食品安全治理的共建共治共享：理论逻辑与行动路向

吴佳惠，赖永波，陈秋云

（1．福建江夏学院公共事务学院，福建福州，350108；2．福建江夏学院马克思主义学院，福建福州，350108）

一、食品安全治理问题的提出与文献回顾

食品安全问题具有最广泛的利益相关者和最紧密的命运共同体特征。保障食品安全是建设健康中国、增进人民福祉的重要内容。伴随着现代风险社会的到来及科学技术的发展，食品安全问题成因日趋复杂与多样化。当前食品安全问题已成为社会治理问题、民生问题与政治问题。随着经济市场化改革，我国社会主要矛盾发生了转变。在食品安全领域，消费者需求、企业供给和政府监管三者之间的结构性矛盾日益凸显。传统以政府行政公权主导的单中心食品安全监管范式陷入困局：政府监管模式不断精细化，食品安全整治力度持续提升，而食品安全整治结果却呈“内卷化”趋势。同时，经济体制从计划经济向市场经济变迁演进路径也决定食品安全面临市场不健全与失灵的挑战。总之，当前食品安全遭遇政府监管与市场调节的“双重失灵”。

西方发达国家在食品安全领域广泛推行合作治理等模式，取得了较好的治理效果。西方学者于20世纪90年代首次将治理理论引入食品安全领域，提出了政府机构与私人机构发挥协同作用的食品安全共治模式。[1]从此食品安全治理理念受到学界的广泛关注。随着经济发展与食品产业链日益复杂化，食品安全这类主体多元且知识、资源与风险高度分散的公共卫生事务，以政府监管为特征的单边行政管理已无法适应现实境况，而由消费者、社会组织、社区参与的社会共治作为有益协同便应运而生。[2]只有包括政府、食品生产经营者和消费者等主体在内的所有群体通力合作才有助于确保食品安全[3]，因为任何一方都无法独立应对当前阶段食品安全问题的挑战，食品安全是食品供应链中各成员共同努力的结果[4]。政府、市场和社会作为食品安全共治主体，应该在政策制定、流程合作、规范执行和动态监控等环节加强合作，以保证食品安全的供给。[5]

20世纪90年代中期，治理理论进入中国学者的研究视野。国外的食品安全治理实践以及理论界关于食品安全社会共治的研究，为中国推进食品安全从监管范式向治理范式转变提供了经验借鉴与学理依据。近20年，我国食品安全问题的治理经历了从政府监管到社会多元共治最初的发展，2012年以后，中国开始进入国家治理现代化新时期[6]：2013年，汪洋副总理提出食品药品保障应构建社会共治格局；2015年新修订的《食品安全法》明确了社会共治的治理理念，李克强总理在政府工作报告中多次提及“推进社会治理创新”“实行多元主体共同治理”，旨在突破线性监管的传统方式；2017年，党的十九大报告提出“实现国家治理现代化进程中，加强社会治理创新，打造共建共治共享的社会治理格局”。

发展至今，食品安全治理现代化转型已迈开最初步伐，取得了一定的成效。理论界深刻认识到食品安全治理现代化转型不是纯粹的治理问题，也不是简单的监管体制改进问题，而是一个综合性社会管理系统工程。[7]应运而生的“共建共治共享”，蕴含了丰富的食品安全治理现代化的理论内涵与时代特征，是对已有社会治理理念的凝炼与升华，更是对当前社会治理现实的精准研判。因此，它是治理现代化的可行性模式。当前，应当理性认识目前我国食品安全市场调节与政府监管均不同程度出现的“失灵”现状，理性认识风险社会食品安全成因的复杂性、解决途径的综合性、实现从监管到治理范式的转变的必要性[8]，切实构建“政府监管、企业自律、社会协同、公众参与”的食品安全治理格局。

二、食品安全共建共治共享的逻辑归因

共建共治共享作为根本社会治理制度，是社会治理现代化中国模式开始形成的重要标志。[9]食品安全治理现代化是中国社会治理现代化的重要组成部分，其共建共治共享梳理了分析与化解食品安全治理领域问题的逻辑，本文从主体、工具和目标三个维度加以阐述。

（一）共建——定位食品安全治理现代化主体维度

共建定位于食品安全治理主体维度，强调通过共建构建食品安全治理共同体，解决“食品安全治理依靠谁”的问题。“共建共治共享”中的主体“多元化”，是习近平同志“人类命运共同体”内涵在食品安全领域的体现与拓展，是对政府、市场与社会等治理主体进行结构性的力量整合。现代经济市场条件下，食品市场呈现食品安全问题复杂性、社会需求多样化与价值目标多元化等特征，单一主体有限理性及能力不足问题愈发明显。所以，食品安全问题作为关乎社会整体利益的公共事务，并非政府“一家之事”。“无论公共部门还是私人部门，个体行动无法解决综合、动态、多样问题所需全部知识”。[10]鉴于食品市场上政府、市场和社会主体之间关系的复杂多维，食品安全问题理应依托多元主体的深度合作与互动，运用综合性思维与整体理念进行考量与应对。根据现代治理理论，政府、市场、社会是治理社会公共问题的“三驾马车”。当前形势下，食品安全公共品特性决定了政府、市场与社会各主体都有倡导食品安全目标共享的内在诉求，其共建之策就在于在加强党对食品安全工作领导的前提下充分动员政府、市场和社会等多元主体积极参与食品安全治理，这是实现食品安全治理现代化的必然选择。因此，食品安全治理现代化首要任务应着眼于治理的主体，即培育多元、积极、理性的参与主体，对食品安全问题表达共同关注与责任担当。

（二）共治——指向食品安全治理现代化工具维度

共治指向食品安全治理现代化的工具与方式，是对食品安全治理如何开展问题的回应，对于食品安全领域治理创新具有重要指导意义。“共治”意味着在多元治理主体各方达成共识基础上，充分调动与整合多方优势与资源。为此，应重新明晰政府、市场与社会等多元主体的权利与义务关系，在权责合一与良性互动下共同治理公共事务。食品安全作为综合性公共事务，要实现政府、市场和社会共同参与、有效互动，就离不开治理方式与治理手段的现代化。传统的政府监管模式，政府是运用工具的主体，通过加强科层管控的工具方式实现管理。如此单一模式，在新形势下不仅无法提升监管效率，还额外增加行政成本，已不能满足食品安全治理实践的需求。随着民主发展、技术提升与法治进步，食品安全治理“工具箱”里可资利用的工具日益丰富多样。因此，推进食品安全治理现代化，需要创新食品安全治理工具。客观上，要求包括政府主体在内的其他多元主体逐步参与食品安全政策制定与事务管理，运用综合性治理工具——法治保障、科技赋能等方式，注重法治化程序和现代科学化手段，以不断提升食品安全治理能力，从而破解食品安全治理难题，实现共治目标。

（三）共享——聚焦食品安全治理现代化价值维度

共享聚焦于食品安全治理目标，给出了食品安全治理“为了谁”的明确回答，强调食品安全治理成果的全面性享有和全民性享有。“共享”恪守“以人民为中心”的发展思想，旨在不断增进全体人民的福祉。[11]这是社会治理共享理念的核心内涵，也是中国特色社会主义社会治理与西方国家社会治理的本质区别与制度优势。[12]共享与平均主义有着质的区别，其内涵指向的是以解决实际需求为导向，通过有效的制度安排，使政府、市场和社会等多元主体在公共利益与个人利益中寻求平衡，让食品安全治理成果有效地惠及尽可能多的相关利益主体，解决食品安全发展中的不充分不平衡的问题，从而不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。食品安全治理现代化起点与终点都是以人为本，政府、市场和社会等多元主体在食品安全治理实践中具有不同利益诉求和职责分工，因而要明确不同治理主体的责任与目标定位，协调与平衡政府、市场和社会等各利益相关方差异化的利益诉求，使得食品安全各主体以利益共享和风险共担为目标，将各自分散的利益目标不断整合，向互惠共生的理想方向不断演进，这也是国家治理能力和治理体系现代化的客观必然的内在演进逻辑。

三、共建共治共享推进食品安全治理现代化的现实制约

理论上的愿景并不必然转化为实践中的政策行动。当前我国食品安全治理创新难以取得突破性进展，主体层面尚未健全、工具层面较为滞后以及目标层面不平衡不充分等都制约了食品安全治理能力的提升与食品安全治理现代化的推进。

（一）共建层面：系统化的食品安全治理共同体尚未真正形成

共建描述了“人人有责”的实现方式，是实现食品安全治理现代化的基础前提。从现实治理实践看，尽管经过机构改革推动传统监管模式的变革，然而，政府监管机构内部协同问题依然严峻，多元主体的功能定位与权力配置仍然不明晰，系统化食品安全治理共同体并未形成，难以实现多元主体的有效共治。

1．政府监管自身内部体系存在协同效应梗阻

2018年国家市场监督管理总局成立，克服了传统分段监管模式弊端，采取综合执法与属地管理，一定程度上理顺了监管部门与被监管对象以及政府监管自身内部体系的逻辑关联。然而，以相关部门重组与部门规模扩大为表征的“物理变化”，并不能自发地实现治理协同与效能提升的“化学变化”。[13]在监管专业性、打破地方保护主义和助推新经济体系方面，仍然面临功能阻碍。一方面，“属地综合”模式使得监管部门在政治与组织上隶属于地方党政部门，而业务职能则接受上级监管部门的领导，导致其政策地位与执法资源不相匹配，政策话语权偏弱，不得不主动嵌入本级政府机构寻求帮助。结果就是陷入食品安全监管部门“职能泛化”境地，因为其不得不承担大量基层网络关联性监管工作任务，导致对其有限法定职能资源的“挤出效应”，产生综合工作吸纳食品安全专业性监管的路径依赖，造成食品安全监管部门自主性受到制约，也在一定程度上稀释了食品安全监管的专业性。另一方面，食品安全属地管理强化了地方政府对本行政区域食品安全监管工作的“兜底责任”，导致食品安全监管事权持续下沉，而对监管资源分配仍采取各环节、各区域简单线性的方式，这与现代食品安全风险并不兼容匹配，容易造成监管资源调配与事权划分的结构性错配局面，属地管理异化为无限责任。[14]同时，最严肃问责的压力极易形成地方政府对食品安全工作的“底线思维”，难以激发地方政府提升食品安全治理水平的动力。此外，当前食品安全风险源是复杂多样的，并且往往与生态环境、农业、卫生、科技等因素密切相关，从而呈现多种风险之间交错并联的特征，这在客观上对机构内部监管功能的协同整合及机构外部的吸纳功能提出更高的标准与诉求。但食品安全监管机构内部因块状监管格局而产生众多“缝隙”，对食品安全治理产生明显的短板效应。[15]

2．多元主体参与食品安全协同治理角色缺位

食品安全领域主要有政府、市场、社会三个主体，但当前政府主体以外的其他主体，食品安全治理参与度不高，多元主体协同参与食品安全治理体系仍然面临困境。首先，“经济人”自利性动机驱动下的食品生产经营者，注重追求自身利益最大化，轻视作为社会治理的主体参与公共事务治理的作用。更有甚者，凭借所拥有的信息优势，逃避保障食品质量的社会责任。由于行业自律规制机制不足以及排斥同业指导规范现象的存在，造成监管者与被监管者之间对立与矛盾的“猫鼠游戏”局面。其次，带有明显利益倾向或维权性质的政治参与动机，导致大多数公民对涉及公共利益的公共性事务参与存在政治冷漠倾向。[16]而部分消费主体维权意识薄弱，甚至存在“投诉无果”现象，一定程度上削弱了消费者自发参与治理的热情。从而导致社会公众有效参与不足，无法与政府监管深度融合，也增加了政府食品安全治理成本。再次，我国社会组织具有明显行政化倾向，独立性与自主性不足，与现代化行业协会对人才队伍、服务职能和市场化程度的要求存在较大差距，因而未能充分发挥承接、补充与延伸政府食品安全监管职能的功能优势。[17]最后，舆论监督作用受限。作为“第四种权力”的新闻媒体担负着及时传播真实信息的重要职责，并通过信息曝光和信息传递等方式发挥监督作用。然而，媒体在开展新闻报道时，可能遇到地方政府干扰，无法有效发挥舆论监督作用。还有部分媒体自身存在恶意炒作新闻和发布虚假新闻等不良行为，虚假、负面的舆论报道不仅无法有效地发挥舆论监督作用，还会带来错误的舆论导向，阻碍食品安全问题的解决。

（二）共治层面：食品安全治理工具滞后于食品安全治理需求

治理工具是影响食品安全治理现代化能否实现的关键变量，承担着“将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实”的核心使命。[18]科技赋能与法治保障能够有效地回应新时代食品安全治理矛盾问题对现代化治理工具与方式的迫切要求，但其效能仍明显不足。

1．当前薄弱的技术支撑体系无法有效防范现代食品安全风险

信息不对称性是导致食品安全风险的重要原因之一。我国食品行业存在种类繁杂、产业链长、经营分散、风险防控点多等特点，因而食品安全数据信息呈现碎片化特征。[19]传统的人工监管方式无法实施有效的全面监管，只能采取运动式监管、选择性抽查以及事后监管等方式，从而导致政府监管时效滞后、覆盖范围不全等缺陷，食品风险防范和食品安全监管效果不佳。近年来的实践经验证明基于信息短缺和经验为主的传统监管模式已然无法适应新时代对食品安全治理的需求。随着现代通讯技术的进步与物流业的发展，电商、外卖等商业模式兴起，伴生了风险的不确定性，加剧了生产经营者与消费者之间的信息不对称程度。解决信息不对称问题，开拓创新食品安全治理工具，突破点就在于构建科学技术的支撑体系。要将现代科技手段与食品安全治理深度融合，打造数据驱动的智化治理工具与方式，实现食品安全治理全链条覆盖、全部门联动、全社会参与、全方位追溯、全过程防控。当前，在信息技术发展与大数据时代背景下，食品产业链上每一环节、每一相关主体都成为数据源。然而，应清醒看到，大数据智慧治理在我国尚处于起步阶段，数据孤岛效应、数据标准规范缺失、数据安全维护不足等问题普遍存在，食品产业面临着数字化基础薄弱、大数据平台建设滞后、大数据人才缺乏等一系列瓶颈与困境，这极大地制约了大数据对食品安全治理技术支撑与科技赋能效用。现代科技手段与食品安全治理深度融合，打造数据驱动的智化治理工具与方式，是食品安全治理实现全链条覆盖、全部门联动、全社会参与、全方位追溯、全过程防控的重要保障。

2．现有食品安全法律体系与现代食品安全治理格局不相匹配

现行的《食品安全法》本着“重典治乱”与“社会共治”原则，体现“四个最严”标准与要求，突出社会力量参与食品安全治理。然而，现有食品安全法律体系在制度构架与规范设计上仍然存在着一些不足与缺陷，一定程度上影响食品安全领域实现良法、善治。立法方面，缺乏综合运用行政、民事和刑事相关条款的必要衔接和整体关照，无法有效保障实体法与程序法相互呼应。[20]如此，也就无法从根本上扭转过分依赖行政监管的倾向，致使企业、消费者和社会组织等多元主体参与空间有限。法律适用方面，《刑法》相较于《食品安全法》滞后性明显，且两部法律在犯罪主体认定以及责任承担方面存在明显偏差。[21]对赔偿责任主体的框定仍然未涵盖所有食品市场主体，对政府监管主体和有关职能部门缺乏完备的权力制约与问责制度[21]；赔偿请求权主体与范围规定也较为抽象模糊，这给准确理解与正确适用法律带来一定争议与难度[23]；对食品安全追责主要采取事后课责形式，缺乏事前预防和事中监管机制，这不能满足精准预防和及时监管现代食品安全风险的需求。需要重视的是，对于食品安全责任的法律认定，仍依赖于个人权益是否受损作为重要标准，难以满足现代社会对食品安全公共利益的要求，与当前食品安全现代化治理格局构建不相匹配。[24]特别是当前制定与公布的食品安全指标，与“最严谨标准”要求、国际食品法典和发达国家标准相比，仍然还有明显差距，部分重要指标缺失、标准老化和不适用等问题已严重制约监管执法的有效性，也影响我国食品产业的竞争力。

（三）共享层面：食品产业发展与质量安全不充分不平衡

党的十九大精准提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。传统的治理发展模式导致了食品产业发展不充分、区域群体间食品安全保障不均衡等社会失衡现象，不利于社会公平。

1．食品产业供需结构性矛盾突出

现阶段，食品产业供需结构性矛盾突出，表现为高品质安全食品不足、低端非安全食品过剩，无法满足消费者日益增长的食品安全需求。在这种供需错位失衡的情形之下，一旦爆发食品安全问题，风险从供应链向消费领域进行传导扩散，极易形成社会矛盾与风险的引爆点，引发大规模社会危机。当前，随着经济全球化的发展、电商与物流业的迅速崛起，为消费者购买海外食品提供了条件与便利，兼之国内曝光的食品安全风险事件直接影响消费者对国内食品产业安全信任度，所以海外购买之风渐盛。海外食品受到越来越多消费者的青睐，从而形成了海外高价食品供不应求与国内低价食品供过于求鲜明对照的尴尬情形，这在奶制品产业表现尤为突出。显而易见，消费者倾向海外食品的购买热潮给民族食品产业带来巨大冲击的同时，也进一步加剧了消费者与食品生产经营者之间的供需矛盾。因此，食品安全低效治理若长期无法得到有效改善，既不利于社会稳定，也阻碍了食品产业高质量良性发展，而食品产业低质量发展又将进一步加剧食品市场的供需矛盾，从而陷入食品产业低质量发展与食品安全风险高发的恶性循环怪圈。

2．食品安全城乡不均衡鸿沟凸显

统筹推进城乡食品安全治理有效融合与均衡发展，是现代食品安全治理面临的难题之一。与城镇相比，农村食品生产经营规模更加分散、技术水平较为低下、加工设备相对落后，因而食品安全生产风险更加高发。过去很长一段时期，城乡分治的二元经济社会体系产生的居民贫富分化、思想文化分野以及商品流通分割等现象，使得城乡消费环境与消费意识存在明显的差异。[25]与城镇消费者相比，农村消费者由于经济收入相对较少、教育文化程度较低，对食品价格的敏感性高于食品安全的风险性，风险识别能力远低于城市居民。由于受经济发展与生活习惯等因素影响，农村消费者获取信息能力也较弱，信息不对称问题在农村地区更为明显。当面对食品安全危害时，相较于城镇居民，农村居民拥有较少的社会资源，舆论维权能力较弱，社会影响效应较小，因而农民在食品安全问题上“集体失声”现象较为普遍。此外，城乡二元结构的历史惯性，导致很长一段时期内实行一种“城市优先、工业优先”的发展策略，食品安全监管包括人员配备和资金调配等在内的监管资源都更集中于城镇地区。在社会主体参与度上，城镇地区的消费者协会、行业协会等第三方组织也较为成熟与完善，新闻媒体与舆论力量更为发达，能够一定程度上辅助政府职能部门，发挥对食品安全问题的监督作用。城乡有别之下，随着城镇地区食品安全治理力度加大，一些在城镇被围剿的“三无”问题食品纷纷“上山下乡”。[26]农村市场俨然成了食品安全的重灾区，这又进一步加剧了食品安全水平的城乡差距。

四、推进食品安全共建共治共享的实践进路

食品安全治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要目标与方向。将共建共治共享的社会治理制度优势转化为食品安全治理现代化的可实践操作行动方案，需要建立“一核多元”的现代化食品安全治理共同体，创新食品安全治理工具，保障食品安全治理成果普惠共享。

（一）构建一核多元的现代化食品安全治理共同体

当前，只有构建以党政同责为中心，同时纳入企业、行业协会、新闻媒体和消费者等多元主体要素共同参与的食品安全治理体制，才能真正动员社会各方力量，积极共治具有多样化与复杂性特征的食品安全风险，实现从“少数人管多数人”向“多数人盯少数人”转变，有效破解食品安全深层次的矛盾。[27]

1．健全党政同责为核心的食品安全治理组织架构

党政同责集中体现了加强党全面领导的优越性。地方党委与政府得以在食品安全等重大民生问题上，形成齐抓共管的监督合力，能够将党的领导优势转化为食品安全治理效能。[28]在食品安全责任落实上要明确党委与政府主要负责人为第一责任人，采取科学合理的制度设计，有机兼容社会经济发展与食品安全等政策目标。在政府监管体系内部，纵向上要充分发挥中央与地方应对食品安全风险的积极主动性；横向上要优化政府各职能部门之间的联动协作。通过科学划分中央与地方的事权，转变中央与地方“权责同构”的组织体系，理顺践行中的条块关系。关乎市场要素自由流动和国家利益的事务应当划归中央统一管理或由中央承担更多责任[29]，中央政府负责食品安全治理基础性制度建设，完善统一权威高效的监管体制。市场监管总局承担高风险特殊食品注册登记职责，负责查处跨域区高风险食品违法重大案件，实施全国性食品安全抽检和监督检查等。同时，要充分发挥地方监管的信息与资源优势。人民群众对美好生活多样化的需求以及基层治理实践的特殊复杂性，客观上要求权力本地化与内生性[30]，所以，食品安全具体的许可、检查、处罚工作由省级及以下的市场监管职能部门承担。总体上，要坚持以问题为导向，遵循属地管理责任原则，明确市、县等地方政府的食品安全监管职责。食品安全工作要纳入乡镇基层的社会综合治理体系网络中，由其承担食品日常监管工作，改变“牛栏关猫”式的监管方法，增强监管靶向性与威慑力。此外，食品安全治理需要多部门之间职能与资源的高效协同，为此，需要加快完善与食品安全密切相关的农业、食品、卫生和科技等多部门的协同联动，以多规合一为基础，形成食品安全整体性治理合力。

2．正确界定食品安全治理多元主体的权责边界

正确处理政府与市场、政府与社会的关系问题，就是要理清与界定政府与市场、社会的各自的职能与边界，真正发挥社会协同效应，实现市场和社会的事情由市场和社会各自办、各自管。[31]理顺政府与市场关系，要发挥市场决定性作用，从而确保食品生产经营环节的安全性。食品生产经营主体应由传统的“监管对象”身份向“监管对象”与“治理主体”双重身份转变，改变监管部门与生产经营主体“猫捉老鼠”的对立关系，这是现代治理理论与食品安全治理实践的客观要求。政府通过“放管服”改革进行简政放权，激发食品生产经营主体根据市场需求与法律规定，通过不断改进技术工艺和提高管理效率，保证食品质量安全。引导与鼓励食品生产经营主体利用自身信息优势与技术专长，参与食品安全立法和食品安全技术标准制定，并通过宣传与教育提升从业人员食品安全意识和业务能力。食品生产经营主体与政府、社会组织和消费者等治理主体协同合作，形成自律和他律相结合的食品安全治理环境，真正承担食品安全第一的责任人角色。厘清政府与社会力量的关系，要发挥社会组织承上启下的桥梁功能，全面落实食品安全相关行业协会“去行政化”改革，降低食品安全治理主体间的信息传递成本；引导行业协会通过开展第三方检测、认证和监督等方式参与食品安全治理；借助行业协会专业优势，协助政府制定食品安全行业标准，提升食品安全治理绩效。广大消费者是食品安全治理的重要利益相关者，要健全消费者权益保护机制，提高消费者维权与监督举报的积极性，发挥消费者食品安全监督作用，引导消费者主动参与食品安全治理，增强全社会的道德规范意识。[32]需要注意的是，新闻媒体等是社会力量中不可忽略的一部分，政府要充分发挥新闻媒体舆论监督的功能与优势，引导媒体舆论向社会与公众传递食品安全正确信息与科学理性认知，同时，控制、杜绝虚假新闻传播及产生的负面影响，营造全民参与食品安全社会治理的社会氛围。

（二）大数据发展与法治建设驱动食品安全治理工具创新

治理工具现代化能够充分有效地利用现有资源并激活潜在治理资源。[33]食品安全治理现代化不仅要发挥规则规制的作用，还要强化信息规制的功能。[34]因此，需要创新食品安全治理工具，推进现代治理方式与食品安全治理实践相结合，为食品安全治理现代化开拓推陈出新的大数据赋能和法治保障路径。

1．大数据赋能食品安全多元治理发展

依托大数据进行食品安全治理，不是食品安全监管与互联网+技术的简单叠加，要克服这种过度技术化倾向的片面理解，需要实现对技术层次的超越，赋予丰富的社会属性。[35]现代信息技术去中心化、分散化的特征与决策民主具有耦合性，有利于培育“合作共事”的多元参与文化环境，形成食品安全治理逐渐从单一主体监管的“政府之事”向多元主体共治的“集体之事”转变，形成食品安全各相关主体积极互动的新型关系。在政府与其他多元主体的合作关系中，信息的公开与共享是关键。[36]需要构建科学系统化大数据平台，完善食品安全信息基础设施软硬件建设，在大数据背景下形成智慧化的食品安全信息管理策略，克服以往信息碎片化、数据分散化、平台不统一等信息孤岛效应与数据壁垒，从而实现信息实时共享、沟通与反馈，完善食品安全事前预警机制与事后追溯机制等，推动食品安全从人工监管、事后监管向大数据治理、全过程治理转变。大数据下的食品企业数据库、食品交易流通数据库，能够增加食品交易信息透明度，降低信息不对称，从而间接地加强食品生产经营者的自律性；通过大数据技术实施信息发布与共享，消费者能够快速地识别食品安全风险，同时也能对政府监管行为进行有效监督；行业协会与社会组织运用大数据能够更好地发挥其专业性、民间性与组织性优势，积极参与食品安全信息公开、食品安全风险评估等工作，协助政府监管部门作出高效精准的政策建议与评估意见；新闻媒体能够及时、客观、全面地揭露食品安全风险隐患，传递与科普食品安全知识，协助政府相关部门做好风险舆情管理，向社会公众传播正能量。现代大数据信息技术为形成有效的政府监管、企业自律、社会参与、媒体监督的多元共治模式提供了技术支撑。

2．良法善治发挥食品安全法治保障作用

回应食品安全现代化治理趋势，实现食品安全长治久安，归根结底要靠良法善治。面对当前食品安全治理现实困境，围绕促进食品产业高质量发展与提升食品安全保障水平，构建契合现代化食品安全治理实践的法治保障体系。要进一步健全与规范食品安全监测评估与食品安全标准工作。立法方面，要强化食品安全法律法规与传染病防治法律、野生动物保护法律等的衔接与互补，强化食品安全标准与营养健康标准的衔接与互补，强化食品安全底线风险与营养健康风险监测评估、预警的衔接与互补，构建最严谨的食品安全标准体系，提升防范食品安全系统风险的能力。要构建行政法、民法和刑法有效衔接机制，合理清晰地界定食品安全的行政、民事、刑事责任边界，并进一步细化与明确食品安全犯罪罪名与罚则，尤其面对当前新型食品安全犯罪事件时，要切实保证刑法惩罚的正当性与全面性。要不断进行食品安全立法创新，以治理责任主体多元化、责任类型预防性与责任承担整体性作为食品安全立法改革方向，不断明确多元主体的责任职责与角色定位，强调有效市场、有为政府、社会共治在食品安全法治保障中的作用。执法方面，行政机关严格执法是依法治理食品安全的关键。食品安全监管职能部门是食品安全治理的行政机关，一方面，明确政府监管部门职责作用，要求政府监管从直接控制向间接调控行为转变，从直接履责向保障责任角色转型，即政府监管能够保障消费者食品安全基本权利的同时，又不会过度地妨碍企业市场自由[37]；另一方面，严格执法离不开德才兼备的高素质执法人员队伍，要以最严肃问责追究监管部门失职、渎职行为，严格惩处食品安全执法中监管不力、监管不当行为，保证监管权力与责任法制均衡。司法公正是食品安全法治的核心，健全公私结合的法律课责机制，合理发挥惩罚性赔偿制度的作用。应主动创新与改革食品安全公益诉讼制度，持续探索符合中国现实国情且具有实践可行性的食品安全公益诉讼新形式，维护社会公平正义。

（三）供给侧改革与乡村振兴战略推进治理成果共享

共享理念体现以人为本的包容性。破解食品安全问题的同时，宜兼顾农村地区脱贫致富与食品产业优化升级，从而能够缩小城乡差距，推进城乡协同发展，实现共同富裕。[38]共享理念是食品安全治理现代化共赢、和谐和绿色发展的体现。

1．以供给侧结构性改革推动食品产业高质量发展

食品安全首先是把好生产关。从生产源头上保障食品质量安全，要注重食品产业供给侧结构性改革。在农业生产源头方面，引导和促进农产品供给侧主动地提供安全农产品。采取集约化模式，通过调整和优化农产品结构，提升高质量安全农产品产能，解决有机、绿色、无公害农产品供给不足而普通常规农产品过剩的矛盾境况，消除农产品供给市场长期以来实行的“一家两制”生产体系，引导农民向社会无差别化提供安全农产品。在食品生产经营者方面，通过实施质量强国战略，加强企业质量品牌建设，推进企业发展模式从规模速度型向质量效益型转变。一方面，结合宏观调控与市场化作用，整合小微型食品生产经营企业向产业化、规模化和集约化转变，对需求强劲而产能不足的优质食品实施重点培育，使资源要素向高质量安全的食品生产经营企业集中，从而能够有效地增加优质食品供给。另一方面，利用市场优胜劣汰机制，根据风险程度、产品类别以及质量等级，灵活设置食品市场准入门槛。提高产能过剩、风险程度高的中低端食品的准入门槛；淘汰、惩治生产不规范、存在安全隐患的产能过剩型食品生产经营企业，促进食品产业布局优化，提升整体行业质量和效益。总之，要持之以恒地致力于解决食品产业供给缺位与供需错位矛盾，实现食品市场供求新均衡局面，推动食品产业高质量可持续发展，促进产品供给质量的提升与消费需求升级相匹配，守好食品安全第一道防线。[39]

2．以乡村振兴战略促进城乡食品安全一体化融合

随着脱贫攻坚任务全面胜利，大部分农村地区的食品消费已由温饱型向健康型转变，农民对食品安全需求日益增加。解决农村食品安全问题，必须结合乡村振兴战略，而食品安全问题是乡村振兴战略五项任务之首，直接关系到人民幸福感与安全感。培育农产品生产经营者的安全生产意识，推广绿色农业有机种植技术，加强农产品绿色有机认证，推行品牌化管理模式，创响 “乡字号”“土字号”等农产品特色品牌，不仅能够提升农产品市场竞争力，带动农村经济发展，而且从源头上确保了食品质量安全。建立与完善城乡一体化食品安全治理体系，乡镇各级基层机关组织要重视建设食品安全监督管理部门，完善人员配置，树立科学高效的食品安全治理理念，将乡村食品安全纳入工作绩效考核的重要指标，并将其作为基层常规工作的职责与内容。充分利用大数据现代化信息技术，实现省、市、县、乡镇等各级监管部门的联合行动，打破信息壁垒，消除信息不对称，保障食品安全相关信息在基层乡村通畅传递。重视新兴社交媒体的宣传引导与教育普及功能，提升销售主体与农村消费者的食品安全意识与法律意识，引导、鼓励农村消费者及时举报制假、售假等食品欺诈行为，在食品安全问题上主动维权。推动风险法治化管理，对农村食品安全风险信息进行公示公开，实施生产经营“失信黑名单”制度，大力实施“农改超”“农村食品安全放心店”下乡进村工程，发挥多元主体各自优势与作用，促进城乡食品安全治理均衡发展，从而确保全民共享食品安全治理成果。

结语

“共建共治共享”基本理念与概念框架为破解食品安全治理困局提供了逻辑指引，为探索提升食品安全治理水平、推进食品安全治理现代化路径提供了实践行动方案。“共建共治共享”在融合“多元共治”理论的基础上，立足于中国食品安全的现状，在共建共治中回应政府、市场、社会的利益诉求，以一切为了人民、增进民生福祉为原则，从而构建出“严密高效、社会共治的食品安全治理体系”，保障人民群众“舌尖上的安全”，实现食品产业振兴与高质量发展，推进国家治理现代化建设与实现。在共建共治共享下推进食品安全的“中国式现代化”，科学地探索食品安全治理的“中国道路”，充分彰显了食品安全治理的“中国智慧”，这不仅是社会治理领域的一个缩影，也是“中国化”本土治理的鲜活样本，对于新时期创新社会治理格局和国家治理现代化建设具有深刻的理论意蕴与重要的时代价值。