工作与家庭平衡社会政策的演进逻辑

陈 芳,郑珊珊

1.南京邮电大学 人口研究院，江苏 南京 210042；2.南京邮电大学 社会与人口学院，江苏 南京 210023

现代国家区别于传统国家的关键特征之一在于是否拥有一个健全的社会政策体系。现代政治学将人类历史的演进解释为人类从自然状态走向文明状态的过程,促使这种转变的就是现代国家的社会政策。在传统社会,人的生老病死都被视为自然现象,是无需国家干预的生命过程,但在今天,国家借助各种社会政策积极干预,生老病死已经成为一种社会现象。可以说人的生老病死状况在很大程度上受制于一个社会的文明程度,也成了一个社会文明程度的标志,这充分表明社会政策承担着延续人们生命的功能。当我们用“从摇篮到坟墓”来形容福利国家的社会保障制度时,表达的就是其通过社会政策维持社会成员生命延续的含义。

社会政策的一个特殊之处在于它虽名为“社会”政策,却并不直接作用于社会,因为社会并不是一个统一的实体。在人类社会,生命延续的过程主要发生于家庭之内,因而社会政策就其作用对象——家庭而言也可以被视为一种家庭政策。到20世纪后期,在许多因素的共同作用下,家庭的结构与功能都发生了历史性转型,许多国家陷入了人口再生产的危机。同时,知识经济的兴起从逻辑上把人从自然生命改造为人力资本,这种改造过程也存在于家庭空间。人口再生产和知识经济发展的交互作用逐渐将生命延续的主题置换为人力资本增长,家庭也从生命延续的空间变成了人力资本增长的空间。正因为如此,传统家庭政策体系开始向工作与家庭平衡政策体系转型和演进。

从20世纪90年代开始,工作与家庭平衡政策在西方发达国家兴起,并逐渐形成了区别于传统家庭政策的几大重心,如促进性别平等和就业、提高儿童照护质量等。基于相应的政策实践,西方学术界提出了名为“社会投资”的社会政策思想和社会政策范式,欧盟在2013年将其纳入了官方政策议程。2010年,中国政府发布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》提出要为各类人才平衡工作和家庭创造条件,这表明国家正式承担起新的职能——帮助社会成员平衡工作和家庭以促进实现全体人口的人力资本增长;2019年,随着《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的出台,中国的工作与家庭平衡政策正式进入了政策供给阶段。为做出更合理的政策设计,学术界首先需要对这一政策的演进逻辑做出合理解释。本文就是这样一种尝试,从“生命国家化”的命题出发,考察了现代国家家庭政策如何转变为工作与家庭平衡政策,并分析这种转型对国家提出的挑战以及国家如何回应这些挑战。

一、“生命的国家化”与社会政策的早期实践

(一)生命的国家化

著名政治学家阿伦特(Hannah Arendt)认为,古代雅典城邦是由家庭与城邦两个领域构成的,其中家庭属于私领域,城邦属于公领域,后者中的所有活动都与公共世界有关,前者中的活动则仅与维持生命有关[1]17-23。由此看来,家庭其实是基于生物的生命需要而形成的,这种生命需要在人和其他动物之间并无本质不同。

近代以来,城邦中公私分立的格局逐渐发生转变,家庭与国家在社会的中介作用下出现了相互融合的趋势。以工人运动为代表的早期社会运动所主张的就是对生命延续之条件的满足,在这些社会运动的推动下,国家将再生产定为社会的基本职能。至此,城邦时代明确的公私划分就不存在了,正如阿伦特的精辟之言:“在我们眼里,它们之间的分界线完全模糊了,因为我们所见的人民组织和政治共同体都是依照家庭形象建立的,一种巨型的、全国性的家务管理机构照管着人民的每件事情”[1]18。换句话说,社会其实是一个大家庭,国家则是这个家庭的管理机构,因而国家的所有政策广义上都属于社会政策,社会政策的深层含义即是家庭政策。

到18世纪下半叶,以生命为作用对象的权力技术产生了,并随之出现了生命国家化的趋势。在这一时期,“出生率、死亡率、寿命这些过程,与所有经济和政治问题相联系,构成了知识的首要对象和生命政治学控制的首要目标”[2]229-230。如果说君主权力的表现在于它能让肉体死亡的话,新的生命权力的表现则在于它能渗透甚至操纵每一个人的生命过程,比如降低发病率、延长寿命、刺激出生率等,新的生命权力特别强调建立调整机制和某种生理平均常数,使总体人口保持一个稳定值,简单说,就是围绕人口建立保障机制,并优化生活状态[2]232。在福柯看来,君主专制是“使人死,让人活”,生命政治则是“使人活,让人死”[2]233。在生命政治中,国家的所有作为都是为了使人活,只有当国家不作为或无力作为时,才会出现让人死的结果。国家的所有作为最后都会表现为对个体生命的社会性干预,其主要形式就是通过社会政策把家庭变成一个社会性的治理单元。

到20世纪初,家庭不再是一个纯粹的私人活动空间了,“它现在是社会与人口的一个有机构成部分,拥有自己的内部生命过程,而且,如果要承担起生产健康、负责及调整好的社会公民的角色,它就要被塑造、教育并拉入与国家的关系中。政治上的任务是发明出可以支持家庭的‘正常’功能并在不破坏其认同与责任的前提下使其能够最有效地完成其社会义务的机制”[3]128。这些机制就是发展起来的现代社会政策体系,它们的出现标志着社会国家的正式形成,标志着现代政治获得了作为生命政治的存在形态,宣告了“生命的国家化”。从此,维持生命延续成为国家最基础的职能,而社会政策的功能就是为生命延续提供各种必要的条件,社会政策的所有演变都是基于生命延续之需要。

(二)社会政策的早期实践

19世纪末,欧洲国家已经出现了家庭政策的相关实践,主要是为了应对工业革命所导致的失业、疾病、伤残、年老等社会问题,旨在救助和改善结构或功能方面出现缺陷的困境家庭的基本生存状况,政策对象仅限于部分群体,比如当时德国针对劳工实施的社会保险政策。20世纪30年代,部分欧洲国家的生育率低迷,为同时应对人口规模和人口结构的变化,家庭政策开始作为专业术语指称转移支付中有利于大部分家庭发展或宏观意义上的人口政策[4],家庭津贴和儿童津贴成为当时主要的政策工具。总体来看,这一时期的家庭政策还只是一种针对特殊家庭的补残型政策。

二战后,家庭的传统保障功能受到工业化和城市化的影响而不断弱化。以《贝弗里奇报告》为基础,西方主要资本主义国家逐渐建立起福利制度体系,旨在减少社会贫困、提高福利水平。20世纪50年代之后,随着经济的复苏,西方国家进入战后黄金二十年,社会政策施策范围几乎是“从摇篮到坟墓”。福利国家以“男性养家模式”为基础,把对家庭的支持落实在提高男性就业收入和福利水平上[5]。原本作用于特殊家庭的补残型家庭政策逐步发展为面向全体公民的普惠型家庭政策。

二、生命延续的双重挑战与社会政策的投资转向

(一)传统社会政策范式

如前文分析,社会政策并非社会本身的产物,而是特定政治经济体系的产物,它会随着政治经济体系的演变而发生变化。现代政治经济体系的发展大致可以分为两个阶段,与之相应,现代国家的社会政策体系也存在两大范式。自19世纪后期以来,不受监管的市场经济发生了严重失灵,并传导到政治领域,国家开始采取干预措施,20世纪30年代凯恩斯主义被推上了历史前台,西方各国都走上了国家监管市场经济的发展道路。20世纪70年代,由于凯恩斯主义无法有效解决经济滞胀问题,新自由主义迅速成为新的经济学正统,并发展成一种全球性的政治经济改革原则,在全世界范围内掀起了一场以私有化、市场化为导向的改革运动。总的来说,凯恩斯主义与新自由主义被视为20世纪两大政治经济体系,也都同时被视为20世纪的两种社会政策范式。

作为社会政策范式,凯恩斯主义强调社会政策的公共性,要求通过普惠性的福利供给为市场经济的发展提供充足的条件。凯恩斯主义指出,不受监管的市场经济之所以会失灵,是因为普通家庭的基本需求没有得到满足,进而无力消费,导致生产出来的产品无法出售,最终造成经济循环的中断。所以,社会政策的功能就是为所有家庭的基本需求提供保障,使他们能在自身生命延续需求得到满足的条件下扩大市场需求,从而促进整个经济系统的有效循环。

相反,新自由主义则将社会政策视为一种成本,认为政府将大量公共资金用于普惠性的福利供给事实上拖累了经济增长,因为在基本需求得到政府保障的前提下,普通人就会忽视对自身的人力资本投资,甚至退出劳动力市场,使得整个国家的人力资本价值大大降低。所以新自由主义的社会政策范式一方面主张削减福利供给以促使个体加大对自身的人力资本投资,另一方面试图将社会政策变成对成功进行人力资本投资的个体的奖励,以此增加经济增长所需的投资供给。可见,新自由主义的社会政策范式包含了某种“为生命定价”的逻辑,并将维持那些定价高的生命的延续作为主要目的,期望通过这种差别对待促使所有人提高自身的生命价格。这样一种供给侧的社会政策范式在新公共管理运动中从西方发达国家不断向发展中国家扩散。与此同时,现代国家面临着生命延续的双重挑战。

(二)生命延续的双重挑战

首先,知识经济兴起提出的挑战。产业经济从事的是物质产品的生产,生产设备与物质资料是最重要的生产要素,生产规模的不断扩大需要大量受过标准化训练的劳动者来承担生产任务,他们可以使用工作报酬进行消费。所以,凯恩斯主义社会政策的基本目标是促进充分就业,通过充分就业达成维持全体社会成员基本需求、保障劳动力供给与有效消费的三重目标。到20世纪70年代,现代经济形态朝知识经济发展的趋势已经非常明显。与产业经济不同,知识经济并不生产物质产品,即使某些知识产品也有物质载体,但其核心是蕴含的创新性知识。知识创新是由人完成的,或者说是人的人力资本投资的回报,所以知识经济的发展依赖社会成员的人力资本投资,这就要求社会政策承担起促进人力资本投资的功能,新自由主义因其提倡这一点而成功取代了凯恩斯主义的位置。这意味着,对当代社会政策而言,仅仅维持自然生命的延续是远远不够的,任何社会政策都必须要促进其作用对象人力资本的增长,这对当代社会政策来说是一大挑战。

其次,人口再生产危机提出的挑战。新自由主义将社会政策视为成本进而大幅削减福利供给的做法造成了严重的人口再生产危机。国家不再承担保障基本需求的职能,而是推行越来越多奖优罚劣的激励政策,社会不平等不断扩大,家庭功能受到破坏,使得各国生育率普遍下滑。再叠加人口老龄化的影响,当代各国的人口结构明显失衡,严重威胁到了经济的可持续发展,使得整个政治经济体系都陷入了严重的危机之中。

(三)社会政策的投资转向

为了应对危机,从20世纪90年代后期开始,西方国家纷纷提出了“第三条道路”的改革倡议,试图寻找凯恩斯主义与新自由主义之外的第三种社会政策范式,集体性地转向了“社会投资”这种新的社会政策范式。克林顿在1992年美国总统竞选中以“把人民放在第一位”为主题,表示“我们必须采取的变革既不是自由主义式的,也不是保守主义式的。它是两者的结合,而且与两者截然不同……政府的责任是创造更多的机会。人民的责任是充分利用这机会”[6]6-7。可见,社会投资范式吸纳了新自由主义强调人力资本投资的观点,认为社会政策的基本功能就是促进人口的人力资本投资,同时社会投资范式又反对新自由主义将社会政策视为成本的观点,认为社会政策本身就是一种投资,是知识经济时代的重要生产要素之一。区别于凯恩斯主义,社会投资范式不把社会政策当成一种再分配工具,而强调社会政策必须能够在当前与未来产生收益,并以积极的方式支持性别平等和女性参与劳动力市场,其主要观点包括:投资人力资本、以儿童为中心、责任共担、社会保障与社会促进相结合等[7]6。2013年,欧盟出台“社会投资一揽子计划”,提出要通过对个体从幼年到老年的全生命周期的人力资本投资来回应知识经济所提出的挑战,正式确认了社会投资范式的地位,要求各国通过投资来维持个体生命延续,从而让生命产生更广泛的经济与社会价值。

三、工作与家庭平衡政策的国际背景及国内现状

(一)工作与家庭平衡政策的国际背景

社会政策的早期实践以家庭政策为主。在20世纪前半叶西方的社会政策实践中,就业政策与家庭政策彼此独立,因为家庭内部有着明确的性别分工,即“男性养家”。在这种模式下,男性在就业市场中的活动受就业政策调节,女性在家庭中的活动则受家庭政策调节。两种政策同时发挥功能以保障男性与女性维持各自的性别角色与社会角色,使得经济生产与人口再生产都能正常进行。进入20世纪70年代,经济衰退导致失业率上升、女权主义运动带来女性就业率提高,以及第二次人口转变(1)第二次人口转变(Second Demographic Transition)由比利时人口学家列思泰赫(Lesthaeghe)和荷兰人口学家冯德卡(Van De Kaa)提出,参见:吴帆,林川. 欧洲第二次人口转变理论及其对中国的启示[J]. 南开学报(哲学社会科学版),2013(6):52-61.中的生育、婚姻、家庭行为模式的转变使得男性养家模式发挥作用的三个前提——男性充分就业、婚姻和家庭稳定、人口结构能维系正常的代际抚养关系逐渐瓦解。在男女双方都进入了就业市场的条件下,就业市场的任何波动都会影响家庭功能的正常发挥,而家庭中的任何变故也会波及就业市场,就业政策与家庭政策彼此独立的现状随之发生改变。

生育率的快速下降是西方发达国家家庭政策转变的最重要原因[8]。20世纪80年代至90年代,部分欧洲国家的总和生育率降到1.5以下,陷入“低生育率陷阱(Low-fertility Trap)”[9]。20世纪末,欧洲整体上进入了超低生育率时代。(2)总和生育率在1.5～2.1为低生育水平(Low Fertility),1.3～1.5为很低生育水平(Very Low Fertility),降到1.3以下时,则是最低或超低生育水平(Lowest-low Fertility)。在人口预期寿命延长的加持下,人口老龄化给社会保障系统带来了巨大压力,家庭政策主要用来应对人口再生产问题。此时,女性就业率的提高所产生的工作与家庭无法平衡问题开始成为一个公共议题,相关政策主要是保障女性就业权利和孕产期间休假权利。但是在新家庭经济学框架下,生育率和女性劳动参与率呈负相关关系[10],即工作与家庭是相互冲突的,从这一角度来看,提高生育水平的家庭政策和促进女性就业的就业政策在政策目标上是矛盾的。

20世纪末至21世纪初,越来越多的国家呈现出第二次人口转变的特征,但同时一些国家的生育率止跌回升,诸多学者研究发现生育率和女性劳动参与率的关系在20世纪80年代中期由负相关转向正相关[11-13]。提高生育水平和促进女性就业的内在一致性迎合了左翼政党和右翼政党的不同主张,不同福利体制下的国家纷纷出台双薪型家庭政策,最典型的就是育儿假政策和儿童照护服务政策。同时,信息技术的快速发展以及互联网的日益普及,赋予工作时间与地点灵活性,脑力劳动者可以不受法定工作时间和固定场所的限制随时随地工作,工作与家庭的边界也愈加模糊。就业政策也对工作与家庭平衡做出了新的回应。比如欧盟继1993年《工作时间指令》后于1997年出台《非全日制工作指令》,引导社会形成弹性工作时间的思维模式[14]。总之,这一时期福利国家的主要政策扩张就是围绕工作与家庭平衡展开的,从育儿假到儿童照护服务再到改变工作时间,一系列政策的出台均旨在平衡就业和家庭照护的竞争性需求[15]。

从实践来看,工作与家庭平衡政策能够推进西方国家的家庭模式由男性养家模式转向双薪家庭模式,以更好地适应全球化和知识经济发展的要求。国际劳工组织1981年《有家庭责任的男女工人机会和待遇平等公约》(第156号)主张应认识到有家庭责任的工人的问题是与家庭和社会相关的更广泛问题的一个方面,国家政策应予以考虑[16]。经济合作与发展组织将工作与生活平衡状态纳入幸福生活指数(Better Life Index),作为衡量人们生活幸福水平的一项重要指标。欧盟则通过强制性的决议和非强制性的政策敦促成员国共同采取行动为劳动者提供休假、儿童照护等帮助。经过多年实践,工作与家庭平衡政策不再仅仅是一个性别议题,而是能够回应人口再生产和知识经济双重挑战的社会政策议题。

(二)中国工作与家庭平衡政策的实施现状

中国的法律法规和政策文件中并没有家庭政策这个类别[17],也没有设立专门的政府职能部门来统筹管理家庭事务,相关性最大的主体是国家卫健委人口监测与家庭发展司,其主要职责包括人口监测预警并提出人口与家庭发展相关政策建议,完善生育政策并组织实施,建立和完善家庭扶助制度。学术界及实务界曾质疑中国是否拥有家庭政策[18],按照西方学者对家庭政策概念的界定,显性的或者说狭义的家庭政策在新中国成立初期便有所表现,比如计划生育政策、低保政策等以家庭为对象的政策,以及产假和护理假、抚养和赡养政策等以个人为对象的政策。

在很长一段时期里,中国劳动者的工作与家庭矛盾都以转嫁给祖辈的方式来解决[19]。近年来中国家庭结构、家庭功能、代际关系、人口流迁、工作模式、工作方式等均已发生了深刻变化,工作与家庭的冲突正成为一种尖锐的社会矛盾,逐渐受到政府和学界的关注。随着中国生育政策的调整,如何平衡工作与家庭已被正式提上政策议程。从国家层面来看,体现在从2019年开始多项托育服务政策密集出台,如《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》;从地方层面来看,主要体现在延长母亲产假、明确父亲陪产假、倡导父母育儿假等。

但当前中国的工作与家庭平衡政策尚处于萌芽阶段,且以应对人口再生产危机为主要政策目标,现有政策大多为了满足家庭婴幼儿照护服务需求,减少生育孩子、养育子女和完成工作之间的冲突。首先,缺乏平衡工作与家庭的家庭政策,突出表现在托育服务面临托位供给不足和托位利用率不高的双重困境,父母育儿假每年每人仅5～15天且基本限于子女三周岁前。其次,缺乏平衡工作与家庭的就业政策,突出表现在没有确立非全日制用工的平等待遇原则从而难以提高就业安全感,弹性工作制也未得到企业广泛认同从而难以缓解工作与照顾家庭的时间冲突。最后,从中国的社会政策体系看,未将工作与家庭平衡政策作为一个独立的议题进行讨论,使得不同政策的目标和结果相互冲突:比如当前积极生育支持措施不断延长母亲产假,在提高儿童照护质量的同时也严重影响了女性就业;渐进式延迟退休措施虽然在一定程度上有利于减少社会养老压力,但在隔代照料非常普遍又重要的情况下会影响老年人的工作与家庭生活。

四、工作与家庭平衡政策的实践方向

西方实施社会投资型政策是国家对人口再生产危机的反思与回应,目的是通过各种支持性政策保障家庭人口再生产功能,从而维护整个政治经济体系的可持续运行。在这一点上,虽然中国并未经历新自由主义的社会政策发展阶段,但当前也面临人口再生产乏力的难题,因而也可以借助社会投资型政策促进人口再生产。虽然技术进步已经让人的生理存活变得更加容易,但在知识不断更新的条件下,要想更有尊严地活着,每个人都需要有更新知识的能力,这就要求国家通过实施社会政策对所有人给予持续性的投资。因此,采取社会投资型政策成为中国社会政策体系改革的一个重要途径。

首先,应对知识经济发展带来的挑战。与西方国家的经济发展呈现出的从产业经济向知识经济转型的明确演进线索不同,中国的改革开放正好发生于世界经济朝知识经济转型的时期,直接受到了知识经济的冲击。知识经济的发展需要向“人才”要红利,不是说国家要想办法在全国人口中识别出稀有人才,让他们引领经济的发展,而是说国家要提高对全国人口的人力资本投资,让所有人都可能成为经济增长的引擎。国家实际出台的相关社会政策就变成了一种社会投资政策。教育是国家对人口进行投资的最直接方式,为了保证教育体系正常发挥功能,国家必须确保家庭拥有为其所有成员提供接受教育的支持性条件。对未成年人而言,知识经济对他们的要求更高,他们必须在学校课堂之外获得更多的教育资源,这不仅需要家庭的持续经济投入,也需要家长的持续时间和精力投入;对于成年人而言,要想适应日益激烈的市场竞争,他们需要在家庭和工作之间取得平衡,既能为子女教育提供经济和精力上的支持,也要保证自己有足够的时间更新知识。这些都反映出延续生命已不仅仅是一种家庭事务,而是一种公共事务,国家应当通过实施适当的社会政策使家庭得到更加有效的管理,从而助力知识经济的发展。由于今天生命延续的主要障碍之一是人口结构变化所造成的劳动者无法解决工作与家庭的冲突,中国当前的社会政策体系建设就需要以促进劳动者工作与家庭平衡为指向,以此保障整个社会生命的顺利延续。

其次,适应人口再生产模式的变化。改革开放前,受传统大家庭文化与国家鼓励生育政策的影响,中国家庭大多为多子女家庭,无论城市还是农村,在夫妻双方都要从事生产活动时,长辈能够分担家庭养育子女的责任。虽然面临较大的资源紧缺压力,但当时较为年轻的人口结构为改革开放后中国经济的发展积蓄了巨大的“人口红利”。这一时期,人口再生产职责基本由家庭承担,虽然部分工作单位为家庭人口再生产提供了许多帮助,但国家在这一过程中实则是缺位的。对当时的中国来说,家庭政策是一种较为陌生的事物,这是因为一方面国家的发展重点在于经济增长,另一方面在大规模城市化尚未到来之前,家庭的传统功能保留得相对完整。在进入21世纪后,首先,城市化和人口流动的加速使传统大家庭因为地域分隔出现了分裂,削弱了大家庭内部的互助功能;其次,社会竞争加大导致教育、医疗、居住和日常生活等方面的成本不断提高,此外养育孩子需要大量的时间和精力成本,这些使核心家庭面临着巨大的生活压力;最后,计划生育后出生的一代人开始成为生育主力军,人口老龄化趋势愈发明显,“四二一”家庭结构加重了核心家庭的养老压力。这几方面共同对核心家庭造成了严重的冲击,使家庭越来越难以独立承担人口再生产的责任,迫切要求加速生命国家化的进程,国家应当更加积极地介入到人口再生产之中。

可见,在现代国家,社会政策的目标从维护家庭传统功能转变为促进社会成员工作与家庭的平衡。在知识经济兴起与人口再生产模式转型的共同作用下,如何促进工作与家庭的平衡已经成了各国社会政策制定者共同面临的挑战。对中国来说,要想在新的经济竞争中占得先机,解决人口结构变化带来的各种深层次问题,就必须在社会政策供给上开辟出创新性的路径,即借鉴社会投资视角,以支持社会成员平衡工作与家庭为政策目标加大社会支出。