社会动员视角下应急资源保障能力研究

摘要：通过有序的社会动员保证应急资源供应，是弥补政府应急资源储备不足、增强社会系统应急响应水平、完善应急治理机制的重要手段。本文基于社会动员视角对应急资源保障能力进行研究，分析应急资源保障的特征，阐述以社会动员保障应急资源供应的必要性，确定基于社会动员的应急资源保障流程，最后提出社会动员视角下应急资源保障能力提升策略，对于增强政府的应急资源超常规供给能力、促进应急治理格局的形成具有重要意义。

关键词：社会动员；应急资源保障；应急资源动员；应急治理

中图分类号：F27文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.024

0引言

突发事件发生后应急资源需求是瞬发的、难以预测的，且会根据事态的发展演变而产生动态的持续性需求。当政府储备的应急资源有限，难以供给应急活动所需时，必须挖掘社会整体力量和潜力，通过及时动员和组织适当的社会应急资源，弥补应急资源的超常规供给和多样化需求，才能保证应急管理的绩效水平。政府部门科学动员社会资源，将闲散的社会应急资源汇集起来，保障应急资源的有效供应，是促进应急治理格局的动力因素，有助于降低应急成本、弥补政府资源缺口，显著提升应急效率。

随着近年来各类突发事件的发生，我国政府部门已经意识到，仅依靠政府的力量难以显著提升应急管理效益，因此逐渐吸纳社会资源，将其运用于应急处置中。尤其在面对重大灾害时，非常注重通过动员和筹集社会应急资源弥补政府资源的缺口。但在应急管理实践中仍然存在着诸如：社会资源用于应急处置的过程无序、动员的资源数量或多或少、动员和终止的时间过早过晚等问题，削弱了应急处置的效率，浪费了公共资源，使社会公共利益遭到损害。如何有效动员社会资源并统筹协调社会资源，使其真正发挥支撑应急管理活动的作用，是当前急需解决的重要问题。

在应急管理中吸纳社会力量和社会应急资源也成为学者们重点关注的问题。如陈潭对社区公共卫生应急治理的动员形式和组织学习形式进行分析，并提出了基于数字技术的社区应急治理方式。雷晓康强调了社会动员对应急管理的作用，提出从预防准备、监测预警、应急响应、应急恢复四个方面完善社会动员机制。徐明等阐释了基层应急社会动员的逻辑、运行机制和运行模式，分析了新冠疫情中基层应急社会动员的问题及优化策略。李紫瑶构建了生产应急动员能力模型并运用实例进行分析。然而对于运用社会应急资源保障应急管理的体系化研究不足，尚缺乏整体设計，且社会应急资源的集成与整合方面存在的难点还未解决。因此，本研究从社会动员的角度研究应急资源保障问题，以期为完善应急资源保障机制，促进应急管理向多边界、多主体的全面治理、全程治理转变提供参考。

1应急资源保障的特征

应急资源保障是指政府部门通过应急资源的储备、筹集、调度、分发，提供突发事件处置所需的应急物资、救援力量及资金，支持应急行动的开展，确保应急处置和灾后恢复的资源需求。

1.1高效、及时

突发事件发生后应急资源的需求量急剧上升，且其需求会根据突发事件的发展和演化趋势而不断变化，导致应急救援活动对应急资源的时效性和数量要求较高。应急资源到达灾区的时间越早，数量越适当，应急资源的价值才能得到充分地发挥，则应急处置的效率和效果就越好。高效、及时的应急资源配置有利于减少损失、提升应急处置的效果。

1.2来源广泛

政府储备的应急物资来自于应急、粮食和物资储备、发展改革等部门，调配的应急救援力量来自于国家综合性消防救援队伍、解放军和武警部队、政府各部门建设的专业救援队伍等，到达灾区后由应急指挥部统一调度。但面临巨灾、大灾以及一些新型灾害时，往往政府资源不能满足应急需求，为了保证应急资源的充足供应，必须快速、及时地动员社会应急资源，并将其迅速调度至灾区，才能为应急处置活动提供充足的资源。社会应急资源主要来源于国企、慈善组织、公民个人、民办企业、社会组织等主体。资源分布的零散化决定了应急资源保障工作是从分散到集中、从无序到有序的过程，具备跨越层级、地域、部门的复杂性特征。

1.3有序流动

应急资源的种类多、数量多、分布广，若应急资源呈现无序流动，则会严重影响应急处置的顺利进行。应急资源保障工作往往需要政府部门主导，在突发事件发生前对通用物资进行储备，并通过合同储备和生产能力储备弥补实物储备的不足。在启动应急响应后，及时将政府储备、调度的应急资源，以及动员的社会应急资源统一运至灾区，再根据各受灾点的需求分配发放，才能使应急资源配置更加合理，也有利于降低应急响应的成本。

1.4层次性

应急响应的级别不同，负责保障应急资源供应的政府部门层次则不同。如启动一级应急响应后，由应急管理部负责应急资源的统一调度；若启动二级应急响应，由省应急管理厅负责应急资源保障工作；启动三级应急响应，由市应急管理局负责应急资源的配置。另外，应急资源保障需考虑不同阶段对不同种类应急资源需求的紧迫程度，优先将较为紧迫的资源运至灾区。

2通过社会动员保障应急资源供应的必要性

以社会动员的方式保障应急资源的有效供应，其本质是党政部门构建集体行动网络，引导社会主体参与救灾，利用社会资源的优势弥补政府应急资源的不足，从而将政府应急管理转变为应急协同治理的行动。

2.1弥补政府储备的不足

政府部门在灾前储备的应急物资主要为一些通用性物资，如棉被、帐篷等，但灾后这些通用性物资不能完全满足各项应急任务的需要，专业应急装备、大型机械、运输工具、不能长期储备的食品和饮用水等物资还需依赖于社会主体来供给。因此发掘社会应急资源的潜力，能有效弥补政府应急资源的不足。社会应急资源种类多、数量多、更新快，通过社会捐赠、政府采购、政府征用、企业生产转产等形式，能够满足灾区对不同种类应急资源的急迫需求。

2.2助力专业应急救援队伍

调往灾区的专业应急救援队伍主要负责应急抢险、生命救助工作，物资发放、灾民安置、秩序维护、心理抚慰等任务可交给社会组织、志愿者团体完成，从而缓解政府部门的救灾压力。利用社会动员保障应急人力资源需求，就是以政府主体作用为核心，发挥社会力量的积极性，形成多主体应急合力。

2.3缓解政府部门的财政压力

虽然中央会预留应急资金用于处置全国或区域性突发事件，也会向地方下达救灾资金以补贴其应急处置的资金需求。但面对影响严重的非常规突发事件，政府部门的财力有限，往往需要社会各界的捐助。如2021年7月郑州暴雨后，经济损失严重，社会各界纷纷捐款，支援救灾和恢复重建，彰显了全国同心、风雨共担的民族精神。

3基于社会动员的应急资源保障流程分析

灾害发生后，社会动员视角下应急资源保障的流程主要包括，通过灾害情景分析应急资源需求，进而确定社会动员对象，将社会应急资源调度至灾区进行分配，并做好善后处置工作。

3.1情景分析

首先，充分调查并掌握灾情，结合灾区环境，通过数据分析、风险评估及专家预测，对突发事件的发展和演化趋势进行预估，对可能发生的次生、衍生灾害进行综合研判，从而分析灾害情景。只有准确判断灾害情景，才能及时做出科学的决策部署，确保应急行动高效完成。

3.2需求分析

参考以往类型相似、级别相近的突发事件情景下各类资源的需求，根据生命救援、工程抢险、医疗救助、灾民安置、恢复重建等灾害情景任务，判断此次突发事件发生后，各受灾点的应急资源需求结构，如纯净水、棉被、帐篷、应急救援人员等，并汇总各受灾点的需求类型和数量。这需要决策者具备一定的应急管理经验及判断能力，参考历史经验，结合灾害情景确定各受灾点的资源需求。但灾害情景瞬息万变，必须根据灾害形势和应急救援行动进展，判断应急资源需求的持续变动趋势，尤其注意对需求峰值的预测，以支持应急资源保障工作。

3.3确定动员对象

重点分析社会应急资源分布、数量、种类、存在形式、可达性，力求以最快速度落实动员对象，并展开动员。一是在应急物资方面，考虑筹集、采购大型企业的现有库存物资；动员有生产能力或者转产能力的生产企业通过紧急生产、扩产、转产的方式制造紧缺物资；动员社会公众的现存物资。二是在人力动员方面，政府部门动员社会组织、志愿者团体等参与应急，为应急管理提供充足的人员保障。三是在应急资金方面，可以通过动员大型企业、学校、社区民众募捐应急资金，以社会捐助补充应急资金缺口。

3.4资源调度

通过公路运输、航空运输、铁路运输等方式，或者联合运输的方式，将应急物资高效、安全地运往灾区。为了保障物资运送的效率和安全，需要合理规划物资调度路线。另外，将社会组织和志愿者团体调度至灾区，由应急指挥部统筹，开展特定行动。

3.5资源分发

应急物资统一运往灾区后，需制定配送方案，拣选物资，配发至受灾点。对于应急救援设施设备，应将其运送至各受灾点的应急救援队伍，开展紧急救援。而食品、水、生活用品等应急物资应分发给受灾群众，以保障其在应急救援阶段的日常生活所需。另外，发放应急物资、搭建应急设施、运送应急设备时需要大量的人力资源，可安排社会组织和志愿者有序参与。

3.6善后处置

善后处置的重点是将应急资金合理地用于恢复、重建灾区生产、生活秩序，将非消耗性应急资源逆向运输至动员地，回购储备或返还多余的消耗性应急资源。对于因应急资源动员而影响生产和营业的企业，政府部门应按照标准进行补偿。针对表现优异的应急参与者，应给予表彰和奖励，从而保护社会主体的积极性。此外，还要做好应急资源的信息统计以及应急资源保障效果评估工作。

4社会动员视角下应急资源保障能力提升策略

应急资源保障能力，是指政府部门筹集、调配适度的应急资源，满足灾区对应急资源需求的能力。基于社会动员视角，当前仍存在着政府部门对社会应急资源了解不充分、无法有效协调和调度社会力量参与应急、动员的形式和覆盖面不够广泛、社会力量的应急素质不高等现实难题。应重点从应急资源动员准备、动员实施、调度、分配这些关键点入手，采取有效措施提升应急资源保障能力。

4.1充分的动员准备

常态下，应注重培育社会应急能力。如支持应急产业发展，利用市场机制促进应急产品、服务、装备、技术的竞争。选择有实力的生产、批发、零售企业，通过政策扶持、外在激励，促进和引导其主动承担社会责任。通过完善法律法规和应急预案、建立应急动员手册，规范社会动员的流程，引导社会力量有序参与。为提升社会力量的应急水平，可根据应急岗位任职要求划分应急人员的不同等级，制定职位任务书。定期对社会组织和志愿者团体进行应急培训，使其掌握必要的应急技能，并进行资质评定，以提升其应急能力。积极向公众宣传自救、互救的应急救援知识，倡导公众注重家庭应急物资储备，定期开展公共安全教育和应急演練，提升公民的防灾减灾意识，塑造良好的应急文化氛围。

在预防和应急准备中，政府部门应全面调查社会应急资源分布状况，做好社会应急资源的动员准备。一是定期普查社会应急资源。应急管理部门可依托于统计、工商等部门，定期排查辖区内有实力的生产、流通企业，调查其库存物资类型、数量，及生产、转产能力，引导重点企业做好设备、人员、技术方面的被动员准备。二是通过民政部门统计社会组织和志愿者团体的规模，以减少动员社会力量的提前期。三是按照应急资源分类标准建立应急资源数据库，实现全国应急资源数据的信息共享，以及应急资源数据库与应急指挥平台的衔接。

4.2适度的应急资源动员

应急资源的数量越适当，越利于满足应急处置的需求。而数量是否适宜主要取决于社会应急资源动员终止的时间。虽然社会动员在应急资源保障中有其必要性，但应注意在适当的时间点终止动员。如果不计成本地过度动员社会资源，或者动员不足，都会透支潜在的社会应急能力。可根据灾害情景、动员对象的能力，决定满足灾区需求的最低数量，在最低动员数量得到满足时宣布终止动员。例如，帐篷、活动板房、被褥等应急资源与受灾人数直接相关，可以根据统计的受灾人数直接计算资源需求。而食品、纯净水等资源的需求是连续的，救灾初期其需求会逐渐增加，之后趋于稳定，当灾区的设施逐渐恢复，能够供给灾区需求时，动员则可以停止。

需要特别注意，虽然应急物资保障的成本取决于应急物资价格、运输成本，但同等质量下应急物资的价格差距并不大。那么距离灾区越近的地方救援半径就越小，运输成本越低；且到达受灾点的时间越短，越有利于提高应急效率。再加上相邻的受灾区域遭遇突发事件时需要的物资类型相似，往往所储备的应急物资具有关联性，可以考虑就近调配相邻区域的社会应急物资，实现区域应急物资的协同共享。

4.3高效的应急资源调度

应急资源调度的时效性影响应急救援活动的开展，但在调度时还要考虑应急资源的需求等级，使最紧迫的资源最先到达灾区。救灾初期，为了在黄金72小时内尽可能地拯救生命，需要首先调度大量的应急救援人员、医护人员、工程类设施、救生设备、水、医药品等。救灾中期，重在保障灾民的日常生活需求，并做好防疫工作，需要帐篷、食品、棉被、防疫用品等物资。救灾后期，需全面恢复灾区的通信、电力、交通等基础设施，因此建材类资源的需求量较大。

为了提升应急资源调度的效率，政府部门可以与物流企业、运输企业合作，征调其现有运输工具，利用其转运中心、配送中心等基础设施，借助其物流优势、资源优势、信息优势、技术优势，将大规模的社会应急资源转运至灾区以投入使用。运输过程中，可运用GPS技术、射频技术等定位运输车辆，以便实时跟踪运输车辆的具体位置，且在动态情境演化时也能及时更新调度路线。

4.4公平的应急资源分配

分配应急资源时，应考虑如何适时地将适量的应急资源分发至受灾点。灾害初期，时常发生应急资源稀缺、运力有限的情况，若无法公平分配有限的应急资源，会加剧灾民的心理痛苦。因此，决策者必须根据以往经验和当时情景，准确判断各受灾点的资源数量、类型需求和时间要求，才能使应急资源分发更加科学合理。配送时，根据各受灾点对应急资源的紧急程度及其位置顺序，确定路径方案及车辆配载方案，将应急资源及时有序地配送至各受灾点。而社会组织、企业应急救援队、志愿者等社会力量到达灾区后，可参与灾害现场清理、物资发放、临时安置点搭建、灾民安置、心理援助、信息发布、损失评估、治安及交通秩序维护任务，但必须由应急指挥部根据各项应急任务的需要统筹安排，有序参与应急活动。应急资金的发放应按照资金分配标准实施，并优先弱势群体。

5结语

应急资源保障是政府应对突发事件的关键能力，直接影响应急救援行动的效率、效果、效益。本研究总结了应急资源保障的特征，阐述了动员社会应急资源保障应急资源供应的必要性，塑造了社会动员视角下应急资源保障的流程，最后提出通过充分准备、适度动员、高效调度、公平分配这四个方面的关键措施实现应急资源保障能力的提升，有助于重新整合政府部門的应急功能、使应急资源保障措施朝着理性化方向发展，对于形成应急资源保障的协同应对新模式以及应急协同网络的实现具有重要意义。

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