的社会保障制度，不断缩小不同群体的社会保障权益差距，真正在社会保障领域实现统一化效果。

（三）增强社会保障制度适应性

社会保障制度关系到国家社会的长治久安，必须符合国家经济社会的发展情况。要合理设计社会保障制度，方可与经济社会形成协调效应，为社会保障制度赋予生命力，同时保障社会成员的基本权益，为实现共同富裕奠定基础。不可否认的是社会保障项目并不完善，降低制度对经济社会发展的适应性。在社会经济高速发展、新型经济模式不断涌现的背景下，灵活就业人员在社会就业群体中的比例逐步提升，实际上触及社会保障制度的盲区。当前社会保障制度相对依赖劳动关系，灵活就业人员并没有固定的雇主，容易导致社会保障权益的“真空”。由此体现优化社会保障制度的迫切性，在社会保障制度中融合创新理念，使得社会保障制度真正适应今后形势下的社会就业群体特征。劳动力的区域流动是司空见惯的事情，意味着劳动人员常驻地与户籍所在地不一致的现象有很多。如果社会保障过于偏重户籍人口，导致诸多社会成员无法享受到社会保障制度的帮助，体现社会保障制度的弊端。因此要注意社会保障制度的全面性，不能过度针对户籍人口，忽视对地区常住人口的支持，确保社会公众都能接受到社会保障制度的帮助。设计社会保障制度方案时，侧重于非户籍常住人口，使得这部分人口在常住所在地能够享受到与户籍人口同等的社会保障服务，体现社会保障服务的基本意义。在增大社会保障制度覆盖面的同时，应当考虑部分社会成员的扩展性保障需求，为提升社会民众生活质量提供坚实保障。针对运营状况较好、资金相对充裕的单位放宽社会保障制度要求，由用人单位统一办理员工的医疗保险。同时在中高收入群体内推行互助合作保险和商业保险形式，或者购买金融机构推出的社会保险产品，提升社会保障灵活性。在社会保障制度改革中，需要把握民众对社会保障制度的预期。以鼓励广大民众参与社会保障制度为基本出发点，让广大民众在保障制度中真正受益，促使社会保障制度步入良性循环。

三、结束语

社会保障制度的改革并非一蹴而就，必须充分结合经济社会的发展情况，考虑到不同群体的实际需求，使得各类群体真正在社会保障制度中受益，并为共同富裕奠定优质的社会基础。