完善海洋公益诉讼生态环境修复制度实证研究
——构建以“海洋生态环境修复基地”为中心的特殊执行规则体系

海南省人民检察院课题组

（海南省人民检察院，海南 海口 570203）

引言

地球上的生命起源于海洋，地球生命的未来也与海洋息息相关，没有海洋就没有这蔚蓝而充满生机的地球。世界因海相连相通，海洋生态环境保护是全球议题，构建人类命运共同体、深入推进我国现代化建设，海洋是重要的战略依托。如何服务保障海洋强国，如何守护好这汪世代相承的湛蓝海水，是检察机关履职尽责中必须回答的课题。这既是时代需要，亦是刻不容缓的现实。

一、构建“海洋生态环境修复基地”规则体系必要性分析

（一）海洋生态环境保护之于海南自贸港建设的现实意义

海南省位于我国最南端，守护着国家安全南大门，其陆域面积仅有3.54万平方公里。海南虽是我国陆域面积小省，但却是海域面积大省，所辖海域面积达200 万平方公里，拥有珊瑚礁、海草床、红树林、海藻场等典型海洋生态系统，海洋生物资源十分丰富，同时是绿海龟、玳瑁、中华白海豚、大砗磲等珍稀濒危的国家重点保护水生生物的重要栖息地。海南整体生态格局陆海统筹特征明显，可以说没有良好的海洋生态环境就没有海南区域整体生态安全，海南自贸港建设和国家生态文明试验区也就无从谈起，祖国南大门生态安全屏障亦受到威胁。

随着改革开放海南建省办经济特区，特别是社会主义建设伟大事业进入新时代，海南省认真贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，深入落实党中央关于“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，坚持可持续发展观，统筹社会经济发展和生态环境保护，在经济快速发展的同时，优越自然环境和资源得到系统保护和继承。但不容回避的是，在海洋生态环境保护方面同样还有很多不足，主要表现在近海生态环境压力较大。粗放型生产方式、海岸带无序开发、入海河流水质超标、污染物无序排放导致近海生态环境问题凸显。珊瑚礁、红树林、海草床等典型海洋生态系统退化，海岸自然风貌、滩涂湿地遭破坏，部分砂质海岸侵蚀严重，部分海湾、潟湖水质恶化，海洋产业绿色转型压力较大，发展动力不足。如2022 年海南岛沿海岸带、南海西沙群岛海域等的珊瑚礁生态系统存在退化问题，海南东海岸沿海海草床生态系统欠佳，持续处于亚健康状态。全域内劣四类水质面积占比0.17%，近岸富营养化海域同比增加53.8平方公里，面积达86.6平方公里。全省29个入海河流断面监测点中，水质未达标断面达3个，近海监测的日排水量100立方米以上的38个直排海污染源排放口，年污水排放总量达41329.5 万吨，同比增加12.6%。①参见《2022年海南省生态环境状况公报》，载《海南日报》，2023年6月5日。海南海洋生态环境保护客观上面临现实压力，保护海洋生态环境对当下海南自贸港建设具有重要的现实意义。

（二）海洋检察公益诉讼之于海洋生态环境保护的特殊作用

《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017年修正）第八十九条第二款规定，我国行使海洋环境监督管理权的部门，代表国家对破坏海洋生态环境、资源等造成重大损失的，可依法提出损害赔偿诉讼。长期以来，针对破坏海洋生态环境和资源的违法行为，主要是由海洋环境行政主管部门依据海洋环境保护法第八十九条提起损害赔偿请求，但客观上该项规定长期被悬空搁置，并未发挥其应有作用。

2017年7月，检察公益诉讼制度正式被立法确立，检察机关在海洋生态环境和资源保护领域办理了一批公益诉讼案件，探索了许多成功经验和取得良好效果，日益成为海洋公益诉讼的主力军。在司法实践基础上，最高人民法院、最高人民检察院于2022年5月制定出台《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，进一步明确规定检察机关在海洋自然资源与生态环境保护领域可依法提起民事和行政公益诉讼。《中华人民共和国海洋环境保护法》（2023年修订）第一百一十四条第二款、第三款②对污染海洋环境、破坏海洋生态，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。前款规定的部门不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。前款规定的部门提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。对上述司法解释进一步予以立法确认。司法实践充分证明，赋予检察机关提起海洋环境公益诉讼的诉权，有利于其发挥自身独特优势，客观上起到不可替代的作用。一是检察机关提起海洋环境公益诉讼符合公益保护法理，将海洋公益诉讼的诉权主体框定为单一部门，可能产生诉权垄断的弊端。事实上，行使海洋环境监督管理权的部门因其自身原因并未有效履行该项职责，因此也长期受到诟病。二是检察机关提起海洋公益诉讼具有履职优势。检察机关既有国家法律监督职能，同时还是公共利益的代表，承担维护公益的重要职责，本身具备履行公益诉讼职责的各项条件，理应在海洋生态环境和资源保护领域发挥监督、补位和兜底作用，有效强化海洋公益司法保护。

（三）海洋检察公益诉讼职能作用发挥急需构建生态修复新机制

检察公益诉讼司法实践已经进入新阶段，高质效办案和规则机制完善成为当务之急。海洋检察公益诉讼职能作用进一步发挥，急需构建案件执行及生态修复新机制。

1.海南省海洋检察公益诉讼实证分析

2018年以来，海南省检察机关立足法律监督和公益诉讼检察职能定位，共立案办理各类海洋公益诉讼案件523件，提出诉前检察建议329件，提起公益诉讼案件120件（行政公益诉讼5件，民事公益诉讼115 件）。有1 件案件入选最高检指导性案例，10 件案件被评为全国性精品案例或典型案例，中央电视台《东方时空》《庭审现场》《新闻30 分》栏目对多件案件进行报道，有效保护海洋生态环境和资源。另一方面，海洋检察公益诉讼司法实践也面临一些突出问题，表现在受损海洋生态环境修复以及赔偿金管理使用等问题上。本文梳理分析了115件海洋民事公益诉讼起诉案件，其中60件①这60件案件中，非法捕捞案件50件，占该案型案件的63.29%；非法捕捞海洋野生动物或其制品案件9件，占该类型案件的52.94%；非法采砂案件1件，占该类型案件的5.56%。案件提出优先选择海洋生态修复的诉讼请求，占比52.17%，但囿于对受损海洋生态环境原地修复存在困难，法院综合考虑各种因素后更多偏向于判决由被告承担海洋生态损害赔偿责任。截至目前，上述115 件案件法院作出生效裁判或调解102 件，其中直接判决或调解由被告承担金钱赔偿的83 件，约占全部判决的81%，仅19 件②其中，15 件案件被告可优先选择增殖放流对破坏的海洋生态资源进行修复，占替代性修复案件的78.95%，3 件案件被告可优先选择增殖放流或劳务替代修复，1件案件被告可优先选择劳务替代修复方式。案件法院判决被告可选择替代性修复责任承担方式。（详见图示1：海洋民事公益诉讼案件统计分析）

图示1：海洋民事公益诉讼案件统计分析

对法院判决金钱赔偿案件进一步分析，每件案件判赔金额少则几千元，多则达千万元，但主要在五十万元以下，近三年每年损害赔偿总额基本维持在一千万元以上。2018 年以来，法院审结的102件海洋民事公益诉讼案件中，小于一万元的有10件，一万元至五万元的有25件，五万元至十万元的有11 件，十万元至五十万元的有40 件，五十万元至一百万元的有8 件，一百万元以上的有8件，累计判决或调解赔偿金达5214.47万元。（详见列表1：海洋民事公益诉讼案件赔偿统计表）

列表1：海洋民事公益诉讼案件赔偿统计表

虽然赔偿类诉讼请求或判项成为海洋检察公益诉讼主要类型，但客观上该类案件执行情况并不容乐观。截至2023 年10 月，102 件已判决或调解的案件中，全部执行到位的案件43 件，占比42.16%；已经执行部分财产但尚未执行到位的案件20 件，占比19.61%；尚未执行到财产的案件39件，占比38.24%；法院调解结案的14 件，除1 件案件尚未执行到财产外，其他13 件案件均全部执行到位，累计执行到位海洋生态环境损害赔偿金815.79万元。执行款项主要收归财政账户，用途明确为用于海洋生态环境修复，但因财政账户属于统收统支，后续是否实际用于海洋生态修复无法确定。

2.问题及成因分析

公益诉讼的目的和制度价值首要在于保护公益，诉讼的出发点和落脚点也是修复受损公益，制度构建和司法实践均应围绕这一核心展开。公益诉讼案件执行是整个制度最后的程序性保障，是实现公益修复成果必不可少的环节，是真正意义上的“临门一脚”。而现有执行规则体系难以契合公益诉讼客观实践，突出体现在基于私益诉讼（主观诉讼）执行规律构建的规则体系，与本质上作为客观诉讼的公益诉讼存在根本差别。公益诉讼缺乏执行利益特定归属主体，执行事项处分权受限，执行效果评价体系有待构建。现有公益诉讼立法供给仅有《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》两个条款及散见于各部门法的公益诉讼规定，且多为原则性规定，缺乏系统性、程序性规定。相关司法解释虽有细化和发展，但仍难以满足现实需要，尤其是对公益诉讼执行规则体系的构建更是欠缺。

海洋环境公益诉讼案件执行问题，即受损海洋生态环境修复问题，除具有公益诉讼上述一般特质外，更具自身特殊性。环境公益诉讼坚持修复优先，首要在于对受损生态环境进行恢复，坚持的原则是“原地修复为主、异地修复为辅”“同质等价修复为主，替代性修复为辅”。该原则在陆域范围内的生态修复尚可实行，如非法采矿、滥伐林木、破坏耕地等，损害现状可以锁定，原地修复必要且可能，成本不会畸高。但在海域范围内情况大有不同，基于海水的整体性、流动性，多数情况下海洋生态环境损害现状难以存在，原地同质等价修复不具现实可行性，或者修复成本畸高。即使个案具备替代性修复可能，如非法捕捞案件通过增殖放流修复海洋渔业资源，但个案执行方式相比体量巨大的海洋生态环境，难以形成有效修复效果，且逐案评估制定增殖放流方案、组织实施、跟踪监督等耗费巨大执行成本，执行效果也大打折扣。正是因为海洋生态环境原地修复难、修复成本高，司法实践大多选择将生态损害量化为金钱赔偿。但大量赔偿金的执行、管理和使用又成为棘手问题，其不但导致高额赔偿金执行率低，将赔偿金纳入财政管理体系统收统支，更是难以有效及时修复日益脆弱的海洋生态环境。从长远看，还存在制度异化的风险，即海洋检察公益诉讼生态环境损害赔偿责任与行政罚款、刑事罚金等公法性财产责任存在混同可能。

以上问题归结起来症结在于，海洋检察公益诉讼制度设计缺乏对执行环节海洋生态环境修复规则的系统构想，海洋生态修复基地正是基于此提出的一个解决方案。

二、构建“海洋生态环境修复基地”规则体系可行性分析

构建以“海洋生态环境修复基地”为中心的特殊执行规则，其本质是构建生态环境领域集中异地替代性修复机制，该机制构建是否具有法理支撑、是否科学合理、是否现实可行是必须解决的问题。

（一）法理层面

公益诉讼的客观诉讼属性为海洋检察公益诉讼司法实践构建集中异地替代性修复机制提供了法理支撑。客观诉讼与主观诉讼的区分最早来源于学理研究，其并不是严格意义上的法律概念，最早由大陆法系国家行政诉讼法学者在行政诉讼法学领域提出并加以研究。通说认为，客观诉讼中，“任何利害关系人，哪怕只是同这种行为之间有一种道德的、间接的关系，都可以向行政法院提出起诉。这种诉讼的目的也不再是保护公民的主观权利”①［法］莱昂·狄骥:《公法的变迁·法律与国家》，郑戈、冷静译，春风文艺出版社，1999，第151页。。也正是基于诉讼目的的不同，诉讼结构和诉讼功能也有区别，突出表现在诉讼利益的不同。主观诉讼的原告必须与诉讼标的具有“法律上的利益”，而客观诉讼原告与诉讼利益不具有直接关系，不以“法律上的利益”为判断标准，其诉讼资格是由法律直接赋予。基于此，这两种诉讼的诉讼利益归属明显不同，主观诉讼的诉讼利益归属于具有“法律上的利益”的特定原告，诉讼利益的执行问题也就相对简单明了，不存在替代执行的空间。而客观诉讼的诉讼利益不属于原告，属于公共利益或者客观法秩序，基于公益的统一性，客观诉讼的执行问题就存在集中异地替代性执行的可能。

环境公益诉讼的诉讼利益或诉讼请求的实现，亦具有自身特殊性，这进一步为构建集中异地替代性修复机制提供法理支撑。“环境公共利益涉及环境对于人类生存的两种价值：一方面环境是人类生存的必要条件，水、土壤、森林都是人须臾不可缺少的，此时的环境是典型的公共产品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，其产生的利益表现为公共利益；另一方面环境是人类社会性生存的必要条件，水、土壤、森林是人的劳动对象或生产资料，环境可以特定为独立的‘物’而成为所有权的客体，其产生的利益表现为私人利益。”②吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期。环境公益诉讼的核心目的就是修复被侵害的生态环境。如上所述，不同于民法上传统的“物”，环境公益诉讼所保护的是破坏的“生态环境”或“生态服务功能”，而生态环境则是由不同的环境要素组成的有机统一生态系统，各要素之间相互作用、相互影响，物质、能量和信息在整个生态系统及各要素之间不断传递，实现动态平衡。相比之下，海洋环境生态环境的公益属性更为突出。故，海洋生态环境诉讼利益的一体性，进一步筑牢海洋环境公益诉讼集中异地替代性修复机制的法理基础。

（二）科学层面

生态系统的自身特性，尤其是海洋生态环境的整体性、流动性，为海洋生态环境修复基地建设提供科学支撑。海洋生态环境并非各要素的物理组合和简单叠合，而是由海草、珊瑚、滨海湿地、海岛、海湾、红树林海岸线防护系统等，通过海水、各种鱼类、浮游生物以及海龟、玳瑁等海洋野生动物作为媒介而形成的密切联结、能量交互、动态平衡、综合一体的生态系统。简单罗列、分析、干预海洋生态系统的具体组成要素，仅是还原主义在海洋生态环境领域的复制。还原主义在面对变动不居、复杂关联的海洋生态系统时，总是捉襟见肘，效果往往事与愿违。如危害海洋某生态环境要素的行为一经发生，其损害后果便通过海洋生态链条快速扩展，其损害变化具有明显的不可逆性，即生态系统不会再回到以前的状态，而是演变成新的形式。故，海洋生态环境损害往往呈现为对A 地损害，后果可能会出现在B 地，对一种要素的损害，后果亦可能关联损害另外一种或多种要素。很多情况下，海洋公益诉讼案件并没有确定的修复现场。以非法捕捞案件为例，案涉非法捕捞行为发生的海域，并非就是海洋渔业资源受损海域。因海洋鱼类是游动的，会追寻食物、躲避天敌、选择适合海洋环境等不断迁徙，如果坚持原地等质等量增殖放流，不但难以修复受损渔业资源和海洋生态，相反可能对生态系统的自我调节造成干扰，形成二次损害。即使有些海洋公益诉讼案件有确定的修复空间，但因修复成本畸高，亦不便原地修复，如前文所列举的非法采挖海沙案件的生态修复。

故，相对陆地生态系统，海洋生态系统的整体性更强、变动性更快、更复杂，必须把海洋生态环境当作一个整体加以考虑，海洋生态修复基地就是基于海洋生态环境的这一特性提出的实践构想。

（三）思想层面

当下对生态环境还原主义的集体反思，以及系统论、可持续发展和生命共同体理念，为构建以“海洋生态环境修复基地”为中心的特殊执行规则提供思想认识层面的广泛共识。还原主义最早可追溯至古希腊数理传统。伴随资产阶级革命，人类认识世界、分析世界的方式发生革命性变化，近代出现的决定论者主张将世界万物置于经典力学的解释框架之下。客观上，这一思潮确实为人类提供了认识纷繁复杂世界的新工具。但随着实践深入，还原主义逐渐走向自身的反面，弊端愈发明显。不可避免，还原主义对环境法理论与实践也产生了深远影响。如将人与自然截然对立，强调自然对人的工具性；“将整体环境予以分解，按照不同环境介质进行区分制定单行的环境立法，从空间上按行政区划进行划分作为环境行政、环境司法的地域基础；基于线性决定论，以传统的危害概念为中心来应对环境侵害。”①转引自张宝：《超越还原主义环境司法观》，《政法论丛》2020年第3期。还原主义主导下的环境司法虽然挽救了一些“树木”，但随着气候变化、生物多样性丧失以及生态足迹不断恶化等严重环境问题的出现，整片“森林”却在逐渐消失。②克劳斯·鲍斯曼：《只见树木，不见森林: 环境法上的还原主义》，张宝译，《南京工业大学学报（社会科学版）》2019年第4期。

基于此，可持续发展和生命共同体理念应运而生并得到普遍认可，整体性、系统性认识世界的理念再次得到重视。整体性、系统性认识世界、把握世界，矛盾分析方法则为我们提供了思想工具和科学方法。“一切事物中包含的矛盾方面的相互依赖和相互斗争，决定一切事物的生命，推动一切事物的发展。没有什么事物是不包含矛盾的，没有矛盾就没有世界。”“在复杂的事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，由于它的存在和发展规定或影响着其他矛盾的存在和发展。”“事物的性质，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的。”①《毛泽东选集》第一卷，人民出版社，1991，第322页。在我们认识世界、改造世界的实践活动中，“眉毛胡子一把抓”是无法准确、全面认识事物的，坚持系统思维，通过分析事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，区分主次、抓住关键，从而更好理解和把握研究对象。如前所述，海洋生态系统是一个复杂的整体，开展海洋生态修复工作必须抓住关键，“海洋生态环境修复基地”构想正是上述系统思维和矛盾分析方法在海洋环境公益诉讼生态修复领域的具体运用。

（四）实践层面

自2017 年7 月检察公益诉讼制度全国推开后，办案实践已逐渐深入修复受损公益等核心问题，相关制度机制和成功探索越来越多。国内已有许多生态修复基地的成功探索。如江苏检察机关持续探索推进多个生态资源公益修复基地，逐渐按照市域一体化布局，形成“江河湖海”公益修复基地体系。②卢志坚、葛杭、王小兵：《江苏苏州：建立生态资源公益修复基地体系，换种方式还清“生态账”》，《检察日报·公益周刊》2023年7月13日第005版。其成功实践案例包括，2021 年苏州昆山市探索建立“守护绿色家园”生态环境损害修复实践基地。该基地由昆山市检察机关与昆山生态环境保护行政主管部门、基层属地乡镇政府合力打造，集生态保护、休闲娱乐健身、法治宣传教育等功能于一体，所需资金全部来源于公益诉讼责任主体缴纳的生态环境损害赔偿金。又如长三角联合生态修复基地，该基地主体构成是由京杭大运河、太浦河、江南运河、頔塘河四河汇集形成的一个天然“井”字框架。该基地于2022 年10 月启用，包含碳汇林、增殖放流、生物多样性保护、绿化养护、水体清洁等五个功能区划。此外，苏州市虎丘区检察院针对非法捕捞案件中当事人赔偿能力不足问题，探索以“现金赔偿+劳务代偿”的方式，出台《生态环境公益诉讼替代性修复操作办法》，积极促进侵权人履行生态修复责任。

三、“海洋生态环境修复基地”规则体系的构想与展开

（一）指导思想与基本原则

以习近平生态文明思想和习近平法治思想为根本遵循，坚持问题导向和系统思维；坚持共建共享、开放发展原则；秉持修复优先以及“环境有价、损害担责”的总要求。

（二）总体框架与具体展开

1.“系统+关键”框架

“系统”包括纵向的全域统筹和横向的陆海统筹。“关键”就是区分重点，紧紧抓住全域生态安全的关键节点和环节，找准切口、集中资源，由点连线、由线成面、多面一体构建海洋生态环境修复基地体系。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出：“建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位”“确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，提升生态产品供给能力，维护国家生态安全”等。构建海洋检察公益诉讼生态环境修复体系，可依托以国家公园为主体的自然保护地体系，结合域内生态环境保护现状，在系统统筹基础上，分级分步骤探索推进。据此思路，可结合海南省发展战略规划、海南全省“一心、一环、三江、多廊”的生态安全格局①“一心”：依托五指山、黎母山、鹦哥岭、尖峰岭、霸王岭、吊罗山，以热带雨林国家公园为主体，构筑全岛生态绿心；“一环”：以环岛生态岸段和生态海域为主体的生态蓝环，包括珊瑚礁、海草床、红树林、河口、近岸海岛、砂质及岩基岸线等重要生态资源；“三江”：南渡江、万泉河、昌化江三大生态水源；“多廊”：多条连通山海生态廊道。，以及海南省海域环境管控规划，对接海洋生态环境办案实际和需求，从总体上科学谋划全域海洋生态修复体系。在此基础上，结合全域生态系统自身禀赋特点，以及现实保护需求以及海洋公益诉讼办案实际，选取域内重点保护区域、典型生态系统、海洋关键物种等构建重点突出、相互协调、系统全面的“海洋生态环境修复基地”体系。如琼北地区海洋生态保护问题，该地区对应“海澄文定”综合经济圈，该经济圈经济体量占全省体量较大、人口最为集中，沿海生态环境保护压力也最大。该地区典型海洋生态系统有东寨港红树林生态系统。东寨港红树林湿地是国家级自然保护区，也是我国七个被列入国际重要湿地名录的保护区之一的滨海湿地生态系统，对琼州海峡乃至整个琼北地区海洋生态安全至关重要。对此，可以探索设立具有区域性作用的生态修复基地。又如海南东线沿海生态保护问题，该海域海洋生态要素最为丰富，区域生态系统最具典型性，生态环境同样面临较大压力。该沿线典型生态系统为铜鼓岭国家自然保护区内海洋生态系统。该自然保护区区位优势独特，位于海南岛东北角，处于海陆交界部位，包含海域生态系统和陆域生态系统等不同生态系统，属于典型陆海统筹综合型自然保护区。该区域对全域海洋生态环境安全至关重要，保护对象主要包括珊瑚礁及其底栖生物、热带常绿季雨矮林生态系统及其野生动物、海蚀地貌、麒麟菜海草系统等。对此，可以探索设立具有全域性作用的生态修复基地。

2.“基地+基金”框架

如上所述，结合区域内生态环境实际情况和司法实践需求，选取具有代表性、现实急需修复保护的地理单元建设“海洋生态环境修复基地”，与之配套构建多方参与的“海洋生态修复基金”或者开设政府财政专户。案件执行款统一汇入该基金账户或财政专户管理，生态环境修复基地内生态修复工作按照短期、中期、长期分别拟定规划，所有修复工作均实行项目化运作，并根据不同情况对社会公开。项目规划和立项需专业机构或相关领域专家进行前期评估和论证，通过申请审批方式向生态修复基金或专户申请资金，修复项目一定周期后对修复效果、资金使用情况进行评估、审计、监督，直至项目结项。该方案一方面可以精准对接政府生态修复规划，助力域内生态环保治理工作，大大减轻政府财政负担；另一方面也是以法治思维，通过法治手段落实“环境有价、损害担责”要求，有效破解“企业污染、群众受害、政府买单”的现实困局。此外，该模式还可根据实际运行情况不断完善丰富，探索嵌入劳务代偿、蓝碳交易、生物救助、环保普法、科普宣传等功能模块，从而实现共建共享、开放式可持续发展。（详见图示2：“基地+基金”框架示意图）

图示2：“基地+基金”框架示意图

3.“司法+行政+科研”框架

生态环境修复是一个系统性、专业性很强的工作，单独依靠一个部门或者一个业务条线无法实现目标。构建以“海洋生态环境修复基地”为中心的特殊执行规则体系，实际上是在海洋生态环境公益诉讼法律制度框架下搭建一个资源信息交互平台。该平台的核心功能就是将各相关职能部门、单位的职责统筹起来，将各类要素集中起来，信息与信息碰撞、供给与需求对接，提高资源配置效率和精准性。故，该规则体系运行关键就在于各相关要素、信息、资源等是否被有效统筹、配置。根据实践需要和相关探索，该规则体系的构建，除了检察机关、法院发挥公益诉讼司法职能外，行政机关尤其是涉海洋生态环境修复主管部门以及涉资金管理的财政部门，也应发挥自身法定职责，承担生态修复基地的日常管理和生态修复项目落实情况的跟踪检查，以及加强对修复资金的管理，确保资金安全，专款专用。尤其重要的是，该规则体系的构建与运行还应特别注意加强与科研院所专业力量的紧密合作，科学评估和实施域内海洋生态环境修复工作，进而构建“行政主导、司法保障、科研支撑”框架结构。（详见图示3：“司法+行政+科研”框架示意图）

图示3：“司法+行政+科研”框架示意图

（三）实现路径与长效机制

1.短期目标及实现路径：试点先行、形成机制

针对域内海洋检察公益诉讼生态修复实践中存在的突出问题，结合海南实际情况，商请法院、海洋生态环境保护行政主管部门、相关科研单位等围绕“海洋生态修复基地体系”框架结构，开展研讨、凝聚共识，确定全省海洋生态环境修复总体构想，选取若干代表性海域单位，如铜鼓岭国家自然保护区等设立修复基地，与财政部门、审计部门沟通协商开设海洋生态修复资金专项账户。组织制定相关制度文件，明确修复基地设立条件、程序、日常运营管理、各方职责，以及修复资金的来源、管理、使用、审计、监督等具体内容。

2.中期目标及实现路径：全域推开、地方立法

在试点运行和积累经验的基础上，及时总结试点工作行之有效的做法，进一步完善相关机制办法，适时在域内全面推行。借助海南自贸港立法权，对实践中已经成熟的做法，及时制定地方性法规规章予以确认，进一步为国家立法提供地方经验。

3.长远目标及实现路径：查漏补缺、国家立法

一是检察公益诉讼单独立法，单设执行章节，对司法实践中公益诉讼特殊执行规则进行系统构建；二是在海洋环境保护法中专设条款对海洋生态修复特殊性予以明确，对海洋公益诉讼司法实践探索成功经验等特殊执行规则进行立法确认。