我国全面开征房产税面临的问题及应对策略

李渊博

(西北大学 法学院，陕西 西安 710127)

1 问题的提出

当前，部分地区房产市场出现价格虚高、信息失真等问题，引发了社会和经济的一系列链式反应，人们生活成本大大提高，影响市场经济目标的实现。征收房产税在获得财政收入、宏观经济调控，尤其在房产市场稳定方面发挥重要的作用，改革和完善房产税制度迫在眉睫。

房产税是对城市、县城、建制镇和工矿区范围内的经营性房屋征收的一种税，因涉及民生之根本，故房产税改革一直为社会大众所关注。2020年《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》就加快建立现代财税制度作出安排，房产税改革问题再次被提上日程。然而，房产税改革在应然和实然层面仍面临诸多问题，如计税依据、免征面积、征收范围等要素如何设计，如何落实税收法定原则。由于房产税与人民利益息息相关，相关制度设计应慎之又慎。本文结合我国房产税征收试点的现状，从房产税全面开征的立法路径研究房产税立法的制度要素，应对全面开征房产税后出现的问题。

2 房产税的沿革和功能

2.1 房产税的沿革

城市房地产的税款征收可以追溯到1951年公布的《城市房地产税暂行条例》(政财133号)，其计税依据是房产价格，税率约1%，于2008年废止。1986年国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》(国发〔1986〕90号)(以下简称《房产税暂行条例》)，于2011年进行修订，房产税从原房地产税中分离出来。需要注意的是，《房产税暂行条例》立法原意并非为取得财政收入，而是规范房产的管理与投资。

2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出对不动产开征物业税，厘清税费关系。至2010年，不动产税收政策开始强调抑制房价以保障民生。2011年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》在有关财税体制改革中明确提及房产税的相关问题。经国务院批准，重庆、上海于2011年1月28日开启了自住房征收房产税的探索，房产税的试点阶段正式开启。

重庆针对高档住宅的存量房和增量房征收房产税，上海仅针对增量房开征。两地试点以来，并未达到预期效果，这也是房产税仍未在全国推行的原因之一。房产税不仅关乎国家财政收入，而且关系房产市场的稳定和经济平稳持续发展，在财政体制改革和法治财政建设中具有重要意义，因此，应在落实“税收法定原则”的基础上，明确税法要素，构建相关制度，实现社会公平和经济效益。

2.2 房产税的功能

房产税现行的征收依据是《房产税暂行条例》，主要涉及经营性住房，而非居民住房。房产税改革可以在保障居民自住房房价稳定的基础上，通过房产市场的秩序化实现国民经济的稳定发展，同时打击炒房等投机行为。房产税的全面开征体现在两个方面：一是征收范围的全面；二是从试点到全国推行。

不同于房地产税，房产税是以房屋为征税对象，计税依据为房产原值一次减除10%至30%后的余值或房产租金收入。由房产所有人缴纳的财产税，只是房地产税的一部分。房地产税属于上位概念，房地产经济运行过程中所有的税种都属于房地产税，包括房产税、土地增值税、契税等。我国目前并没有房地产税法，但2019年政府工作报告提出将逐步推进相关立法，国务院将充分进行社会调研，听取各方意见，制订可行性方案。房产税的全面开征在某一阶段也许会对房价有一定的调控作用，但从整体来看这并非主要目的。有观点认为，房产税是抑制房价的唯一手段，这种观点过于片面，也是房产税难以负担的功能。从根本上说，房产价格由市场的供求关系决定，同时受到国家层面的财政政策、房价政策的影响。

征收房产税可以为政府带来财政收入，政府可以将这部分财政收入用于地方公共支出，这是房产税最基础和最本质的功能。应通过法律明确税法主体、征税对象、税率、计税依据等税法要素，为征收房产税奠定法律基础，同时也要考虑经济、政治、社会等因素对房产税征收的影响[1]。房产税征收对象是不动产，由纳税义务人缴纳，实际是对收入的再分配，甚至是多次分配。通过税法主体、税率安排、税率优惠等机制防止房产市场的炒房、囤房行为，调整财产收入支出方向，更好地实现社会公平。房产税可以引导投资行为，目前我国房产价格快速上涨的原因主要是人口向城市地区集聚，土地供不应求。通过一系列立法与政策，打击炒房行为，对整个市场进行宏观调控，进而实现对宏观经济的调控，房产税在经济调控中主要起辅助作用。

3 房产税的现状

房产税征收的主要依据是《房产税暂行条例》，其性质属于行政法规，此外还有国家税务总局、财政部等部门规章，以及由国务院授权许可，由当地政府的房屋管理部门公布的房产市场调控细则作为重庆和上海房产税试点的依据。房产税征收管理依据《中华人民共和国税收征收管理法》，其性质属于法律，规范税款征收和缴纳行为，由房产所在地的税务机关征收，由省级政府公布实施细则。

3.1 规则现状

《房产税暂行条例》包含多个征税要素，纳税主体为房产所有者，包括单位和个人；征税主体为各地方税务机关；税率、计税依据、征收范围和税收优惠。现行房产税的征收不包括农村地区的房屋，而且对自住房和不具备盈利性质的房产不征收房产税(1)参见《房产税暂行条例》第1条至第6条。。

征收房产税在于寻找解决房产市场问题的突破口，通过法律调控房产市场，探索房产管理的新机制。但现行房产税征税的范围明显过窄，再给予各种税收优惠政策，征收所得实际很微薄，加上税率较低，高收入家庭可能依旧在有限的房产资源中购买多套房产作为投资，房产税对社会资源的重新分配和调整作用十分有限。当前房产税征收的主要目的并不是获得财政收入，而是为了引导固定资产投资，其最终税收收入来源于经营收入，而不是房产自身，这不利于满足居民对房产的刚需，压制投机者[2]。

3.2 试点现状

重庆和上海主要是取消个人所有非营业用房的免征待遇，法律依据为国务院授权许可，由当地政府的房屋管理部门公布的房产市场调控细则(2)参见《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》第1部分至第6部分、《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》第1部分至第6部分。。重庆房产税针对个人所有的高档住房征收，税率共分为3个档次。上海房产税针对新购住房征收，税率为0.6%。两地房产税试点历经数年，总的来说效果欠佳。在财政收入方面，上海房产税收入每年约占财政总收入的2%，重庆房产税由于仅针对高档住房，收入规模更小，每年仅占财政总收入的0.5%，这与房产税作为主税种的设计初衷相去甚远；在房价调控方面，近年来两地房价呈上升趋势，与全国整体房价的上升趋势一样；在缩小贫富差距方面，重庆房产税虽仅涉及高档住宅，但税率对高收入群体而言过低，上海的房产税政策对缩小贫富差距的作用也非常有限。两地没有完全实现房产税的功能与税制设计的不完善有关，诸如税基过窄、免税面积过大、税率过低，这些都在提醒立法机关应该明确目标后再推动改革。

4 全面开征房产税面临的问题

4.1 行政主导色彩浓厚

从《房产税暂行条例》的发布主体及房产税之沿革来看，房产税制度带有浓厚的行政主导色彩，最典型的表现便是在不修改《房产税暂行条例》的情况下，由行政机关内部决定试点改革[3]。行政试点为相关制度的推行提供了宝贵的“试错”机会，大大降低了决策失误的成本，有利于实现改革与现实相协调，但行政试点使改革之合法性与正当性不足。

重庆与上海房产税改革试点的直接依据是相应的地方政府规章，虽然突破了《房产税暂行条例》的规定，但获得了国务院的授权许可，似乎具备法律依据。然而，相较于《房产税暂行条例》，两地依据的是下位法，虽然获得了国务院授权许可，但不符合《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)“下位法不得与上位法相抵触”的要求。在法治中国背景下，未经修改及在试点地区停止适用《房产税暂行条例》，国务院授权许可在事实上形成了对上位法的抵触。

4.2 征税要素设计不科学

目前房产税的征税范围并不包括农村地区，一般仅涉及城市内的经营性房屋，如北京市房产税征收主要涉及企业房产或个人出租等经营性房屋，并不包括个人住宅。居民住房财政税收的流失是造成房产价格居高不下、无法实现房产税功能的原因之一。农村群体收入在国家经济体系中的地位愈发举足轻重，可以考虑将农村房产纳入房产税的征收范围，这也是实现宽税基的一大助力[4]。

如上海市的房产税试点，仅针对新购房产，居民以往拥有的多套住房不属于该范围，大量的房产卖家将征税成本转嫁到购房者的身上，加重了新购房者的负担，这是因房产税征税要素设计不合理而出现的社会不公，也是导致重庆、上海试点没有达到改革理想目标的原因之一。在税率、税基和免征制度方面的设计不够合理，且征税范围窄，房产税征收体系急需完善。

4.3 房产税的财政支出方向不明确

重庆、上海房产税所得不足地方财政收入的5%且没有形成财政支出体系。一方面，房产税的征收没有形成完善的法律体系而仅由政府征收；另一方面，试点效果的不理想与缺乏房产税特有的支出渠道有关，这使房产税制度的相关设计难以通过立法予以确定。明确房产税的财政支出方向有助于服务型政府的形成和提高未来房产税法的社会接纳程度，将大大提升使用效率，民众缴税积极性也会提高[5]。

5 全面开征房产税的应对策略

5.1 走法治财税建设之路

十三届全国人民代表大会常务委员会立法规划将包含房产税在内的税法制度作为第一类立项，这意味着往后5年内房产税的相关内容将经全国人民代表大会常务委员会审议，只有在法治的框架下进行改革，改革才有法可依，法治财税建设之路是全面开征房产税的必经之路。

一般而言，立法的位阶与立法质量及立法程序的完善程度呈正比，但所需立法成本较高。区分法律位阶，就是为了实现立法资源的合理配置，按照重要程度适用相应的立法程序。从法的共识性来说，制定法律的主体往往是最高民意象征机关，行政法规的制定主体为最高行政机关，与民意的关联较为间接。房产税涉及民生之根本，应由代表广泛民意的全国人民代表大会常务委员会，综合房产有关的各类配套制度和资源，建立体系化的法律制度。《立法法》第8条明确了“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。这一规定是“税收法定原则”的具体落实，有助于减少行政主导色彩，推动房产税尽快纳入法治体系。

将房产税纳入法治财税建设之路也是在深化财政体制改革。建立完善的财政税收体系，需要对房产税进行细化和规范。以类似于个人所得税的立法模式构建房产税法律体系，将与房地产经济有直接关系的税种进行整合，体现对国家征税权的合理控制，以规范的立法程序体现房产税全面征收的民主性和代表性，并以此确保纳税人的财产权不被国家征税权过度侵犯，符合建设法治中国的要求。

5.2 按客观规律确定各项税法要素

目前房产市场的关注点在于相关立法如何设计，包括税基、征税对象及免征减征标准如何确定，房产税法要在宽税基、低税率的总体框架内进行配置，扩大居民住房免税面积，这些要素与房产价格息息相关。当前民众还没有对房产税征收形成普遍共识，如果设置过高的税率可能造成民众的抵触心理和过重的税负，不利于民生，也与社会主义经济发展目标背道而驰。

就征收对象来说，新加坡的房产税制度有“劫富济贫”的涵义，富人多征，贫困者少征，在此基础上依据国家经济政策适时调整。房产年产值是征收的主要根据，是指房产年度获得的对外出租净收入，即出租所得款项扣除维护修理、物业、室内装修支出。对房产税的征收是以维护低收入者为原则，自住用房税率约4%，其他用房税率皆为10%。小户型的自住房者，在适用4%税率的基础上还会进行额外扣除。征税范围包括房产、土地、建筑物等固定资产。新加坡住房大体分为政府用房、公寓住房和私人房产3类，征收的范围较大。我国可予以借鉴，房产征税可先从市民持有的待售房产开始，再到高档商品住房、一般的居民住房，同时给予除一二线城市以外城市更多的房产税收豁免和优惠条件，在城市的郊区和中心采取差异化的税收要件。

当前普遍认为免征面积应当以户为单位，对第1套一般性住房免征房产税，按照人均标准，对不属于免征部分的面积进行征税，立法还需要进一步细化。参考美国的征收模式，当征收的税款超过法律规定，纳税主体有权从相应的政府机构获得相匹配的个人所得税抵免、一定金额抵消[6]。

上述要素的安排要体现中央统筹、地方适当调整的要求。由省级政府依据地区人均住房情况和经济发展水平自行调整，与地区经济状况和房产税即将成为主要财政收入的规划相一致，在征收时应关注民众的态度和社会承受能力，税率不宜过高，应当有合理扣除部分。

5.3 明确房产税的财政支出方向

房产税在财政支出方向上应当体现“取之于民，用之于民”。从功能上看，我国房产税用于社会保障和福利救济支出更为合理，房产税的主体功能在于调节收入，我国经济总体上还存在区域发展不平衡、贫富差距较大的困境，房产税的财政收入也应当用于解决这一困境[7]，通过因地制宜地征收房产税来提高社会中低收入者的生活水平。

可将房产税用于学校教育，以保障中低收入者权益、促进保障房建设作为房产税的主要目标。具体来说，可以通过对高档商品房、多套房产、高于市场价格的房产多征，其他少征或免征来实现财政增收，用于廉租房等保障性住房建设、医疗保险、灾难救助等方面的支出。

6 结束语

我国的房产税改革取得了一些成果，为日后的立法工作提供了有益的经验，为该税种发挥应有制度功能奠定了基础。总体而言，房产税的全面开征应逐渐摆脱行政主导，由全国人民代表大会常务委员会立法来全面发挥其功能。房产税改革任重而道远，需要发挥金融政策、货币政策的宏观调控作用。当前的主要任务是为房产税法奠定基础，为立法、执法开辟路径，在借鉴域外经验的基础上，最终使房产税成为贴近国情的主体税种，能够真正起到增加财政收入、调节收入分配和调控宏观经济的功能，在法治的框架内服务于社会主义市场经济。