坚持城乡融合发展，持续缩小城乡差距，促进实现共同富裕
——学习阐释党的二十大精神

孙博文

（1.中国社会科学院 数量经济与技术经济研究所，北京 100732；2.中国经济社会发展与智能治理实验室，北京 100732；3.中国社会科学院 环境与发展研究中心，北京 100732）

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。实现共同富裕目标，必须高度正视我国城乡发展不平衡是最大的发展不平衡、农业农村发展不充分是最大的发展不充分这一社会矛盾现实。2021 年习近平总书记在《求是》上发文指出，“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。党的二十大报告也指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。坚持城乡融合发展，建立健全城乡融合发展体制机制，畅通城乡要素流动，是我国持续缩小城乡差距，扎实推动农民农村共同富裕的必由之路。

1 我国城乡差距演变特征

1.1 城乡收入差距变化特征

（1）城乡收入差距不断缩小，但收入绝对差距依旧较大。

城乡收入差距扩大，是中国收入差距扩大最重要的影响因素，贡献率近一半，也是当下制约共同富裕的最大因素[1]。改革开放以来，城乡居民家庭人均可支配收入均呈快速增长态势。表1 呈现了1978—2020 年以来我国城乡收入及差距变动趋势。城镇居民家庭人均可支配收入从1978 年的343.4 元增至2020 年43 833.8 元，增加127 倍；农村居民家庭人均纯收入从1978 年的133.6元增至2020年的17 131.5元，同样增加127倍。与此同时，城乡收入绝对差距却在波动中呈不断扩大态势。

表1 城乡收入及差距变动趋势（1978—2020年）

（2）城乡收入比变动呈现五大阶段特征。

如图1 显示，1978—1983 年，城乡收入差距快速下降，城乡收入比从2.57 降至1.82；1984—1994 年，城乡收入差距波动中快速增加，城乡收入比从1.84 增至2.86；1995—1997 年，城乡收入差距短暂下降，从2.71降至2.41；1998—2007 年，城乡收入差距不断扩大，城乡收入比从2.51 增至3.33，达到改革开放以来最高水平；2008—2020 年，城乡收入差距持续快速下降，城乡收入比从3.31 降至2.56。同步来看，城乡收入比虽不断下降，但城乡收入差距绝对值则持续增加，从1978 年的209.8 元增至2000 年的4 026.6 元、2020 年的26 702.3 元，凸显了我国城乡收入差距依然高企的严峻现实。

图1 城乡收入及差距变动趋势（1978—2020年）

（3）精准扶贫战略实施成为缩小城乡差距的关键举措。

党的十八大以来，我国经济社会发展进入新时代。2013 年习近平总书记提出精准扶贫战略，农业农村成为财政支出优先保障领域。通过实施发展生产一批、易地搬迁一批、生态补偿一批、发展教育一批、社会保障兜底一批等“五个一批”工程，以及精准实施产业扶贫项目、就业扶贫项目、公益性岗位项目、金融扶贫项目、生活条件改善项目、危房改造项目、社会保障项目等精准扶贫专项，农业产业园等产业融合载体加快培育、贫困人口基本公共服务加快补齐，在改善贫困户生活条件的同时，还为培育贫困户内生发展动力提供了重要支撑[2]。在有关资金投入和政策支持的有力推动下，2020 年年底中国如期完成新时代脱贫攻坚目标任务，完成消除绝对贫困的艰巨任务，城乡收入差距也大幅缩小，扭转了1998—2012 年间持续扩大的态势，贫困地区农村居民人均可支配收入从2013 的6 079 元增长到2020 年的12 588 元、年均增长11.6%，城乡居民收入比从2013年的3.03 降至2020 的2.56，但收入差距绝对水平依旧较高，2020 年城乡收入差距高达26 702.3 元。

（4）城乡收入差距空间分化特征突出，欠发达地区差距较大。

表2 及图2 展示了城乡收入差距的区域特征。分地区城乡收入差距看，2005—2013 年城乡收入差距呈现“西部＞全国＞中部＞东部＞东北”，2013—2020 年呈现“西部＞全国＞东部＞中部＞东北”的空间特征。2005 年以来，西部城乡收入差距始终最大、高于全国水平，2013年之前中部高于东部，但2013 年之后发生逆转，东部高于中部，东北始终最小，且东部、中部以及东北地区均低于全国平均水平。

表2 不同地区城乡收入差距变动

图2 城乡收入差距的区域特征

图3 及表3 反映了全国省级层面城乡收入差距特征（港澳台地区除外，下同）。分省份看，2020 年城乡收入差距前7 位的分别是甘肃（3.27）、贵州（3.10）、云南（2.92）、青海（2.88）、陕西（2.84）、西藏（2.82）、宁夏（2.57）等，高于全国平均水平（2.56），位列末七位的分别是江苏（2.19）、上海（2.19）、河南（2.16）、吉林（2.08）、浙江（1.96）、黑龙江（1.92）、天津（1.86）。除东北三省外，东部沿海地区城乡差距明显低于中西部地区，城乡差距较大地区往往是经济发展相对欠发达地区。

表3 全国省级层面城乡收入差距（2020年）

图3 全国省级层面城乡收入差距（2020年）

（5）城乡内部收入差距均不断扩大，农村内部收入差距高于城镇。

为判断城镇与农村内部差距变动情况，研究构造了一个新的城镇与农村内部收入差距指标（20%高收入组/20%低收入组）。图4 和表4 中，分析2000—2020 城镇与农村组内差距变动趋势可知，城镇与农村内部收入差距均呈波动上升趋势，且农村内部收入差距始终高于城市，2020 年城镇高收入组与低收入组人均可支配收入分别为96 061.6 元、15 597.7 元，比值为6.16，农村高收入组与低收入组人均可支配收入分别为38 520.3 元、46 81.5 元，比值为8.23。2020 年城镇居民人均可支配收入中位数是平均数的92.1%；农村居民人均可支配收入中位数是平均数的88.8%。具体地，图5 和图6 显示，根据收入五等分组数据标准，城镇内部收入差距不断扩大，城镇高收入组从2000 年的11 299 元增至2020 年的96 061.6 元，占比从35%增至41%；同理，图7 和图8 中，农村内部收入差距也不断提升，高收入组从2000 年的5 190 元增至2020 年的38 520.3 元，占比从42%增至43%、但增幅不明显。

表4 收入五等分组内收入差距

图4 收入五等分组内收入差距

图5 城镇五等分组人均可支配收入（2000年）

图6 城镇五等分组人均可支配收入（2020年）

图7 农村五等分组人均可支配收入（2000年）

图8 农村五等分组人均可支配收入（2020年）

1.2 城乡收入结构演变特征

（1）城乡收入渠道不断拓展，收入来源结构总体稳定。

表5 呈现了城乡收入来源结构，发现城乡工资收入、经营性收入、财产性收入以及转移性收入水平均呈不断增加趋势，但增速存在明显差异，是导致城乡内部收入结构发生变动的直接原因。城市与农村收入来源呈现显著的结构性差异，图9 显示，2007—2020 年，城市收入来源表现出持续的“工薪收入＞转移性收入＞经营净收入＞财产性收入”的结构特征，工薪收入与转移性收入占比均呈下降趋势、贡献了总收入的90%以上，财产性收入总体上升、2013 年之后快速增长，经营净收入占比维持在10%左右、相对稳定。图10 中，农村经营性收入与工资性收入占据前两位，且2012 年之后工资收入占比反超经营性收入，但农民工数量增速开始快速下滑，从2011 年的4.35%迅速下降到2019 年的0.84%，农民工通过工资性收入实现稳定增收的压力有所增加[3]。另外，2013 年之后农村转移性收入快速增加，与全面脱贫攻坚下的政府扶贫补贴密不可分，但农村财产性收入一直在低位徘徊、占比仅为2.5%左右。

表5 城乡收入来源结构

图9 城市人均可支配收入来源

图10 农村人均可支配收入来源

（2）财产性收入差距不断扩大，转移性收入差距快速下降。

图11 及表6 呈现了城乡不同收入来源的情况。一是工资及经营性收入差距相对稳定。城乡工资性收入比有缩小趋势，从2007 年的6.4 降至2020 年的3.8，原因在于，城乡工资性收入均有较大程度增长，但农村增速更快。城乡经营性收入比有所增加、2013 年之后稳定在0.8 左右。二是城乡财产性收入差距迅速扩大。比较突出的特征是，城乡财产性收入比快速提升、差距不断扩大，从2007 年的2.7 倍增至2020 年的11 倍左右，城市财产性收入迅速增加，农村财产性收入是突出短板，是城乡财产性收入差距迅速扩大的直接原因。2013 年以后，根据新的统计口径，城乡居民财产性收入差距明显增大。从绝对值看，2013 年城镇居民人均财产净收入比农村居民高2 356.8 元，2014 年高2 590元，2015 年高2 790.4 元。从相对值看，2013 年，城镇居民人均财产净收入是农村居民的13.1 倍，2014 年是12.7 倍，2015 年是12.1 倍。进入21 世纪以来，虽然政府逐步加大收入分配政策调节力度，尤其是加大对低收入人群的转移支付，较高的财产收入差距成为收入城乡收入扩大的重要来源[4]。三是城乡转移性收入差距快速下降。另外，城乡转移性收入比快速下降，从2007 年的15.2 降至2020 年的2.2，全面打赢脱贫攻坚战背景下，财政资金向农村倾斜、扶贫专项转移支付增加是重要驱动因素。

表6 城乡收入差距结构特征

图11 城乡结构收入比

1.3 城乡消费与结构变化特征

（1）城乡消费差距不断缩小，但绝对差距依旧较大。

表7 呈现了城乡人均消费支出差距与农村消费结构特征，发现城市与农村消费支出均快速增加，与人均可支配收入增长同步推进，但城市增长绝对值要显著高于农村，农村消费能力偏低。城市人均消费支出从1990年的1 278.9 元增至2010 年的13 471.5 元、2020 年的21 555.6 元，与1990 年相比增加20 276.7 元、增长16倍；农村人均消费支出从1990 年的584.6 元增至2010年的4 381.8 元、2020 年的13 713.4 元，增加13 128.8 元、增长23 倍。城乡人均消费支出比先增后降，2010 年达到峰值（3.0）之后逐渐降至2020 年的1.6，电子商务发展及网络购物的普及对缩小城乡消费空间差异起到了关键作用，但由于收入能力的不同、城乡消费差距水平依旧较大，2020 年城乡人均消费支出差值达7 842.2 元。

表7 城乡人均消费支出差距与农村消费结构

（2）农村恩格尔系数下降明显，消费结构优化升级。

进一步分析农村消费支出结构发现，下降最为明显的是食品类，从2010 年的41.1%降至2020 年32.7%，衣着类消费支出也呈稳定下降趋势、但降幅不大；与之相对应的是，农村居民消费中居住、交通通信、文教娱乐和医疗保健等消费支出占比不断上升，消费结构不断升级。

1.4 城乡基本公共服务差距

（1）城乡教育资源配置均衡发展，农村优质教育资源依旧欠缺。

高质量师资资源配置城乡义务教育以及教育硬件设施基本实现均衡发展，但师资学历与教育质量有待提升。截至2020 年，全国96.8%的县级单位实现义务教育基本均衡发展，85.8%的进城务工人员随迁子女在公办学校就读或者享受政府购买学位的服务。城市优先发展战略加剧了城乡教育资源配置不均衡问题，在教育经费、学校数量、教育设施、教学师资、教学环境与质量等教育资源配置上的较大差距，形成城乡教育质量与受教育机会的不均衡。随着城乡教育统筹的深入推进，城乡教育资源配置日趋均衡。

（2）城乡办学投入不断扩大，硬件条件差距明显缩小。

随着国家对乡村教学硬件设施投入的不断加大，乡村办学条件得到明显改善。表8 中，分析2019 年城乡办学条件发现，城乡办学硬件条件差距较小，乡村小学与初中的校舍、教室、实验室、图书馆、宿舍生均面积甚至略高于城区与镇区，其他硬件投入如图书、计算机、教学仪器设备、实验设备等也与城区差别不大。乡村学校体育馆面积明显低于城市。

表8 城乡在校学生数及办学条件（2019年）

（3）城乡师生数量比基本统一，城乡师资质量差别较大。

表9 中，分析2019 年城乡师资水平与师资结构可知，城乡师生比基本统一、差别较小，但城乡教师学历差别较大，乡村学校教师学历水平总体偏低，乡村小学、初中教师学历明显低于城镇。乡村小学专任教师学历本科及以上占比49.65%，显著低于镇区及城区的58.89%、73.63%，乡村初中专任教师学历本科及以上占比81.58%，显著低于镇区及城区的94.78%、93.08%，乡村高中专任教师学历本科及以上占比98.21%，与镇区及城区差别不大，造成这种现象的一个可能的原因是近些年我国农村普通高中数量迅速减少，原因在于，农村地区“撤点并校”政策实施后，我国高中主要分布在城镇。

表9 城乡师资水平与师资结构

（4）城乡医疗卫生服务差距不断缩小，医疗资源绝对差距依旧较高。

医疗卫生费用支出的城市倾斜加剧了医疗资源集中的问题。表10 呈现了城乡医疗卫生机构床位数，2010—2020 年，城市每千人口医疗卫生机构床位从5.94增至8.81，而农村仅从2.6 增至4.95，2020 年每千农村人口乡镇卫生院床位数也仅为1.5。分析表11 城乡千人卫生技术人员数据发现，城乡卫生技术人员、执业（助理）医师、注册护士数量比有所下降，但依旧较大，2020 年城市卫生技术人员、执业（助理）医师、注册护士数量分别是农村的2.21 倍、2.06 倍及2.57 倍等。

表10 城乡医疗卫生机构床位数

表11 城乡千人卫生技术人员

（5）城乡社会保障差距不断缩小，但乡村还存在突出短板。

中国已建立基本覆盖城市人口的社会保障制度。“十三五”期间，统一城乡居民医保制度全面建立，“新农合”与城镇居民医保制度并轨运行，统筹城乡的居民基本养老保险制度逐步健全。2019 年年底，我国建成世界上规模最大的社会保障体系，参加基本医疗保险人数13.6亿人、基本实现全覆盖，基本养老保险参保人数达到9.99亿人、超过90%；公租房保障能力不断增强，城镇低保、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保；帮助和支持2 568 万贫困人口、3 500 多万边缘贫困群体住上安全住房，农村贫困群众住房安全得到历史性解决；养老服务能力加快提升，全国养老机构和设施总数达到31.9 万个，养老服务床位数达到823.8 万张。在城市基本建立了覆盖养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等全部保险项目的社会保险制度；针对老弱病残幼孕等社会弱势群体，建立起了改善生活质量的住房公积金、经济适用房、廉价租住房等社会福利制度；针对丧失劳动能力、无法保持基本生活水平的人群，建立起了最低生活保障、灾害救助、社会互助、流浪乞讨人员救助等社会救助制度；针对为国家国防、科研、抢险等做出贡献的人员及家属，建立起了完善的社会优抚制度。

相比而言，近些年农村社会保障项目不断完善，新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗等基本社会保险制度不断完善，“五保户”、低保户、特困户基本生活救助等社会救助制度以及有关社会优抚制度等基本建立，但失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障等社会保险以及社会福利项目覆盖面总体较窄，与城市还存在一定差距。值得警惕的是，社保基金出现收不抵支情况，可能不利于城乡社会保障项目供给。据《中国社会保障发展指数报告2021》数据，2020 年全年基本养老保险、失业保险、工伤保险三项社会保险基金收入合计50 666 亿元，比2019 年减少8 463 亿元，减少14.3%；基金支出合计57 580 亿元，比2019 年增加3 087 亿元，增长5.7%，我国养老、失业、工伤保险基金近五年来首次出现收不抵支的情况。

（6）城乡交通互联互通水平不断提升，乡村社会性基础设施建设相对滞后。

分析表12 城乡基础设施建设差异可知，城乡基础设施建设力度加大，交通与社会基础设施供给差距逐渐缩小。2020 年城市与县城供水普及率基本实现全覆盖，农村供水普及率从2014 年的62.50%提升至2020 年的83.37%，且超过三分之一的农村家庭用上了燃气。随着全面脱贫攻坚战的深入推进，农村交通基础设施投资力度加大，人均道路面积从2014 年的24 平方米增至2020年的33 平方米，乡村硬化道路从2014 年的9.5 千米/万人增至2020 年的24 千米/万人。

表12 城乡基础设施建设

乡村人居环境不断改善，农村污水处理率从2014年的10%增至2020 年的30%，对生活污水进行处理的行政村比例、对生活垃圾进行处理的行政村比例分别从2008 年的3.4%、11.7%增至2020 年的10%和48.2%，与城市基本实现生活污水及生活垃圾处理全覆盖相比，还有较大的改善空间。此外，2018 年农村人居环境整治三年行动开展以来，各地区农村厕所革命取得积极进展，截至2020 年底，全国农村卫生厕所普及率达到68%以上，每年提高大约5 个百分点，累计改造农村户厕4 000 多万户。但与城市相比，集中供水、燃气普及、污水处理等生活性基础设施建设相对落后、存在较大差距，亟待补齐基础设施建设短板。

2 城乡差距扩大的关键驱动因素

2.1 要素循环面临制度障碍，加剧初次分配差距扩大

城乡要素循环面临着诸多体制机制障碍，导致流动渠道不畅通，扩大了初次分配差距。一是劳动力流动面临制度障碍。农民工还无法享受与市民等同的基本公共服务，农民工就业歧视问题依然存在。城市专业技术人才流向农村、返乡创业的激励机制也有待健全。二是建设用地市场有待统一。农村集体经营性建设用地存在产权不清、与国有建设用地不同权、入市增值收益分配制度不完善等问题。允许入市的农村经营性建设用地范围较窄，仅占全国集体建设用地总量的五分之一左右。三是资本流动渠道不畅通。乡村金融服务体系不完善，对政策性金融依赖程度高。工商资本下乡存在制度障碍，部分地区为防止工商资本下乡引发土地“非粮化”和“非农化”，设置了一系列准入制度、规模限制、备案管理等过高、过多门槛[5]。四是技术下乡转化机制不健全。涉农技术与科研成果转化的激励机制、利益分享机制不健全，涉农企业技术入股机制还在探索阶段，农技人员支持农业发展回报不足。农业高校、科研院所和乡村企业缺乏涉农技术长效合作机制。

2.2 基本公共服务供给失衡，公共服务标准尚不统一

城乡基本公共服务均衡性和可及性有待增强。一是城乡基本公共服务供给不均衡。城乡基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施建设等资源配置存在较大差距[6]。城乡统一的优质均衡基本公共教育服务体系不健全，高学历师资力量还较为薄弱、农村教育质量有待提升，乡村教师激励机制不健全、对高学历教师缺乏吸引力。城乡医疗卫生资源配置失衡，城乡万人医疗卫生机构床位数以及千人医疗卫生技术人员数量差距较大。农村在失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障等社会保险以及社会福利项目覆盖面总体较窄。农村供水、供暖、垃圾处理、污水处理以及文化体育等社会性基础设施建设相对滞后。二是农业转移人口市民化质量有待提升。城市中农业转移人口也难以享受到与城市居民同等的子女教育、医疗卫生、保障住房、社会服务等基本公共服务。三是基本公共服务标准体系不健全。城乡基本公共服务标准不统一，城市基本公共服务供给能力与供给标准都明显高于乡村。

2.3 农村居民消费动力偏弱，消费潜力有待挖掘释放

农民消费动力不足与收入偏低及社保制度不健全直接相关，自然地理条件制约以及新冠肺炎疫情冲击也遏制了消费潜力释放。一是农民收入偏低，消费能力较弱，以食物、衣着和医疗等生存性消费为主，对享受型、耐用品的消费能力尤其不足，消费结构有待进一步优化。二是社会保障制度不健全。农村医保、社保、社会救助等保障水平较低，增加了农民的储蓄动机，弱化了农民的长期消费动力。三是偏远地区农村交通基础设施建设相对滞后，物流配送体系不健全，降低了商品流通效率，对部分商品消费产生影响。四是疫情冲击对消费产生持续负面影响，餐饮、旅游、生活服务行业首当其冲[7]，城市疫情防控导致大量农民工失业返乡，导致其收入锐减，损害了农民工长期消费能力。

2.4 现代农业要素投入不足，农业发展面临突出短板

我国农业基础总体上还较弱薄弱，农业现代化发展面临诸多突出短板。一是现代农业要素投入不足。农业机械化程度偏低，农机装备研发应用能力不足，对农机智能装备研发以及购买支持力度有待提升。人才与资金约束问题突出，科技下乡支持与社会服务机制不健全。科技创新可能成为建设农业强国的主要约束，农业良种化、机械化和信息化等技术与国际农业强国还存在较大差距[8]。二是现代农业经营体系不健全。以家庭农场和农民合作社为代表的新型农业经营主体偏少，新型经营主体贷款难、贷款贵等融资约束问题突出。农业产业化龙头企业较少，对三产融合带动力不足。另外，新型农业经营主体与小农户之间利益分配机制也不完善，加大了农村内部的收入差距。三是农产品附加值偏低、品牌化不足。各地区农产品同质化严重，特色化、品牌化、绿色化的优质农产品供给不足，精深加工企业少、农产品附加值偏低。由于缺乏专门的管理人才，农产品品牌营销能力不足。四是农村“三产”融合不足。农村一、二、三产业融合的新业态较少，偏重于一、二产业或者一、三产业融合发展，产业链条不完整、功能相对单一。农民处于产业链融合发展的价值链低端环节，而且缺乏利益协调机制，进一步加剧了利益分配失衡。

2.5 农民收入结构显著失衡，缺乏稳定持续增收渠道

农民综合性收入增长面临诸多制约因素。一是工资性收入增长约束方面，就业歧视和不合理规定依然存在，导致其难以进入正规部门工作，“同工不同酬”现象比比皆是。生活成本增加降低实际工资收入，农民工虽然在城市就业，却难以享受城镇职工基本公共服务，增加了其在城市找工作、租房、子女教育、看病等方面的成本支出，降低了农民工的实际工资收入。新冠肺炎疫情使得大量农民工失业返乡，造成工资性收入锐减。二是经营性收入增长约束方面，乡村特色农业发展不足，产品同质化严重、附加值较低，务农收入缺乏长效增长机制。新型农业经营主体规模偏小、市场议价能力较低、覆盖面较窄，对农民收入带动有限。农业产业链条短以及三产融合不足问题，导致农业长期在价值链低端环节锁定。三是财产性收入增长约束方面，面临着农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的机制不畅通，农村金融发展滞后、农地流转机制不健全、集体产权市场交易机制不完善等问题。四是转移性收入增长约束方面，农业补贴标准偏低，补贴范围有待扩大。对农业生态补偿重视不足，面临着农业农村补偿主体不明确、补偿资金渠道单一、补偿标准不统一的问题。

2.6 “两山”转化机制不健全，生态优势经济转化不足

农村地区往往具有一定的生态优势，探索将农村地区生态优势转化为经济优势的路径，是提高农村居民收入、实现共同富裕的重要举措[9]。但生态产品价值实现的“两山”转换机制不健全，有待加强完善。一是生态产品价值核算制度有待完善。生态产品价值核算面临着核算方法不统一、核算指标体系差异大、供需关系因素考虑不足、市场认可度不高的问题，核算结果缺乏市场认可度。二是生态产品市场化交易机制不健全。自然资源资产面临的产权不清、产权主体权责利不统一、生态产权交易平台建设滞后等问题，不利于生态权益市场化交易和生态产业化发展。市场化程度较高的生态农林畜牧产品、生态文旅、生态民宿产业，面临着基础设施配套建设不足、人才支撑乏力、经营机制不健全、供需对接难等问题。三是数字技术应用有待加强。农村数字基础设施建设落后、数字技术应用意识薄弱，不利于生态产品的推广、品牌塑造和产品溢价。

3 走城乡融合发展道路，缩小城乡差距的内在逻辑

构建以城乡融合发展促进缩小城乡差距的理论框架，须明确其路径选择、基础制度、空间格局、动力支撑、核心任务和生态本底等内在逻辑。

3.1 路径选择：走中国特色的城乡融合发展道路

他山之石，可以攻玉。部分西方国家在处理城乡发展关系以及推动城乡协调发展方面积累了诸多宝贵经验。一是美国坚持农工协调的发展道路，注重利用先进技术发展现代农业，强调通过立法完善农业农村发展政策支持体系，重视农业生态环境保护；二是德国创新农村直接融资工具提高金融竞争力，提高了农村投资回报率和可持续性，加强对农村基础设施投入、财政直接补贴、政策性金融的政策支持力度，推动工业化、城市化与农业现代化协调发展；三是日本推出了一系列产业、财政、金融、贸易等乡村支持政策，高度重视通过农业立法保障农村发展，强化工业反哺农业、城市支持农村发展、促进工业向农村转移，加大对农村财政支持、提高税收返还比例、对农产品出台较高水平保护政策，重视教育与完善社会保障体系，推动农业组织化、把分散经营的农民与统一市场紧密联结起来。

中国特色的城乡融合发展道路逐步形成。新中国成立以来，中国城乡关系经历了城乡二元结构形成（1949—1978 年）、城乡二元结构破冰（1978—2003 年）、城乡统筹发展（2003—2013 年）以及城乡融合发展（2013—）等四个阶段。习近平总书记指出：“党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系”“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”。2019 年，中央印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确了新时代推进城乡融合发展的顶层设计，要求以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化，实现缩小城乡发展差距和居民生活水平差距的目标。走中国特色城乡融合发展道路，推动城乡融合发展，要求坚持农业农村优先发展，持续城乡统筹、城乡一体化发展，不断提升城乡融合发展新高度，从体制机制的搭建和政策体系的完善上促进城乡融合，增强乡村内生发展动力，循序渐进，逐步缩小城乡差距。

3.2 基础制度：构建协调配套的基础性分配制度安排

构建支撑城乡融合发展的初次、再次和第三次分配协调配套的收入分配体系。一是发挥市场在资源配置中的决定性作用，深入推动要素市场化改革，破除城乡要素双向流动障碍，促进城乡劳动力、资本、技术自由流动，实现按劳分配与按要素分配有机结合，提高初次分配公平性；深化农村集体产权市场化改革，完善农地流转市场化交易机制，推动农村集体林权以及集体建设用地入市交易等，提高农民财产性收入。二是发挥政府的再分配作用，加大税收、社保、转移支付等调节力度，实现政策支持更多地向农村倾斜，不断提高政策精准性。三是发挥各类公益组织、社会机构、企业的第三次分配作用，通过定向捐赠、产业帮扶、就业帮扶、消费帮扶等方式，不断改善乡村基础设施建设、培育乡村特色产业、帮助解决农民就业以及提高农产品销售收入等。

3.3 空间格局：打造共同富裕型新型城镇化空间格局

打造共富型城镇化空间新格局有两重内涵：一是构建城市规模分布合理、层级体系有机有序、要素自由流动交换、产业分工格局清晰的新型城镇化体系。要求以城市群与都市圈为核心空间载体角色，发挥规模效应、集聚效应与溢出效应引领周边地区发展。重点解决超大特大城市的突出城市病问题，通过转变发展方式、疏解城市非核心功能、合理规划人口密度，为农村就业人口转移创造良好的生产与生活条件。二是增强城镇带动乡村发展的能力，形成以城带乡、城乡融合发展的空间布局。更加重视以县城为重要载体的城镇化建设，加快补齐县城短板弱项，坚持差异化发展方向，重点发展特色突出、比较优势显著、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，不断优化乡村“三生”空间布局。最终，统筹新型城镇化与乡村振兴双轮驱动，通过以人为核心的新型城镇化建设，发挥其集聚与辐射功能，带动乡村协同发展，形成城乡一体化发展的动力系统。

3.4 动力支撑：以改革和创新激发乡村内生发展动力

缩小城乡差距并非一蹴而就、需要循序渐进，要以改革和创新的方式，为城乡协调发展提供长效动力支撑。一是深化农村经济体制改革，不断降低市场交易成本，激活经济发展动力，通过深化户籍制度改革、促进劳动力自由流动，通过深化农村土地和自然资源产权改革、推动构建市场交易机制等，通过营造良好的市场经济环境、不断激发各类经济主体的积极性。二是加强农业现代技术应用，提高农业机械高端化智能化，增强种业科技自主性，引进高技术农业人才服务农村，推动数字技术赋能农业发展，是提高农业生产效率与农产品质量的重要技术保障。三是积极培育农村新业态，推动特色农业发展，发展农业精深加工业和乡村旅游，实现农村一、二、三产业高质量融合发展，是延长农业链条、实现各环节价值增值的重要方向。

3.5 核心任务：促进农民增收与城乡基本公共服务均衡

缩小城乡收入和基本公共服务差距是核心任务要求。一方面，提升农民经营性收入、财产性收入、工资性收入以及转移性收入，促进农民增收要重视收入结构中的短板弱项，并结合地方资源禀赋特征，因地制宜、突出重点制定增收策略。另一方面，加快补齐农村基本公共服务供给短板弱项，促进城乡基本公共服务均等化，是提高农民获得感、安全感和幸福感的重要突破口，也是实现共同富裕目标的当务之急。加大乡村交通、教育、医疗卫生服务等公共基础设施建设，完善农村社会保障、社会保险以及社会救助体系，是提高农村农业人口基本公共服务保障的重要举措。对于农业转移人口而言，科学设计农业转移人口市民化的公共成本分担机制，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，推动进城农民工享受到城市基本养老保险、医保、随迁子女教育、保障性住房等公共服务，着力提升农业转移人口市民化质量。

3.6 生态本底：努力将乡村生态优势转化为经济优势

将乡村生态优势转化为经济优势，有助于实现乡村生态环境保护、乡村振兴与共同富裕协同目标。根据乡村生态产品排他性和竞争性的消费属性特征，可将乡村生态产品分为生态私人产品、生态准公共产品以及生态公共产品三类。在加强乡村生态修复与环境综合整治、恢复其生态价值的基础上，对于生态私人产品，可通过发展特色生态农业、生态农产品精深加工业、生态文旅产业，促进生态产品市场化交易，为本地创造更多的就业岗位，提高农民经营性收入和工资性收入；对于生态准公共产品，可通过农地流转与市场化交易、集体林权交易或抵押等方式，接续发展生态产业，提高农民经营性收入和财产性收入；对于生态公共产品，可通过政府生态补偿方式，提高农民转移性收入等。

4 健全城乡融合发展机制，缩小城乡差距的对策建议

4.1 深化城乡要素合理配置改革，进一步畅通城乡要素流动

党的二十大报告指出，“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。一是持续深化户籍制度改革。有序放开放宽农业转移人口城市落户限制，探索重点人群优先、优化积分落户政策，提高居住年限、社保缴纳年限、高端人才、高新企业持股员工的积分权重。稳步推动城市群、都市圈内户口通迁、居住证互通互认，选择有条件的地区开展试点工作。二是健全人才下乡激励制度。建立城乡优秀人才合作交流机制，鼓励城市优秀教师、医生、社会工作者为全面推动乡村振兴建设提供支持，对扎根在农村的专业技术人员，加强待遇保障以及职称评定政策倾斜。加大对原籍高校毕业生、农民工、企业家返乡创业的政策支持力度。三是深化农村土地制度改革。深化农村承包地“三权”分置改革，完善农地流转市场化交易机制，增加农民土地流转财产收益。健全农村集体经营性建设用地入市制度，加快建立同权同价、流转顺畅、收益共享的城乡统一建设用地市场，合法合规自愿推进建设用地入市与异地调整入市。稳妥慎重推进农村宅基地制度所有权、资格权和使用权改革，引导农户依法将有偿收回的闲置宅基地转化为集体经营性建设用地入市，盘活闲置资产。四是健全乡村振兴资金保障机制。探索成立市场化城乡融合发展基金，为打造城乡融合发展示范项目提供资金保障。优化乡村金融服务体系，因地制宜提高金融机构的乡镇网点数量。开展农村产权抵押质押融资，以承包地经营权、集体经营性建设用地使用权、集体林权等进行担保融资。

4.2 构建基本公共服务标准体系，促进基本公共服务均等化

党的二十大报告提出，“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。一是健全基本公共服务标准体系。围绕幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶和优军服务保障、文体服务保障等要求，健全国家基本公共服务标准体系，推进城乡基本公共服务制度标准统一、制度并轨。二是增强乡村基本公共服务均衡性可及性。推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置，提高城乡教育资源配置平衡性，加大乡村医疗卫生服务基础设施建设，建立县城医院与乡村卫生机构交流机制，加强城乡公共文化服务体系建设等。加强乡村公共基础设施投资力度，加快补齐乡村交通、水利、电信、物流、污染处置等基础设施建设短板，完善政府、市场与社会多方参与的建设资金保障，推动城乡基础设施一体化建设。三是促进农业转移人口基本公共服务均等化。深入推进“以人为核心”的新型城镇化，健全与人口流入地常住人口规模“挂钩”的教师医生编制、住房保障机制，促进未落户农业转移常住人口享受到城市基本养老保险、医保、随迁子女教育、保障性住房等基本公共服务，消除其在城市奋斗的后顾之忧，着力提升农业转移人口市民化质量。四是建立可持续财政保障机制。探索构建“钱随人走”制度体系，建立以人为核心的基本公共服务领域转移支付制度，加大对吸纳外来人口较多地区的财力支持，提高财政资金分配的精准性、科学性。坚持乡村优先发展导向，加强对乡村基础教育、卫生服务、文化服务、社保以及社会救助领域的财政投入水平。

4.3 落实好过渡期重点帮扶政策，接续性全面推进乡村振兴

党的二十大报告指出，“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”。打赢全面脱贫攻坚战之后，做到“扶上马，送一程”，优化调整各类项目、产业支持政策。一是健全动态返贫监测机制。加强对易返贫人群、低收入人群的动态监测，做到及时发现、及时帮扶，坚持分类帮扶思路，做好对丧失劳动能力的人员社会救助，对有能力、有动力的脱贫户而言，以就业和产业帮扶为主。二是完善长效帮扶机制。持续向重点乡村选派驻村第一书记和工作队，围绕内生发展动力培育，为脱贫地区提供组织保障、人才支撑、技术服务支持。以易地扶贫搬迁有关配套政策落实为重点，保障搬迁后产业帮扶、就业帮扶、以工代赈、公益性岗位、小额信贷、生活条件改善项目等精准扶贫专项的延续性。三是构建公共就业服务体系。加强脱贫地区就业指导和劳务输出工作，引导本地企业接纳更多脱贫人口，提高劳务输出地和输入地工作对接精准性，千方百计增加脱贫地区就业。四是加强消费帮扶力度。将消费帮扶作为东西部协作和对口支援的重要抓手，加强中央单位、爱心企业、电商平台对脱贫地区产品的定向采购，打通脱贫地区特色产品生产、流通、消费等环节堵点。

4.4 加快补齐农业发展短板弱项，促进一、二、三产业融合发展

积极构建生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。一是增强重要农产品基础保障能力。深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地保护红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，加强现代化农业生产要素应用，深入实施农业生物育种重大科技项目，开展乡村振兴科技支撑行动，加大高端智能农机装备研发支持力度，积极推动农业现代化与信息化深度融合发展，大力发展设施农业。二是构建新型农业经营体系。积极培育专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体，促进农业规模化、集约化、专业化、市场化经营，发展多种形式社会化服务。三是推进一、二、三产业融合发展。加快构建现代农业产业体系，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，拓展农业产业链、促进农产品精深加工，利用现代信息技术探索“互联网+现代农业”发展模式、农业新业态。四是完善农业支持保护制度。持续优化农业支持保护补贴、农机购置补贴政策，扩大“绿箱”政策范围，加大对特色农业、生态农业发展潜力较大地区补贴力度。健全农村金融服务体系，构建助力乡村全面振兴的普惠金融服务体系。

4.5 拓展持续稳定农民增收渠道，多措并举提升综合性收入

根据党的二十大报告“拓宽农民增收致富渠道”的要求，健全政府、市场以及社会协同促进农民增收保障机制，拓展农民收入渠道，持续缩小城乡收入差距水平。

一是拓展农民多元化就业渠道，建立工资长效增长机制。加大农村产业与就业帮扶力度，根据乡村资源禀赋发展特色农业、乡村旅游业、精深加工业等，为地方创造更多的就业岗位，鼓励企业优先吸纳本地就业，加强农民职业技能培训，提升就业创业能力。健全城乡劳动力市场化一体化制度，消除城乡就业歧视，保障城市农业转移人口同工同酬。完善本地劳务输出服务保障体系，加强就业信息宣传与指导，促进农村劳务输出与用人单位精准对接。

二是培育农业新型经营主体新优势，提升农民经营性收入。利用大数据、互联网等现代信息技术赋能特色农产品经营，健全农产品质量溯源体系、提升消费者认可度，发挥直播带货平台优势、降低经营环节成本，提升农产品经营收入。健全农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，突出农民合作社、家庭农场两类农业经营主体的地位，培育新型农业经营主体优势，促进农业适度规模经营，提升农业生产效率。充分发挥龙头企业的引领作用，加强龙头企业与农户、家庭农场、农业合作社的农产品购销合作，大力发展订单农业。

三是深化农村集体产权制度改革，增加农民财产性收入。以市场化改革为导向，推动自然资源资产化资本化，深化农村承包地、集体林地、集体经营性建设用地产权改革，引导农民以土地承包经营权、集体林权入股企业，优化利益分配机制，提高农民的利润返还和分红收入，让农民更多分享产业链增值收益。

四是健全转移支付保障机制，着力提升农民转移支付收入。健全乡村偏向的再分配制度，建立普惠性农民补贴长效机制，加大对农民的直接补贴力度，完善重要农产品生产者补贴制度，加大对粮食生产功能区以及重要农产品生产区转移支付、补贴力度。建立新型农业支持保护政策体系，以绿色农业发展为导向，调整农业支持政策补贴结构，扩大“绿箱”补贴范围。

4.6 健全生态产品价值实现机制，打通乡村“两山”转化通道

坚持“绿水青山就是金山银山”理念，加快建立健全生态产品价值机制，促进乡村生态优势转化为经济优势。一是加强农村环境治理、生态保护与修复、综合整治，因地制宜发展特色农业与乡村旅游业，促进乡村一、二、三产业融合发展，创造更多的就业岗位，增加农民收入。二是完善生态产品市场化交易体系，打通生态农产品生产、流通与消费环节堵点，着力培育乡村特色农产品公共品牌体系，加强网络宣传，拓展生态产品增值溢价空间。三是加强生态产品流通体系建设，加大产地农产品流通基础设施投入，形成线下资源与线上需求高效对接的流通渠道，减少市场流通环节，提高生态产品流通效率。四是深化农村土地承包经营权、集体林权改革，加快推动乡村自然资源资产产权确权登记工作，健全农村生态产品价值评估体系，完善农村产权市场化交易机制，因地制宜探索土地承包经营权、集体林权、水权等生态权益市场交易模式。五是优化乡村生态补偿体系，加大对农村生态保护、森林生态恢复、耕地保护、高标准农田建设以及绿色农业发展生态补偿力度。