中国五年规划（计划）制度历史变迁反思
——以生产力与生产关系矛盾运动为视角

张丽珍 梁 宁

（西安电子科技大学 马克思主义学院，陕西 西安710000）

中国五年规划（计划）作为国家治理不可或缺的重要政策工具，是衔接我国经济社会接续性发展与阶段性发展的机制平台。从1953 年实施第一个五年计划开始，中国五年规划（计划）经过近70 年的发展，呈现出鲜明的特征。从内容上来说，五年规划（计划）不仅仅是单纯的经济发展规划，而是社会经济发展规划，是以经济为中心，同时涵盖了政治、文化、社会、生态等各个方面的规划，具有综合平衡的特点。从机制上而言，一方面五年规划（计划）作为在党的领导下编制、实施的中长期发展规划，能够从党的长期战略发展目标出发将五年规划（计划）与未来十年甚至十五年的发展目标相结合进行谋划；另一方面五年规划（计划）能够在对国情世情以及经济社会发展状况进行分析的基础上对于社会发展突出问题做出针对性规划、提出新目标。2008 年世界经济危机之后，中国五年规划（计划）制度的优势日益凸显，国内外学者也纷纷以不同的视域探究其中蕴含的成功经验。中国五年规划（计划）的成功是多种因素合力的成果：首先中国共产党的正确领导是我国五年规划（计划）相比其他国家规划能够长期有效实施的主要因素之一［1］，同时自上而下、又自下而上的规划实施机制确保规划顺利实施［2］，规划的绩效评估正向调节规划的质量和完成度［3］。除此之外，还有党的干部考核制度作为中国五年规划（计划）的效率保证［4］、政府经济职能转变为规划的制定和实施提供保障［5］等等。

毋庸置疑，这些都是促成中国五年规划（计划）成功的关键环节。但是中国五年规划（计划）作为经济社会规划制度，最根本的原因在于成功抓住了人类经济社会发展中生产力与生产关系矛盾运动的规律。马克思点明了其中关系：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”［6］2由此可得出两点：其一，生产力与生产关系产生于人类的物质资料生产，作为人与自然发生关系的直接产物，生产力是生产关系的决定者；而生产关系在人类的生产过程中产生，是人与人之间的相互关系，虽然由生产力决定但是也会对生产力的发展产生影响，起到促进或者阻碍作用，二者辩证统一于生产方式。其二，生产力与生产关系决定着人类社会形态的发展，这种发展又通过一定历史时期的经济社会制度表现出来［7］。我国的五年规划（计划）作为一种独特的经济社会规划制度，其变迁的历史就是中国共产党带领中国人民以马克思主义为指导、在不同的历史背景下致力于解放和发展生产力、实现生产关系与生产力相统一的历史。

一方面，我们注重充分发挥生产关系的反作用，使生产关系适应生产力的要求以促进生产力的发展。恩格斯在《反杜林论》中强调：“把生产资料从这种桎梏下解放出来，是生产力不断地加速发展的唯一先决条件，因而也是生产本身实际上无限增长的唯一先决条件。”［8］670这里的“桎梏”指的便是旧的生产关系，变革旧的生产关系、建立符合生产力发展要求的生产关系是促进生产力加速发展和无限增长的先决条件。“一五”计划（1953—1957年）至“五五”计划（1976—1980年），我国打破旧的半殖民地半封建社会的落后生产关系，建立新的社会主义生产关系以促进生产力的发展。“六五”计划（1981—1985年）至“八五”计划（1991—1995年），在社会主义生产关系已经建立的基础上，以是否促进生产力发展为衡量标准，改革社会主义生产关系以解放和发展生产力。另一方面，我们强调提升生产力质量。马克思在资本论中讲到：“劳动生产力是由多种情况决定的，其中包括：工人的平均熟练程度，科学的发展水平和它在工艺上应用的程度，生产过程的社会结合，生产资料的规模和效能，以及自然条件。”［6］100由此可知生产力具有多种构成要素，并且随着人类进行物质资料生产方式的不断变化，生产力的内容和结构也在不断发生改变。因此我们不仅要不断解放和发展生产力，还必须根据生产力的具体现实形态的变化不断提升生产力的质量。“九五”计划（1996—2000年）至“十二五”规划（2011—2015 年）便是我们通过改革与发展促进先进生产力取代落后生产力的过程。“十三五”规划（2016—2020年）以来，我们进一步探索，全面深化改革致力于实现生产力的整体跃升。

一、“一五”计划到“五五”计划——建立社会主义生产关系以解放和发展生产力

新中国成立以后，百废待兴，经济社会发展要求新的社会主义生产关系，以打破半殖民地半封建社会落后的生产关系对生产力发展的束缚。早在1945 年4 月，毛泽东在中共七大报告中指出：“中国共产党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”［9］1079这就指明了我们的政策与实践必须服务于生产力的发展。1953 年12 月，毛泽东在修改《关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》时强调：“只有完成了由生产资料的私有制到社会主义所有制的过渡，才有利于社会生产力的迅速向前发展。”［10］316可以看出，毛泽东在生产力与生产关系的问题上明确了生产关系要为生产力的解放和发展服务，我们要建立社会主义生产关系打破旧有的生产关系对生产力发展的束缚，促进社会生产力的发展。1955 年7 月，在第一届全国人民代表大会第二次会上由李富春所作的《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中，在谈到国家在过渡时期的总任务时指出“要把多种经济成分的国民经济改变为单一的社会主义经济”［11］617，“只有社会主义的工业化才能克服我国现在先进的政权和落后的经济之间的矛盾”［11］618。这个时期我国的生产力与生产关系是不协调的，二者之间的矛盾就在于此时已经通过革命建立起了社会主义制度，但是由于半殖民地半封建社会时期列强、军阀的掠夺，再加上战争的破坏，我们并不具备与之相匹配的生产力。因此当时我国遵循建立社会主义生产关系以解放和发展生产力的思路做出了一系列探索，其目的是打破旧的生产关系的束缚，解放和发展新中国的社会生产力。这奠定了我国在制定、实施“一五”计划到“五五”计划的根本基调。同时，严峻的国际国内形势也使得我们必须采取这样的方式迅速发展工业，以巩固国防、防止反革命势力复辟。这一发展思路初期取得了令人瞩目的成绩，但是从“二五”计划后期开始存在所构建的生产关系与当时的生产力状况相比过于超前对生产力发展造成阻碍的问题。根据基本任务和内容可以将其划分为两个阶段。

（一）“一五”计划（1953—1957 年）初步改造社会主义生产关系

当时的领导人深知社会主义生产关系的构建非一日之功，因此早在构思我国第一个五年计划时，就将其作为通过社会主义改造建立社会主义生产关系的第一步。《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》指出：“按照我国的实际情况，完成这个过渡时期的总任务（社会主义工业化和社会主义改造），除了恢复时期的三年以外，大概还需要十五年左右的时间，即大概需要三个五年计划。”［11］620“一五”计划的主要任务是迅速建立起独立工业体系的同时，通过对于农业、手工业、资本主义工商业的改造初步建立社会主义生产关系。其中工业化专注于生产力的提升、三大改造初步构建社会主义生产关系，将提高社会主义生产力与建立社会主义生产关系同时推进，形成了良好的互动模式。

在这种政策设计之下，1957 年底“一五”计划超额完成。除了工业化取得了巨大进步外，社会主义生产关系改造也取得了初步成果：其中资本主义经济成分和个体经济成分的比重分别由原先的7%和71.8%降为1%以下和3%，而国营经济、合作社经济和公私合营经济所占比重分别由计划开始前的19%、1.5%、0.7%提升至33%、56%、8%［12］。“一五”计划的完成标志着我国生产资料公有制改造基本完成、重工业实现了从无到有的飞跃、在农业以及其他方面也取得了巨大进展。

（二）“二五”计划（1958—1962 年）至“五五”计划（1976—1980 年）追求集体所有制和全民所有制

从“二五”计划开始，我们认为社会生产力已经得到了空前发展，因此必须建立与之相适应的更高级的生产关系。这种更高级的社会主义生产关系在当时就表现为对集体所有制和全民所有制的追求，“大跃进”和“人民公社”是其具体形式。1958 年8 月，国家计划委员会党组《关于第二个五年计划的意见》指出：“随着社会生产力的空前发展和共产主义思想觉悟的空前提高，新的共产主义的社会关系必将得到迅速发展，人民公社必将成为我国社会基层的主要形式。”［11］605由此可见，对于集体所有制和全民所有制的追求是基于“社会生产力空前发展和共产主义思想觉悟的空前提高”［11］605这一判断提出的。1964年4月国家计委提出的《第三个五年计划（1966—1970）的初步设想（汇报提纲）》和1975 年1 月周恩来总理对于即将完成“四五”计划做的报告中也都强调全民所有制经济和人民公社集体所有制经济将得到进一步的巩固［11］480，肯定了其优越性。“五五”计划也指出：“我们要适应生产力发展的要求，深入进行上层建筑领域和生产关系领域的社会主义革命。……保卫社会主义公有制，保证生产建设沿着社会主义轨道发展。”［11］441可以看出，“二五”计划至“五五”计划虽然追求以集体所有制和全民所有制为表现的社会主义生产关系，但都遵循生产关系适应生产力发展的规律，只是对于当时生产力发展水平的判断有所偏差。

“二五”计划的初始目标基本符合当时的实际状况，在“一五”计划目标的基础上对于工业化和三大改造提出了更高的标准。但在后期执行中，由于受到国际环境恶化以及中苏关系破裂等种因素影响，开始陷入冒进的误区，实际上分为“大跃进”和调整时期两个阶段，后面更是将计划目标修改为在第二个五年计划期间完成我国的社会主义建设。这导致在“二五”计划期间我国重点发展工业，出现产业结构失调的情况。数据显示，1960 年与1957 年相比，农业总产值下降了22.8%，工业总产值增长了134.3%，其中，轻工业产值增长了47.1%，重工业产值增长了233.4%，经济结构严重失调［13］。“三五”计划时国内外形势更加严峻，“三五”计划的主要任务就是加强国防建设以御外敌、加快三线建设以促发展保民生，紧迫的形势下追求的是高速度与高积累。在计划实施后期不可避免地掀起了一场“大跃进”。“四五”计划基本继承了“三五”计划的总体思路，同样以“战备”为中心，追求高指标、高速度。“五五”计划以周恩来提出的“四个现代化”思想和两步走战略为指导，提出了“调整、改革、整顿、提高”的指导方针。可以看出，这段时期的五年计划都带有急于迅速实现工业化的赶超情绪，再加上大跃进、文革等，国民经济受到了很大影响，导致“一五”计划之后这四个五年计划都无法很好地完成。

总体而言，“一五”计划到“五五”计划期间，为打破半殖民地半封建社会落后的生产关系对生产力发展的束缚、促进社会主义生产力发展，我们逐步建立了社会主义生产关系。“一五”计划时期经过初步改造的社会主义生产关系与当时的生产力水平形成了良性循环，取得了瞩目的成就。“二五”计划至“五五”计划时期，基于我国的“社会生产力得到了空前发展”的判断，尝试建立与之相适应的更加高级的生产关系，以进一步促进生产力发展。但是历史已经证明当时我国并未达到向共产主义过渡的水平，生产关系设计与实际生产力水平不符，造成了对生产力发展的阻碍。但是，从我国整个社会主义建设发展的历史进程来说，这一时期经济建设的方向是正确的。经过这一时期的建设，我国建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，为后来的社会主义现代化建设打下基础。

二、“六五”计划到“八五”计划——以生产力标准改革社会主义生产关系

“生产力标准”是邓小平反复强调并在实践中加以运用、发展的马克思主义基本原理。主张社会主义以发展生产力为根本任务，把是否有利于发展社会生产力作为检验一切工作的标准［14］188—189。根据生产力标准，我们由建立社会主义生产关系阶段进入改革完善社会主义生产关系阶段，以适应生产力新的发展要求。经过“一五”计划到“五五”计划的发展，我国已经具备初步的生产力基础，但是“文革”打乱了经济发展秩序，制约了生产力发展的活力。以邓小平为核心的党中央领导集体创造性地提出了生产力标准。1984 年6月，邓小平会见前来参加第二次中日民间人士会议的日本委员会代表团时指出：“马克思主义最注重发展生产力。……所以社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活。”［15］63强调我国在社会主义阶段发展生产力的重要性。1984年10月，中国共产党十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》进一步明确指出：“全党同志在进行改革的过程中，应该紧紧把握马克思主义的这个基本观点，把是否有利于发展社会生产力作为检验一切改革得失成败的最主要的标准。”1987年10月召开的党的十三大也指出，是否有利于发展生产力，应当成为我们考虑一切问题的出发点和检验一切工作的根本标准。此时生产力标准已经确立。1992 年1 月，邓小平在南方视察时对生产力标准进行了详细阐释：“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路，要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题，判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”［15］372这样就摆正了生产力与生产关系的位置。1992 年中共十四大报告中“三个有利于”标准的提出则进一步明确了经济社会发展要以发展生产力为标准。

根据生产力标准，“六五”计划到“八五”计划着力于恢复国民经济，同时调整生产关系，目的是适应生产力的发展，进一步解放生产力。其中，“六五”计划是一个承前启后的计划，主要是恢复被文化大革命破坏的生产力，使生产力发展重新回到正轨。“六五”计划是继一五计划后第二个完成的计划，完成率达到了84.8%，大部分指标都超额完成，完成百分数均值高达178%［16］。经过“六五”计划，我国的生产力基础得到了恢复，商品经济开始活跃，经济、教育、科技等方面协调发展，为进一步进行生产关系改革打下了基础。“七五”计划把生产关系改革放在首位，经济社会管理体制开始由旧向新转变，外部开放与内部发展联动，奠定了中国特色社会主义经济发展模式的基础。“八五”计划一开始致力于治理整顿，但在邓小平南方谈话后，又调整为加快改革开放和经济发展。总体来看，“八五”计划完成较为理想，提前5 年完成了到2000 年实现国民生产总值比1980 年翻两番的战略目标，1995 年“八五”计划结束时，我国国民生产总值达到57600亿元［17］。

“六五”计划到“八五”计划期间，以邓小平为代表的党中央领导集体根据生产力标准改革社会主义生产关系，打破生产关系性质问题的束缚，充分释放生产力的活力，促进了生产力的恢复和发展，为进一步改革开放打下坚实基础。

三、“九五”计划到“十二五”规划——追求先进生产力取代落后生产力

“先进生产力”与“落后生产力”是相对的。前面我们提到生产力具有多种构成要素，并且随着人类物质资料生产方式的不断变化，生产力的内容和结构也在不断发生改变。之所以存在“先进生产力”与“落后生产力”的区别， 是因为作为现实的生产力有多种具体形态，生产力的具体形态的发展具有不平衡性。这种不平衡性就形成了先进生产力和落后生产力的区别［18］。2001 年7月1日，江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出：“人类社会的发展，就是先进生产力不断取代落后生产力的历史进程。社会主义现代化必须建立在发达生产力的基础之上。我们为实现现代化而奋斗，最根本的就是通过改革和发展，使我国形成发达的生产力。”［19］1552002年党的十六大报告进一步强调“我们党必须始终代表中国先进生产力的发展要求”［20］333。经过“六五”计划至“八五”计划的发展，我国经济社会基础得以恢复、社会主义市场经济体制的基本框架建立，经济高速发展，在20 世纪末提前实现建成小康社会的目标。此时我国生产力在体量上已经到达新的水平，但原本粗放的经济增长方式已经不能保证生产力的可持续发展，要求提高生产力的质量、优化生产力的结构，发展先进生产力。“九五”计划至“十二五”规划就处于探索用先进生产力取代落后生产力的过程中。这种探索集中体现在经济体制和经济增长方式的双重转变上：一是用社会主义市场经济体制取代传统的计划经济体制；二是用内涵型的经济增长方式取代外延型的经济增长方式。这种双重转变实质上是通过对生产关系的进一步完善优化生产力的发展质量，“九五”计划至“十二五”规划也遵循这个思路。

在这一发展思路下，“九五”计划期间，我国实现了社会主义现代化的第二步战略目标，为实现第三步战略目标打下了坚实基础。“十五”计划作为21 世纪的第一个计划，面临着复杂的国内外环境，如何进一步调整经济结构抓住发展机遇、推动生产力发展成为首要问题。结构调整成为“十五”计划的重要内容，同时加大改革开放和科技进步的步伐以优化生产力结构，实现生产力全面协调可持续提升。“十五”计划整体上完成较好，对外开放、经济总量、农业发展、民生保障等各方面都迈上崭新台阶。经济增长率达到9.8%，保持了物价水平稳定，居民消费价格指数年均只上涨1.4%［16］。但在一些方面还有所欠缺，如产业结构调整没有实现预期、能源耗费过多、环境污染没有得到很好治理等等。“十一五”规划是提出科学发展观后的第一个五年规划，致力于转变我国经济发展方式。这种转变是发展观念、模式、质量等发展过程中一切相关因素的全面转变。相应地，“十一五”规划从名称到模式都有转变：相较于“计划”，“规划”代表着更加科学更加现代化的治理模式；对不同的问题分别采用约束性指标和预期性指标，对涉及到公共服务与公平公正的问题采用约束性指标保证底线，对经济问题实行预期性指标提高效率，在保障社会公平的同时给予市场更多的自由发展空间，表明我们对规划的认识更加全面、更加科学。“十一五”规划完成较好，我国经济发展方式得到初步转变，产业结构得到完善、环境治理成效明显。到2010年底，22 个主要发展指标完成19 个，完成率达到86.4%，是完成情况最好的五年规划（计划）之一。当然，仍存在结构调整滞后和传统发展模式尚未根本改变的情况［16］。“十二五”规划时期面临的任务更加艰巨，不仅要加快经济发展方式转变，同时也面临着体制改革的问题。改革是为了寻求新的发展动力，进一步释放生产力活力。但一个国家的发展模式转型并非易事，不仅要考虑到社会发展的各个领域，也要把控好管理体制与收入分配体制等重点环节衔接，为先进生产力取代落后生产力提供良好的制度环境。

结果证明我们经受住了这次考验，生产力水平上了一个新台阶。经济进入新常态是我国发展中面性的一个全局性、长期性现象，意味着我国经济环境发生巨大改变，粗放型经济发展方式带来的经济高速发展红利不复存在。我们必须创新发展思路，直面我国经济和社会发展中的一系列矛盾，在经济、政治、文化、社会、生态各方面厉行改革，推动我国全面转型。

四、“十三五”规划以来——创新驱动，推动生产力水平实现整体跃升

经过“九五”计划到“十二五”规划的发展，我国经济进入了新常态。这种新常态是我国的经济发展向高质量发展迈进过程中的一种过渡状态，体现在经济增长方式、经济增长动力、经济增长结构等各个方面［21］。能否经受住这次考验关系到我国未来能否进入更高的发展阶段，而渡过经济新常态的关键就在于能否推动生产力实现整体跃升。面对经济新常态，早在2014 年，习近平总书记就指出要“实现我国社会生产力水平总体跃升”［22］87，2015 年12 月在中央经济工作会议上进一步提出，要着力“推动我国社会生产力水平整体改善”。2016 年在重庆调研时他再次强调：“当前和今后一个时期，制约我国经济发展的因素，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。要加大供给侧结构性改革力度……推动我国社会生产力水平实现整体跃升，增强经济持续增长动力。”［23］同时，习近平总书记也强调了创新对于生产力发展的重要意义。在《加快从要素驱动、投资规模驱动发展为主向以创新驱动发展为主的转变》的讲话中，他指出：“党的十八大作出了实施创新驱动发展战略的重大部署，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”［24］119实现生产力整体跃升意味着我们要彻底摆脱依靠数量的粗放型发展模式，以发展的理念、发展的动能、发展的结构各方面的提升，推动生产力水平实现整体跃升，而实现生产力水平整体跃升的重要驱动力就在于创新。

“十三五”规划具有特殊的历史地位，这是我国全面建成小康社会的收官规划，也是我国全面深化改革转型期的规划。如果转型成功，就能找到促进生产力稳定高质量发展的新模式，如果失败就有可能陷入发展陷阱。《十三五规划纲要》指出：“必须以提高供给体系的质量和效率为目标，实施宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策支柱，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，加快培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，夯实实体经济根基，推动社会生产力水平整体改善。”［25］五大发展理念和供给侧结构性改革是“十三五”规划的亮点，也是促进生产力整体跃升的重要举措，目的就在于通过加快发展方式的变革促进生产力水平的整体改善。“十三五”规划的成果也是显著的，根据2019 年国务院公布的数据来看，我国在改革扎实推进的同时实现了稳定发展，供给侧结构性改革使得发展结构更加平衡、创新的动力作用增强、产业结构和内需结构持续改善、城乡区域协调发展和绿色发展取得了一定成效、脱贫攻坚和社会保障持续推进。当然，还需在取得成就的基础上进一步优化转型，坚持贯彻五大发展理念。2020 年是验收“十三五”规划成果的一年，虽然新冠肺炎疫情造成了巨大损失，但是我国进行供给侧结构性改革、促进生产力水平整体跃升的经济发展方式转变成果显著。在世界都因为新冠肺炎疫情而经济下行的情况下，我国经济运行平稳、全年国内生产总值比上年增长2.3%，成为当年全球唯一实现正增长的经济体［26］。之所以有这样喜人的成绩，除了得益于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导、得益于中国特色社会主义制度优势之外，“十三五”规划中以创新为驱动实现生产力水平整体跃升的制度安排也是不可忽略的一环。

马克思恩格斯指明了人类社会发展的规律，生产力决定生产关系，生产关系必须适应生产力的发展状况。新中国成立以来，党领导全国人民遵循这个规律，开启了解放和发展生产力的历史征程。作为党带领人民解放和发展生产力的重要政策工具，十四个五年规划（计划）组成了一部我国在中国共产党的领导下筚路蓝缕、在不同的历史背景下致力于解放和发展生产力、实现生产关系与生产力相统一的历史。“一五”计划至“五五”计划时期，我们建立社会主义生产关系打破半殖民地半封建社会的落后生产关系的束缚，解放了新中国的生产力。“六五”计划至“八五”计划时期，我们打破思想禁锢确立生产力标准，改革社会主义生产关系，开启解放和发展社会主义生产力的新征程。“九五”计划中我们着力于发展生产力、提高生产力的质量。“九五”计划至“十二五”规划时期，以先进生产力取代落后生产力。“十三五”规划以来注重创新驱动，推动生产力水平实现整体跃升。我国五年规划（计划）的历史进程蕴含着几代领导集体对于生产力与生产关系深刻理解与创新运用，为我国经济长期快速发展和社会长期稳定奠定了坚实基础。在百年未有之大变局下，我们必须继续坚持辩证唯物主义和历史唯物主义立场，通过进一步解放和发展生产力，全面建设社会主义现代化国家，奋力实现第二个百年奋斗目标。