新时代人民法院“执源治理”问题研究

黄文俊 王富博 刘永存 盛 强

引 言

近年来，特别是2015 年立案登记制改革以来，人民法院坚持有案必立、有诉必理，畅通了人民群众诉讼渠道，长期困扰人民群众的“立案难”问题得到基本有效解决。随之而来的是大量案件涌入人民法院，案件量长期保持高位运行态势，办案压力不断增大，一定程度上超出了人民法院可承受之重，甚至可以说不堪重负。与此对应，因诉讼案件数量基础庞大，有大量生效裁判因当事人未自动履行而进入法院执行程序。同时，仲裁、公证等多元纠纷解决机制形成的生效法律文书，一旦得不到当事人自动履行，同样会大量涌入法院执行程序，需要法院执行工作“兜底”，事实也确实如此，导致执行案件量居高不下，长期高位运行，并未随着多元纠纷解决机制的逐步完善而相应减少。〔1〕黄文俊：《关于进一步推进“执源治理”的对策建议》，载《执行工作指导》2022 年第2 辑。这既与习近平总书记提出的“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”〔2〕习近平:《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021 年第5 期。重要指示和中央关于“从源头上减少诉讼增量”〔3〕2021 年2 月19 日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》。明确要求存在较大差距，也难以更好抓实抓好“公正与效率”工作主题。为了更好“抓前端、治未病”，推动矛盾纠纷实质化解，进而从源头上减少执行案件数量，推动解决“执行难”问题，有必要对“执源治理”问题作深入研究。

一、调研工作基本情况

本次调研主要采取座谈交流、书面调研、实地调研、专题调研和数据统计分析等方式进行。一是座谈交流。2023 年4 月12 日，在第二期全国法院执行局长“促公正、提效率、强队伍”专题培训班期间，最高人民法院执行局组织部分高、中、基层法院执行局长开展专题座谈交流，了解地方法院“执源治理”工作开展情况，听取关于推进“执源治理”的意见建议。二是书面调研。2023年5 月17 日，向各高院和新疆生产建设兵团分院执行局下发《关于开展“新时代人民法院‘执源治理’问题”调研的通知》，全面收集和整理地方法院“执源治理”工作情况。三是实地调研。2023 年4 月24 日至4 月25 日，赴辽宁大连、沈阳开展实地调研。2023 年5 月22 日至5 月25 日，赴江苏、浙江、上海开展调研，实地调研江苏南京鼓楼区法院、浙江杭州钱塘区法院、上海长宁区法院，并在南京中院召开座谈会，与江苏、安徽两省三级法院相关负责同志座谈交流。2023 年5月24 日至5 月31 日、6 月6 日至6 月12 日，派员随最高人民法院咨询委员会第三调研组相继赴贵州、吉林两省开展“立审执”全流程解决执行难问题调研。期间，调研组深入贵州遵义、铜仁、黔东南、贵阳，吉林长春、吉林、延边等地中、基层法院和人民法庭，通过听取汇报、座谈交流、调阅资料、实地查看等形式，详细了解贵州、吉林两省三级法院开展“立审执”全流程解决执行难问题工作开展情况。四是专题调研。针对当前涉及仲裁裁决特别是网络仲裁裁决、公证债权文书的执行案件不断增加的实际情况，组织开展仲裁裁决和公证债权文书执行问题专题调研。五是专项数据分析。根据最高人民法院张军院长“要通过大数据分析，深化解决执行难问题、思考执行难的源头问题”指示要求，对近年来全国法院执行案件进行了大数据专项分析，指导江苏、浙江、上海高级人民法院和山东省济南市中级人民法院就信用卡纠纷、小标的案件等类型案件进行了专项数据分析，从中找出规律、分析问题、提出在“执源治理”方面的对策建议。

二、地方法院“执源治理”实践探索

调研发现，虽然当前“执源治理”工作还未在全国法院范围内全面铺开，但各地法院结合执行工作实际，进行了许多有益探索，积累了一些实践经验。

贵州省高级人民法院于2022 年10 月印发《关于开展执源治理工作的实施意见（试行）》，成立“执源治理”工作领导小组和工作专班，扎实开展“执源治理”工作，收案数实现了由2021 年同比上升75.18%到同比下降1.7%的转变，执行案件增长势头初步缓解。吉林省高级人民法院2022 年7 月印发《关于在民事审判工作中推行执行通知程序前置改革的实施意见》，在具有给付内容的民事判决和调解书中载入执行通知内容。此项改革实施以来，已在符合载入执行通知条件的64647 件法律文书中载入执行通知60098 件，减少重复通知13442 次，减少重复通知率22.37%，自动履行案件7033 件，每个执行案件平均用时缩短4.59 天。浙江法院坚持和发展新时代“枫桥经验”，推进执前督促工作，建成27160 家共享法庭，将协助督促履行纳入重要工作内容。2022 年自动履行率逐年上升至51.33%，执行收案逐年下降，从全国第三位下降到第八位，“执源治理”工作取得明显成效。2020 年天津市成立由21 家市直机关单位参加的市司法裁判执行联动中心，围绕6 个方面工作任务，明确各成员单位配合执行的51 项具体职责，市公安局等8 家单位派员带设备到天津市高级人民法院执行局驻点办公。在此基础上，截至2022 年6 月，天津全部16 个区均先后建成区级联动中心。河南法院探索实行“公安+法院”执行工作模式，全省65 家基层法院成立了执行警务室，公安民警派驻法院，配合法院执行工作。以安阳市中级人民法院为例，2020 年以来，安阳两级法院执行警务室共协助查询被执行人信息11519 次，车辆信息1789 辆次，协助拘留268 余人，执行逮捕犯罪嫌疑人、被告人23 人，网上追逃72 人。内蒙古自治区通辽市中级人民法院针对部分标的金额小、矛盾相对缓和、债务人法律认识不到位的纠纷案件，通过教育引导、强制威慑等方式，督促债务人自动履行义务，提高自动履行率，从源头上化解矛盾，减少进入强制执行程序的案件数量，2022 年受理执行案件数同比下降20.62%。北京市房山区人民法院建立生效裁判文书督促履行机制，将自动履行告知书与裁判文书同时送达，明示不履行的法律后果。履行期限届满前，通过电话、专用短信平台推送自动履行提示。2023 年1 月至5 月，自动履行生效裁判525 件，金额7877 万元。江西省南昌市东湖区人民法院将执行通知前置到判决书中，告知拒不履行生效文书确定义务的风险和后果，督促当事人主动履行，2023 年1 月至5 月，该院执行案件自动履行率同比上升15%。浙江、江西、宁夏等地法院大力实施自动履行正向激励机制，加强对诚信行为的联合激励，助力诚实守信的营商环境，提升自动履行率。

三、调研发现的主要问题

调研发现，执行案件长期保持高位运行态势没有从根本上得到有效遏制，既是经济社会发展转型期形成的矛盾纠纷在法治领域的客观反映，具有一定的客观必然性，也是综合治理执行难未能有效发挥和人民法院内部“立审执”协调配合不畅的直接体现。影响“执源治理”的问题突出表现在以下几个方面：

（一）综合治理执行难工作机制尚未完全形成

2019 年7 月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（以下简称《文件》），这是“执源治理”工作的纲领性文件。《文件》将加强执行联动、综合治理作为源头治理执行难、预防和减少执行纠纷的重要措施。《文件》印发后，各地区根据本地工作实际，纷纷出台贯彻落实《文件》的实施意见、任务分解方案等，成立执行工作部门协作联动小组，制定相关制度，形成一系列行之有效的制度和机制，综合治理、源头治理执行难取得阶段性成效。与此同时，各地区、各部门贯彻落实《文件》的进度不一，不平衡不充分问题一定程度存在，一些制约执行工作长远健康发展的综合性、源头性问题尚未得到根本解决。一是常态化工作机制不健全。有些部门执行协作联动主动性不强，积极性不高，往往需要反复沟通协调。有些地区执行联动机制虽已建立，但未制定日常工作或者考核制度，督查问责缺少科学依据，推动《文件》落实缺乏有力抓手。二是工作要求没有全面落实。执行查控系统还存在覆盖面不广，反馈信息不准确、不及时等问题。截至2023 年6 月，对被执行人的150 项联合惩戒措施中仍有多项未落实到位。有些地区公积金、社保等联动部门在具体办案时需逐级请示，经常出现流转不畅问题。有些地区通信部门认为当事人通信信息属于保密信息，法院无权调取。调研期间，西南某省某市两级法院干警反映，执行查控系统有“宕机”现象，很多账户在查控系统中查不到，到柜台才能查到，不动产查控未实现市域联网，很多时候仍需“登门临柜”，送拘手续繁琐，较为困难。2020 年西北某省（区）三级法院提请公安机关查控被执行人2642 人，公安机关仅查控5 人，占应查控人数的0.19%。南部某省公安人口信息、车管、边检等部门对法院的协助力度不够，部分法院和公安的信息共享仍停留在查询户籍信息上，查询被执行人酒店、飞机、出入境以及车辆记录的权限不足。三是联合信用惩戒自动化程度不高、效果有限。很多联动单位未能实现将失信被执行人信息嵌入本单位管理、审批工作系统中，未能实现自动比对、自动惩戒。信息共享不全面，社会信用信息壁垒和“孤岛”现象仍然存在。例如，东部某省（市）所辖各区、各部门之间基于保密要求，对共享数据的积极性不高，造成信息“孤岛”和数据壁垒，法院与许多部门还未实现全面联网，导致执行信息化系统功能不完善，信息反馈不及时，效率比较低。四是公检法三机关对拒不执行判决、裁定罪尺度把握不完全统一，影响了整体工作效果。存在移送多、立案少、起诉少问题，入罪更是寥寥无几，运用刑罚手段打击和预防拒执的威慑力未得到充分发挥。调研期间，很多律师反映，当事人经常咨询的问题是如何规避执行，不用还钱，而不是积极主动履行义务。例如，华北某省高院、省检察院和省公安厅虽然就打击拒不执行判决、裁定罪建立了执行联动机制，但在实际操作过程中，部分基层单位对拒不执行判决、裁定罪的认识不同，尤其是在立案标准、证据采信等方面存在差异。南部某省法院反映，一些地方的公安机关在移送拘留、拒执立案、车辆控制等方面配合力度不足，当地拘留所、看守所对被拘留人身体条件掌握非常严苛，只要被拘留人声称患病就要求法院查体，哪怕血压高通常都不收拘。

（二）“诉源治理”效果未能有效延伸到“执源治理”

“执源治理”与“诉源治理”密不可分，“诉源治理”效果直接影响“执源治理”成效。近年来，“诉源治理”取得积极成效，但效果没有充分传导到“执源治理”。一是审判案件向仲裁、公证转移，但仍需执行“兜底”。随着“诉源治理”工作的不断深入，以及多元纠纷解决机制的不断健全，人民法院受理的诉讼案件总量呈下降趋势，但越来越多的当事人出于经济性和便捷性考虑，尝试通过仲裁、赋强公证等方式确认债权债务关系，近年来就出现了大量互联网金融借款纠纷网络仲裁案件。这些案件的生效法律文书不能自动履行，债权人仍会申请人民法院强制执行，形成新的执行案件增长点。2020 年至2022 年，东部某省某市法院新收首执案件中以非民商事诉讼裁判文书为执行依据的案件占比分别为21.9%、22.8%、21.6%，这些案件无法通过多元纠纷解决机制实现“执源治理”。执行案件总量并未随着多元纠纷解决机制的发展而减少，以2022 年为例，全国法院受理执行案件（不含保全案件和恢复执行案件）总计981.96 万件，同比仍增长3.5%。二是调解结案进入执行程序的比例居高不下。东部某省高院统计，执行依据为民事调解书的首执案件逐年增长，2020 年为48819 件，2021 年为110605 件，同比增长126.56%，2022 年为117457 件，同比增长6.20%。2020 年至2022 年，执行依据为民事调解书的首执案件数占本年度首执案件数比重分别为10.88%、21.76%、22.31%，呈逐年递增趋势。2020 年至2023 年5 月，东部某省三级法院调解书进入执行程序的比例约为40%，2021 年至2022 年虽下降至30.4%，但仍相当于有近三分之一的调解案件进入执行程序。南部某省三级法院调解书进入执行程序的比例约为36.25%。2022 年西北某省三级法院调解书进入执行程序的比例为42.39%。2023 年1 月至5月，西北某省（区）三级法院民事一审调解结案共64794 件，进入执行程序的案件共计36556 件，占比约为56.42%。

（三）“立审执”配合不畅，未能形成解决执行难合力

最高人民法院于2011 年10 月和2018 年5 月相继印发《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》和《关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》，从立案、审判、执行、财产保全到机制运行，都进行了较为明确的规定。但调研发现，很多地区“立审执”协调配合工作机制运行不畅，“脱节”情况时有发生，立案、审判不管执行，“案已结”而“事未了”情况依然严峻，导致一些执行案件难以执行，不能及时兑现胜诉当事人合法权益。概括起来，主要包括下列情形：

一是保全的积极作用未能充分发挥。有保全财产的执行案件执行完毕率远远高于未保全案件。被告在诉讼过程中转移、隐匿、变卖财产，极大增加了届期履行不能的风险。执行前已进行财产保全，进入执行后便可直接执行，既减少了执行程序流转，又能提升执行实际到位率，更能倒逼被执行人主动履行，从而从源头上减少执行案件，实践效果良好。但调研发现，很多法院保全率并不高，2020 年至2022 年，华北某省（市）三级法院财产保全案件数分别为28015 件、33839 件、29265 件，保全率分别为6.7%、6.1%、5.8%，以保促执案件数分别为6402 件、7840件、7214 件。近三年，西北某省（区）三级法院财产保全率不足5%。

二是审判未能兼顾执行。主要体现为，生效法律文书确定内容与政策法规不符、法律文书缺乏给付内容而不具有可执行性、生效法律文书内容脱离实际等方面。例如，在建设工程施工合同纠纷案件中，判令被告代开工程款增值税专用发票，但依据《税务机关代开增值税专用发票管理办法（试行）》第2 条、第5 条规定，只能由主管税务机关为所辖范围内的增值税纳税人代开专用发票，其他单位和个人不得代开，且增值税纳税人是指已办理税务登记的小规模纳税人（包括个体经营者）以及国家税务总局确定的其他可予代开增值税专用发票的纳税人，因此，建筑行业自然人不得代开增值税专用发票，法院判决自然人代开增值税专用发票即属无法执行。

三是裁判文书质量不高导致后续执行难。主要体现为，裁判文书出现文字错误、行为类执行案件中对行为方式和标准表述不明确、给付类执行案件中对给付标的物的范围和特征等表述不具体、不明确等方面。例如，在探视权纠纷案件中，判决对探视的方式、具体时间和地点等内容没有明确，裁判结果为“申请人某某每月探视子女两次”，以致双方当事人各执一词，具体如何执行无法操作。在返还原物纠纷案件中，对标的物的特征、属性等判决表述不清或者根本不予描述，执行过程中引发当事人争议。例如，某判决书判令“被告返还原告楸木四节”，因没有相应尺寸，故双方当事人在返还中因长短、粗细发生争议，以致执行困难。2021 年至2022 年，华北某省（市）三级法院因生效裁判文书主文不确定或者不具可执行性导致的“执行不能”案件比例为0.15%。中部某省三级法院因生效裁判文书主文不确定或者不具可执行性导致的“执行不能”案件比例约为1%。这一情况在刑事涉财案件中表现尤为突出。刑事判决判项中涉财产执行内容，如退赔数额、违法所得数额、没收财产具体金额不明确；退赔被害人损失的，缺少被害人姓名或者名称、身份证号码或者社会信用代码，联系方式及退赔金额；需要处置的财产或者赃证物，保管单位及联系人不明确；不全面考虑被告人的财产状况和实际履行能力，处以高额罚金；等等。

四是立案、审理阶段工作不扎实导致执行难。主要体现为，当事人身份信息审查不严、没有依法追加当事人、判项中遗漏负有履行义务的当事人、财产保全不到位、审判执行间存在“真空期”、执行移交材料不完整不及时、多个判决之间衔接不畅及存在冲突、反复再审一定程度制约执行等方面。例如，某合同纠纷案件中，原告并没有诉被告的配偶，判决生效后案件进入执行程序，发现很多财产都登记在被执行人配偶名下，申请人申请追加被执行人配偶为被执行人，而在执行程序中追加被执行人必须遵循法定主义原则，既不能超出法定情形进行追加，也不能直接引用有关实体裁判规则进行追加，使执行案件陷入困境。

五是判后督促履行工作不力。调研发现，目前很多当事人并不十分了解不及时履行生效法律文书可能承担的不利法律后果，而审判部门往往又不会主动采取判后释明、督促履行等措施，一定程度导致裁判文书自动履行率不高。据初步统计，近五年，民商事案件当事人自动履行率在33%-46%之间波动，约有54%-67%的民商事生效裁判进入执行程序。并且，近五年当事人自动履行率有逐年下降趋势。

六是“执转破”衔接不畅，终本案件难以有序退出，执行历史负担沉重。目前，全国法院现有无财产可供执行的终本案件基数较大，且每年均有一定幅度增长。这些案件中的被执行企业相当一部分符合破产条件，但受多种因素掣肘，导致相关企业在出现破产原因之初未能进入破产程序，及时进行重整挽救或者清算退出，判决后产生大量“执行不能”案件，最终只能以终本方式结案。这类终本案件“执转破”面临的重重困难，主要表现为九个方面，可概括为“四个不愿”和“五大难题”，且内在关联。“四个不愿”即“申请执行人不愿、被执行人不愿、执行法官不愿、审判法官不愿”，“五大难题”即“启动难、受理难、标准掌握难、立审执衔接难、判决难”。此外，“执转破”的法律依据不多，制度供给不足，特别是自然人破产尚无法律依据，以致各方面对推进“执转破”工作的积极性不高、主动性不强，工作效果也不明显。据初步统计，目前终本案件被执行人构成中，有超过七成案件的被执行人包含自然人，有近六成案件的被执行人仅为自然人。如自然人破产能够立法，自然人破产制度能够确立，可以预见，有相当数量的自然人能够迅速将债务重整，轻装上阵。不仅能让“诚实而不幸”的个人有东山再起的机会，而且也能畅通个人为被执行人“执行不能”案件的出口，消化终本案件存量。当然如何平衡好与债权保护的关系，也是一个十分重要且复杂的问题。

（四）工作保障不足，执行条线“人案比”严重失衡

调研发现，执行条线“人案比”严重失衡，难以应对不断增长的办案压力。据统计，2018年至2022 年，地方各级法院受理执行案件4577.3 万件，执结4512.1 万件，〔4〕2023 年最高人民法院工作报告。办案压力巨大。以2022 年为例，全国法院执行案件结案917.03 万件，执行员额法官人均办案537 件，有的法院执行员额法官人均办案甚至达1000 件以上。在西南某省调研期间了解到，2022 年该省某市两级法院执行员额法官人均收案1376.67 件，辖区某基层法院执行员额法官人均办案2095 件，另一基层法院执行员额法官人均收案3713.6 件，执行员额法官人均办案最少的辖区某基层法院也达到434.8 件。2020 年至2022 年，西南某省（区）三级法院执行法官和执行案件数的比例分别为1：425、1：568、1：632，执行法官办案压力逐年增大。调研中，基层法院执行干警普遍反映：“每个执行案件都有数十个流程，程序一个不能少、标准一点不能低、动作一个不能省，否则就可能违反法定程序要求或者违法。”一些法院执行干警入额没有得到同等对待，员额法官占比明显偏少，不少中、基层法院执行员额法官配备比例低于其他业务部门。执行信息化建设经费投入大，而且需要长期连续性投入，否则有“不进则退”的风险，但近来受多方面因素影响，导致信息化建设投入难以为继。为应对信息化执行工作模式而建立的执行指挥中心，在全国绝大多数地区处于缺编、缺人、缺钱的“三缺”境况，执行指挥中心实体化运行困难重重，执行现代化建设举步维艰。

（五）能动司法不力，未能有效实现“抓前端、治未病”

预防和减少社会矛盾纠纷，推进“执源治理”，需要立案、审判、执行工作中针对个案、类案发生的原因，收集、汇总、研究、提炼有关部门治理、行业治理、条线治理等社会治理中存在的问题，认真分析，深入研判，拿出对策，主动向有关部门提出针对性司法建议，促进有关部门科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为。但调研发现，各地法院对于司法建议措施运用得不好，效果没有真正发挥。例如，面对日益增长的涉信用卡纠纷、仲裁裁决特别是网络仲裁裁决、小标的执行案件，没有深入分析原因，通过发送司法建议等方式努力实现“审理一案，治理一片”，推动矛盾纠纷化解从终端裁决向前端防控转变，从根本上减少案件发生。东北某省三级法院执行条线近三年未发出一份司法建议，华北某省（市）三级法院执行条线近三年发出司法建议16 份，数量相对较少。

（六）执行威慑力不足，未能有效震慑逃避执行行为

执行领域的突出问题很多受制于客观条件，如社会信用体系建设滞后，企业、个人信用情况的基础信息不全面、不真实，为逃避执行提供了条件。公民诚信意识不强，不是想着怎么还钱，而是首先想着怎么“赖账”，很多当事人在诉讼前就开始转移、隐匿财产，使市场主体、管理部门发现风险、防范风险难度极大，成本极高。执行手段措施不足，通常就是“查、冻、扣、拍”，对信用惩戒，民事诉讼法仅有一个条文；对逃避执行的企业，现行法律没有关于委托审计、银行提供资金走向的明确规定，司法拘留适用非常审慎且存在收拘机关要求条件苛刻、限制多、异地拘留交接困难等问题。当前，多数具体执行措施依靠有关执行政策、司法解释作支撑，未能及时上升为法律，权威性不够。例如，对于根本无意向履行的“老赖”，司法拘留15 天的处罚力度明显不足，难以达到预期目的，甚至有些“老赖”宁愿被司法拘留也不肯主动履行义务。公检法三机关对拒不执行判决、裁定罪尺度把握不完全统一，影响了打击整体效果，存在移送多、立案少、起诉少问题，入罪更是寥寥无几，刑罚威慑力未得到充分有效发挥，执行威慑力不足。2022 年，北部某省（区）辖区某基层法院向公安机关移送3 件涉嫌“拒执罪”的民事执行案件，但均被以未达到立案条件而退回。调研期间，各地法院普遍反映，当前“查人找物难”，特别是其中的“查人难”问题未得到根本有效解决。

四、对策建议

最高人民法院张军院长指出，“要围绕厚植党长期执政的政治根基，坚持个案办理与诉源治理一体推进，把‘抓前端、治未病’贯穿于刑事、民事、行政审判和执行各领域全过程……。”〔5〕张军：《学深悟透做实习近平法治思想 以审判工作现代化服务保障中国式现代化》，载《民主与法制》2023 年第36 期。针对调研中发现的六个方面的主要问题，结合执行工作实际，提出如下建议：

（一）坚持问题导向和效果导向，内外共治，推进“执源治理”

首先，要完善对外的执行联动工作机制。一是健全综合治理执行难工作大格局，可推广天津司法裁判执行联动中心做法，推进综合治理执行难制度化、机制化、常态化。二是加强与公安机关联动，着力提升查人找物能力。三是以清单式管理，分步推进尚未落实的联合惩戒措施落实落地。四是加强与公安、检察机关协作，加大打击拒执犯罪力度。五是加强与司法行政部门协作，有效减少因不规范仲裁、公证导致的执行难问题。

其次，完善人民法院内部“执源治理”工作机制。一是推进“立审执一体化”，从源头上减少执行案件数量。完善诉讼保全制度，提升诉前和诉中财产保全比例；建立“双向列席”机制，审判法官和执行法官可以跨部门参与法官会议；构建内部“执行建议”制度，推动审判前端存在问题的化解；建立判后督促履行制度，实行“谁办理、谁审理、谁负责督促履行”机制。二是建立风险告知和提示制度，将诉讼、执行风险特别是“执行不能”风险告知和提示贯穿于立案、审判全过程。三是提升裁判文书特别是调解书的确定性和可执行性，以考核倒逼承办法官和合议庭主动考虑案件后续执行问题。四是推进人民法庭直接执行机制。

（二）加快推进“终本清仓”“执破融合”两个“出清”

推动立法机关修订破产法相关规定，畅通无财产可供执行案件“出清”问题。推进“执转破”工作，全面筛查终本案件库，梳理一批符合条件的“执转破”案件，指导全国法院攻坚一批。建议立法机关增加“执行不能”案件依职权破产制度，允许执行机构在办理执行案件过程中可以依职权将符合破产条件的案件移送破产审查。增加简易破产程序，解决现行破产程序过于复杂、耗时过长、耗资过多等弊端，提高破产制度适用比例。探索自然人破产制度，为自然人作为被执行人的“执行不能”案件建立出口。

（三）强化执行队伍建设，强化人财物保障

一是根据执行案件增长和占比情况，确定合理的“人案比”，进一步优化执行资源配置，完善落实“以案定编”“以案定额”人员编制、员额动态调整机制。二是选优配强各级法院执行局领导班子；推动各级法院执行局长在办理任免手续前，应征得上一级人民法院同意机制贯彻落实，上级人民法院认为下级人民法院执行局局长不称职的，可以建议有关部门予以调整、调离或者免职。三是推进审判、执行人员常态化交流轮岗机制，严格落实入额前原则上有一年执行工作经历要求。四是加强执行警务保障，加强执行威慑力。五是加强对执行工作的财力支持，确保执行信息化建设、执行转破产、执行救助等工作经费，推进将涉诉党政机关债务纳入预算管理，加强破产等专项经费保障力度。